“三旧”改造城市更新规划的几点探讨——以襄阳市三旧项目为例

文／李哲峰 襄阳市城市规划设计院有限公司 湖北襄阳 441000

引言：

在湖北省发展中，襄阳市因为地理位置特殊性，其经济发展水平与全省发展有着非常密切的联系。为有效引导和有序推进三旧改造城市更新工作，贯彻落实中央决策部署和市委、市政府工作要求，充分发挥城市更新在实施国土空间规划、加快促进产业转型升级和结构调整、改善城乡人居环境、完善城市功能、优化配置土地资源、保护与传承历史文脉等方面的重要作用，破解三旧改造城市更新问题，切实改善城市面貌和提升城市竞争力。

1、“三旧”改造与城市更新规划概述

1.1 “三旧”概述

对于“三旧”改造工作而言，就是对旧城镇、旧厂房以及旧村庄等开展城市更新改造工作，改善城市环境、提升城市品质，从而向新城市、新产业以及新社区的方向发生转变。随着“三旧”改造政策的全面实施，主要是在城市土地资源使用情况以及产业发展情况全面了解的基础上，对“三旧”提出有效的改造策略，从而促进城市更新与发展。通过对城市“三旧”改造，可以实现对城市土地的合理使用，对于实现现代化城市可持续发展目标有着非常重要的意义。

第一，旧城镇。主要是城市各区或者是街道存在旧民居、旧厂房以及旧商铺等。因为产业调整或者是搬离之后，在城市中遗留下旧的厂房或者是仓库，一般这些旧厂房结构都比较简陋，同时外观条件比较差，存在非常大的危险性。另外，对于城区中存在的旧商铺，其使用价值远远低于土地自身的价值。

第二，旧厂房。通常情况下，旧厂房已被现在的生活区包围或者是老城区内，容积率通常低于0.6。这些旧厂房的存在，已不符合城市土地利用规划与用地要求，甚至其生产还包括国家明确禁止和落后的产业。以樊城区建设路21号、建设汉江创意园老城区内工业厂房改造更新。

第三，旧村居。是在城市规划范围内存在的村庄，一般称作为城中村或棚户区，或者是老的工业区以及物流园区内，包围之前的村庄而形成的园中村。一些村庄不适合村民继续居住，导致大量的村民逐渐搬离。

过去几年襄阳市政府开展的一年至少改造一条道路的工作，效果非常好，是襄阳市三旧改造工作的开端，也得到市民的充分认可。如南湖宾馆至机场、内环线、人民路、襄南大道、大庆路、北门至习家池景区等城市道路。大大提升了城市形象和品质，这也是“三旧”改造的工作内容。以牛首镇的张岗村何太平店镇金牛村为首的美丽乡村建设改造。

1.2 “三旧”改造存在的问题

1.2.1 缺少统筹规划

在襄阳市“三旧”改造处于初期阶段，各部门之间高度重视该政策，迅速组织研究政策。但是，各部门的工作侧重点不同，分析考虑问题的方向也不同，导致在应用过程中仍然还存在着非常多的问题，这些问题影响三旧改造工作的推进，而导致这些问题产生的重要原因，是因为缺少统筹规划。通常情况下，在“三旧”改造实施过程中，主要是对城市发展布局、城市产业以及村庄等开展相应的改造工作，一般涉及到的规模比较大、改造内容多，在整体上呈现出了非常明显的复杂性。

三旧改造对象界定缺乏明确标准，责权不明确。基于经济角度上进行分析，改造成本基本上都是超标，完善配套设施，如机动车停车、电动车充电桩、消防安全；地下污水管网、屋顶防水；麻花状的强弱电线、“公认”的私搭乱建杂物间、破败的绿化，还有需要增加的公共服务设施。新建扩建的归属规划部门管、消防归属住建部门管、管网归属市政部门等，千头万绪，缺少一个牵头部门。缺少统筹规划，工作推进时“摩擦不断、重复无法避免”，导致效率低下，还得不到居民的认可。

1.2.2 缺少审批依据

上个世纪80年代，襄阳市的纺织业在全国知名度非常高，随着社会发展，行业更新换代，传统纺织业逐渐退出历史舞台。现有的老旧厂房无法满足现代工业生产的需求。20多年来行业设计规范、标准已发生了很大变化，建筑材料更新也日新月异。

对于“三旧”改造工作而言，主要是结合所改造城市实际特点，以行政方式做出的“自上而下”的规划改造工作。基于操作流程以及改造内容等方面进行分析，已经打破了管理体制方面存在的约束。结合现有政策中的相关要求，在“三旧”改造工作实施中，需要严格按照控规或生活圈的规定，预留公共服务设施用地或者是公共绿地。针对不同区段，在开展“三旧”项目改造工作时，对于公共空间控制提出的要求也具有非常明显的差异。正是因为受到拆三留一政策的影响，造成周边公共空间出现重构或者是浪费等现象，导致公共空间资源效益无法实现充分发挥。法定的控规已全覆盖中心城区，公共服务设施用地已定量且定位。涉及“三旧”改造的项目，因为缺少合理的审批依据，使得旧城镇改造项目难度大、进度慢，影响“三旧”改造工作。

1.2.3 缺乏与所在小区居民的沟通

民之所需，应有所应。在“三旧”项目改造过程中，缺少与居民之间的有效沟通与交流，特别是对于旧村庄进行改造时，因为土地与房屋权属具有非常明显的复杂性，土地利用效率非常低。主管部门在实施改造工作时，片区居民却认为自身利益受到严重影响，易导致政府与居民之间产生利益矛盾。因此在解决拆迁问题和公示改造方案时，应充分考虑居民多方面的利益和公共利益。只有保证与小区居民之间充分沟通与交流，合法合规保障改造片区居民的利益条件下，同时也有利于“三旧”项目改造工作的顺利开展，才能提升居民生活环境。

但是，在对旧村进行改造的过程中，经常会存在无专人跟踪管理的现象，涉及到“三旧”改造报批事项的，还不能全面掌握相关的审批手续，没有认识到改造工作的重要性，宣传改造工作进不到位，在思想上无法达成共识，致使村民或居民无法全面认识到“三旧”改造项目实施带来的好处。

1.2.4 审批程序繁杂

结合目前的实际情况分析，审批权限已经下放到了各个县区，但是，对于镇级政府部门而言，只能发挥对城市建设公共服务的职能，从而对“三旧”政策实施以及改造工作开展形成了非常严重的阻碍。一般情况下，在开展“三旧”改造工作之前，不但需要进行严格的技术审批与核查，还需要各个层级进行审批，会消耗非常多的时间与精力，所以在整个审批程序上具有非常明显的复杂性，从而在一定程度上延长了“三旧”改造工作时间，甚至拆迁工作会被搁浅，从而对“三旧”改造工作开展力度产生约束。

2、“三旧”改造城市更新政策确立的迫切性

过去20多年的高速发展期，已耗用大量的土地资源，随着高质量发展的到来，“摊大饼”的时代已成过去，城市建设用地零增长已是大趋势，盘活存量用地、三旧改造的城市更新，实质仍然是提高居住环境品质、提高幸福指数、完善基础设施和公共服务设施。襄阳市建设路21号改造前期，以公共设施为主，改造后形成的餐饮、民宿、体育运动等综合型创意园，将公共服务设施放在首位，增补其他公共服务设施和便民设施。

加快“三旧”改造城市更新政策的确立，具有非常明显的迫切性与重要性，主要体现在了以下两个方面：第一，实现“三旧”改造城市更新政策，有利于控制总量与增量，从而盘活存量。基于新时期发展背景下，国家逐渐对现代化城镇发展引起了高度重视，并且在重要会议上，对于城镇建设用地，特别是优先开发的三大城市用地，首先应该盘活存量，防止无节制扩大建设用地行为的现象。因此，湖北省政府明确了增强建设用地使用效率这一政策要求。另外，严格控制城镇开发边界，严守底线，现代城镇化规划方案中的相关要求，对总量进行严格把控，同时加强土地增量控制工作，从而才能对现有的土地管理制度进行优化与完善。通过对新型土地管理政策的全面实施，可以对土地利用结构起到非常重要的完善作用，在更大程度上提升土地使用效率；第二，高速发展的后期，存量用地规模较大使用效率低的现象比较普遍。结合相关的统计结果可以了解到，襄阳市存量土地规模较大，基于存量土地的产出效益进行分析，其用地效益也比较低。但是，基于另外一个角度进行分析，工业用地具有非常大的开发潜能。基于整体空间布局角度上进行分析，与增量用地之间进行有效融合，可以进行大规模的开发，从而未来有着比较广阔的发展前景。对于旧城镇而言，与城市棚户区、拆迁区具有明显的差异，在襄阳市及下辖的三县三市均已开展改造项目，通过更新政策，有利于改善城镇环境面貌，提升居民居住质量，坚持走群众路线做好旧城镇改造工作，让更多居民受益。实施“三旧”改造是全国上下共同关注的事，新一届中央政府对旧城改造工作高度重视，明确提出新型城镇化是以人为核心的城镇化，在遵守因地制宜原则的基础上，促进城镇化工作的全面开展，在推进过程中要避免城市病问题的产生，不能一边是高层建筑，另一边是棚户连片。出台的新政策决定进一步解决城市内部二元结构问题，从而加快现代化城市进程。在旧厂房改造中，国务院已经颁发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，其中明确提出保护利用好老旧厂房，充分挖掘其文化内涵和再生价值，兴办公共文化设施，发展文化创意产业，建设新型城市文化空间的重要性，有利于提升城市文化品质，有利于提升城市风貌和产业升级，增强城市活力和竞争力。在旧村居改造中，加强更新政策的确立，对促进以人为核心的新型城镇化发展，建设美丽中国，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦具有重要现实意义。按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认识、尊重、顺应乡村发展规律，更好发挥法治的引领和规范作用，依法规划、建设和管理乡村，贯彻“适用、经济、绿色、美观”的改造方针。

3、“三旧”改造城市更新规划的优化措施

3.1 高起点，统筹规划

在襄阳市改造更新工作开展中，应该充分借鉴一些成功的改造经验。对于政府部门而言，应该明确自身所涉及到的职能作用，将政府部门统筹、引导以及监督作用充分发挥出来，为城市整体改造更新奠定非常重要的基础条件。另外，政府部门应该对土地资源整合收储，将土地资源进行有效集中，在此基础上可以促进统筹规划工作可以实现顺利开展。在城市更新改造过程中，利益平衡属于其中非常重要的内容，因此，应该正确处理公共利益与市场之间的平衡关系，而政府部门作为非常重要的协调主体与利益推动主体，一定要积极投入到城市改造项目中。同时，对“三旧”项目改造项目特别是公共配套改造项目时，应该加强财政方面的投入，政府部门应该对其进行严格监督与管理，从而促进“三旧”改造工程的全面实施。基于我国科学技术水平不断提升的背景下，应该制定先进的城市动态化电子数据库，合理应用城市动态化电子数据库，可以发挥出非常重要的共享作用，从而在城市更新以及改造规划工作开展中，能够提供非常重要的支持支持。另外，在对城市动态化电子数据库充分利用的基础上，对于路段改造过程中产生的数据以及调查信息等，能在第一时间内有效收集与管理，从而对规划编制进度以及功能方面进行严格控制，明确规划编制过程中存在的问题，采取有效的措施进行解决。由此可以看出，制定动态化电子数据库，更新与完善城市改造更新环节中产生的信息，促进三旧改造及更新工作顺利开展。

3.2 强调“三旧”改造与法定体系的融合

为了保证“三旧”改造政策的顺利实施，在开展相应的改造工作时，应该严格遵守我国现有的法律规定，同时严格贯彻依法治国相关理念，保证城市规划与建设工作顺利开展。在对实际情况全面了解的基础上，对改造计划与更新方案进行合理编制，使城市项目改造与法律体系之间实现有效融合，将法律体系作为重要的参考依据，明确城市规划范围以及具体的规划目标，充分体现法律的权威性。严格遵守因地制宜的基本原则，对城市实际情况进行全面调研，确保做到一区一策，从而提升法律政策的针对性。“三旧”改造项目应符合城市土地租用批准流程、空间布局以及产业链条构建等工作，保证规划指标、规划内容以及法定体系规范性之间的高度统一。

3.3 建立健全改造城市更新审批制度

删繁就简三秋树，标新立异二月花。以城乡规划法、行政许可法为依据，完善地方法规，简化审批程序，制定简单流程、简易程序，促使城市更新工作的高效推进。

刚性：即强制性条文，通用的必须要改造的，如市政管网，小区内道路，屋面防水，必须符合国家规范和地方法规。弹性：（电梯、健身场地及体育设施），在满足消防条件下，以居民需求为原则，可实行一（城）区一策：征求居民意见并公示。

在“三旧”改造工作实施过程中，为了能在更大程度上提升改造工作实施效率，还应该结合实际情况构建出完善的“三旧”项目改造审批制度，对原本比较复杂的审批流程进行优化，主要是因为过于简单或复杂的审批程序，会对城市项目改造工作效率与质量产生一定的影响。比如，在审批流程过于简单的情况下，可能会导致权利寻租现象的产生。同样，如果是在审批流程比较复杂的情况下，会对“三旧”项目规划工作开展形成一定的阻碍，进而降低项目改造工作效率。因此，针对目前“三旧”项目改造过程中存在的问题，构建完善的“三旧”改造城市更新审批制度，将审批制度的共同协作效果充分体现出来。对城市中存在的通用设施改造引起高度重视，一般主要包括市政管网、小区内道路以及屋面防水施工等。为解决小区内市政管网老化、屋面防水剥落、公共服务设施陈旧及存在安全隐患等问题，提升小区居民生活品质，对小区内的部分公共管网、屋面防水、服务设施等进行提升改造，一是改造屋面防水，更换落水管。铺设混凝土路面与人行道铺砖，增加小区绿化面积。二是改造小区围墙（拆违透绿），维修改造小区内公共用房（如活动室、棋牌室、泵房等），改造小区大门为带人行门禁系统铁艺大门并增加智能车档，地下车库增加智能车档。增设视频监控安防系统，更换健身器与小区照明电缆。对报批层次进行合理简化，使参与全过程改造的人员不断增加，积极投入到实际改造工作中，将城市规划主体与政府审批主体之间进行有效结合。最后，可以采用先进的科学技术，构建网上审批模式，通过这种方式可以在网上完成各项审批工作，从而简化审批流程、节约时间，这不但能促进审批工作效率实现明显提升，从而有效推进改造工作顺利开展。

结语:

综上所述，高质量发展、低碳发展、建设节约型社会的时代背景下，大拆大建的时代已成过去，“三旧”改造工作尤为重要，基于现代社会经济发展背景下，城市在发展中也因此迎来了更大的挑战。“三旧”项目改造是目前政府部门所面临的重点问题，通过加强“三旧”项目改造，可以有效缓解高质量发展时期所面临的土地资源问题，同时也有利于实现二次工业化发展的要求。因此，一定要全面认识到“三旧”项目改造工作的重要性，针对目前改造过程中存在的问题进行深入分析，在此基础上加强对规划思路以及技术方法的创新工作，加强城市更新制度建设，将“三旧”改造项目与法定体系之间进行有效融合，形成完善的审批制度与流程，从而实现对旧城区、旧厂房以及旧村居等“三旧”土地资源的充分再利用。