助力打造船舶污染防治“上海样板”

文/程西园

习近平总书记高度重视长江生态保护工作，提出明确要求，要坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发，把修复长江生态环境摆在压倒性位置。近年来，全国人大及其常委会加快生态环保领域立法步伐，制定出台的长江保护法、水污染防治法，以及目前正在修订中的海洋环境保护法，都对船舶污染防治提出了新的更高要求。本市航运发达、船舶密集，在积极发挥航运优势的同时，船舶污染防治工作也仍面临较大的压力和挑战，亟需在长江保护法等法律的基础上，结合本市船舶污染防治的难点、特点，出台更有针对性、更具上海特色的长江船舶污染防治地方性法规。

《上海市船舶污染防治条例》（以下简称《条例》）已于2022年12月21日经市十五届人大常委会第四十七次会议表决通过，将于2023年3月1日起施行。本次立法是贯彻“海洋强国”“长江大保护”国家战略、落实长江保护法等重要国家法律的必然要求，是服务本市国际航运中心建设、提高本市船舶污染防治水平的重要举措，也是推进长三角区域船舶污染联防联治、推动长三角地区更高质量一体化发展的有力抓手。

强化主体责任 明确基本要求

《条例》专门对船舶、船舶有关作业单位以及个人的主体责任予以强化，要求建立健全船舶污染防治责任制度，采取有效措施，防止造成环境污染。同时，进一步强调船舶所有人、经营人或者管理人以及有关作业单位的主要负责人是第一责任人；船长在防治船舶污染水域方面依法具有独立决定权，并负有最终责任。

《条例》以专章形式，一方面对船舶及有关作业活动应当普遍遵守的共性规范进行提炼、固化，明确应当遵守污染防治、饮用水水源保护等有关法律、法规，符合国家和本市有关污染防治的标准、规范和要求。另一方面，结合本市实际提出特定要求：明确新建、改建、扩建港口、码头，应当按照要求建设船舶污染物接收设施，并与主体工程同步设计、同步施工、同步投入使用；规定从事船舶污染物接收、转运、处置的单位，应当使用符合要求的监督管理信息系统，同时安装覆盖船舶污染物接收、转运、处置作业场所的视频监控系统，对船舶污染物实施动态监控，并至少保存三个月的视频监控数据；除安全等因素外，禁止船舶在黄浦江杨浦大桥至徐浦大桥之间水域，以及外环线以内的内河通航水域鸣笛；同时，规定本市可以划定绿色航运示范区，实施更加严格的船舶污染防治措施，为打造船舶污染防治的“上海样板”留下衔接空间。

健全闭环监管 加强防治力度

船舶水污染物从船上收集到岸上处置，过程复杂，涉及监管部门较多。实行船舶水污染物联合防治，打造闭环监管链条，对于消除实践中容易产生的二次污染等风险隐患，具有积极作用。

此次《条例》重点围绕闭环监管机制进行顶层设计。一方面强化单证管理，明确相关接收单位接收船舶水污染物时，应当向船方出具接收单证；内河船舶靠港，应当出示接收单证；港口经营人应当查看接收单证，并记录相关情况；内河船舶拒不出示单证或作出说明的，港口经营人应当将有关情况报告船舶污染防治主管部门，并可以暂停装卸作业。另一方面是实行联单管理，要求船舶以及船舶水污染物接收、转运、处置单位应当使用规定的监督管理信息系统，并如实填报联单，实现污染物来源可溯、去向可寻、过程可控。还要实施联合监管，由船舶污染防治主管部门和生态环境、绿化市容、水务等部门加强联动，按照职责对各类水污染物及其送交、接收、转运、处置等各环节实行全覆盖、全过程监管。

《条例》着重加大对本市“母亲河”的保护力度，明确以船体外板为液货舱周界的载运散装液体危险货物船舶，禁止在本市长江干流、黄浦江和其他内河通航水域停泊、作业。明确禁止船舶向黄浦江、苏州河排放生活污水、含油污水，以及禁止向其他内河通航水域排放含油污水。同时，对实践中已经实行的经营性内河船舶污染物免费接收服务政策作了固化和完善。

强化岸电要求 提升防治水平

船舶的大气污染防治是大气污染防治工作的重要组成部分，《条例》专门将“船舶大气污染防治”作为单独章节，对大气污染物排放和船舶燃油使用提出了相关要求，如禁止船舶在管理水域使用焚烧炉；船舶使用废气清洗系统的，产生的洗涤水及残渣应当按照规定处理，并做好记录，不得违规排放入水。

岸电设施建设和使用，对于船舶大气污染防治具有重要作用。《条例》对加强岸电建设和使用作了具体规定：围绕岸电建设，明确以推进港口、码头全面配备岸电设施为目标，要求市交通部门组织制定和实施港口岸电设施、船舶受电设施的标准化建设和改造计划。围绕岸电使用，要求具备受电设施的船舶靠泊岸电泊位，应当使用岸电；除豁免情形外，港口、码头应当为船舶提供岸电并优先安排岸电泊位；并对拒绝提供岸电的违法行为设置罚则，确保实现码头“应供尽供”、船舶“应用尽用”。围绕岸电信息运用，要求港口经营人将岸电设施主要技术参数、分布位置等信息向交通部门备案并向社会公开，便于船舶及时掌握岸电信息，提升船港岸电对接效率。

坚持精准施策 管好作业活动

随着船舶有关作业活动的日益频繁，对水域环境的污染风险也相应增加。对此，《条例》明确从事船舶有关作业活动的，应当遵守相关操作规程，采取必要的污染防治措施，按照规定处理作业过程中产生的污染物。作业活动开始前，作业单位应当按照规定，向船舶污染防治主管部门报告作业时间、作业内容等信息。同时，针对船舶燃油供应作业、船舶修造作业、船舶运输散发有毒有害气体或者粉尘物质等不同类型的船舶有关作业活动，提出相应的具体管理要求。

强调整体思维 提升应急处置能力

提高有关单位的防污应急能力，确保在发生船舶污染事故时能够迅速有效地开展清污等应急处置工作，是船舶污染防治工作的重要环节。

为此，《条例》主要从三个方面作出规定：明确政府部门、有关单位加强船舶污染防治应急能力建设的要求，包括应急预案的编制和定期组织演练，应急设施、设备和器材的统一调配使用等；明确突发事件应对中的船舶污染防治要求；明确发生船舶污染事故的应对处置要求，禁止在本市内河通航水域以及海洋自然保护区等特别保护区域使用消油剂，并规定了污染事故应急处置的必要措施、费用承担等内容。

加强长三角联动 推进区域协作

长江流域污染防治涉及多个省市，具有长期性、艰巨性、复杂性，必须形成跨区域统筹、全流域防治的工作格局，强化共同的法律责任，推动地方治理协同合作。近年来，本市与长三角其他省加强工作业务交流、互通船舶污染防治信息、开展应急处置演练，持续推进跨区域合作。在此基础上，本次船舶污染防治立法作为长三角苏皖沪两省一市协同项目，由江苏牵头起草，沪皖协同参与。《江苏省长江船舶污染防治条例》已于2022年11月表决通过，安徽的相关立法工作正在推进中。

本次协同立法在三方面保持一致：《条例》框架结构保持一致，都包括总则、一般规定等九章内容。关键条款保持一致，三省市就船舶生活污水生活垃圾免费接收、载运散装液体危险货物的单壳船的停泊作业、船舶生活垃圾生活污水的送交期限、单证闭环管理等关键内容达成了共识，《条例》也根据上海实际情况作出了具体规定。共同设置长三角区域合作专章，专章内容也保持一致，重点解决船舶污染防治跨区域联合监管难题，主要包括建立相应的沟通协调机制；共享船舶污染监测预警、污染物跨区域接收转运处置和船舶污染事故处置等信息；建立执法联勤联动、应急协作和信用联合惩戒等机制。