“多规合一”背景下湖州市国土空间规划体系建设研究

□湖州市空间规划编制与研究中心 孙天钾 王一帆

2019 年5 月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并实施监督的若干意见》文件颁布，从国家层面构建了国土空间规划体系的“四梁八柱”，规划体系正式进入“多规合一”的国土空间规划时代。湖州市“五山一水四分田”，“山水林田湖草” 自然资源要素完整，还是“绿水青山就是金山银山”理念诞生地和中国美丽乡村的发源地，加快构建面向新时代的空间规划体系，是新时代赋予湖州的光荣使命，也是完善现代治理体系和提升现代治理能力的现实选择。

一、研究背景与现实意义

一是为贯彻落实新时代新理念新要求。国家已进入生态文明新时代，要求统筹发展与安全，以“三区三线”划定与管控为重点，加快构建与之相适应的空间规划体系。

二是为深入推进规划体系改革理清脉络。加快建立健全湖州市国土空间规划体系，做好“山水林田湖草”生命共同体的系统保护与优化整合，是落实国家战略部署的实施抓手，也是健全湖州市“一张蓝图”的必然要求。

三是为履行“两统一”职责建立制度化框架。建立完善国土空间规划体系，科学指导国土空间保护、开发和利用同底同图，是自然资源管理部门履行“两统一”职责的制度化必然选择。

四是为国土空间现代化治理搭建“一张蓝图”奠定基础。加快建立完善面向“两个一百年”的国土空间规划体系，是指导地方政府加强国土空间现代化治理，实现“一张蓝图”干到底、管到底的重要法定保障。

二、湖州市国土空间规划体系建设现状分析

（一）湖州市当前国土空间规划体系概况

湖州的横向规划体系（4+X）。从内容上来看，湖州市现有规划体系由“发展规划（政府五年规划纲要）+土地规划+城乡规划+生态环境规划”四大主力规划，以及水利、林业、农业等一批部门规划构成。从功能上看，四大规划各有侧重、各司其职，发展规划定战略、落项目，土地规划保耕地、管指标，城乡规划谋空间、落坐标，生态环境规划守底线、定门槛，各专项规划则是对总体规划相关专项内容、重点领域的深化、细化和落实，是指导部门开展相关规划的依据。

现行城乡规划的纵向体系。经过数十年的发展，湖州市已形成了从市、县和乡镇总体规划-分区规划-详细规划的法定规划传导体系，在总体规划的指导下，有序开展了市、县级专项规划编制。同时，为提高规划的前瞻性和可操作性，有序开展了一批城市设计、战略研究课题，近期建设规划和专项行动实施计划等项目编制，较好地实现了近期工作与中长远规划目标的有机结合。

（二）现存问题

经分析研究，湖州市现行国土空间规划体系主要存在四个问题。

一是规划标准不一。现行土地利用规划和城乡规划适用的法律法规和规划标准不统一，特别是在地类划分标准上差别较大，未实现建设用地地类和非建设用地地类的一一对应，部分地类归属上存在部门标准差异，两规融合难度较大。

二是规划衔接不畅。一方面，现行部门规划在采用底图坐标参照系、地类划分标准和底图精度上均有明显差别，如滩涂用地在农业、水利等部门规划的地类认定中存在明显冲突。另一方面，现行“三区三线”控制体系由原国土资源、环保和规划部门分别划定，深度衔接缺乏机制保障，尚未形成统一空间管控平台。

三是要素管控失衡。城乡规划更注重建设空间，倾向非建设空间让位建设空间，而生态规划、土地规划则强化对生态红线、永久基本农田、耕地等非建设空间的严格保护，往往建设空间让位非建设空间。

四是政策法规不完善。基于“山水林田湖草”自然资源要素和“城镇村”建设空间协同发展的顶层设计政策法规文件尚未出台，部门规划融合和空间冲突矛盾的解决缺乏相应的政策保障。

三、湖州市国土空间规划体系建设的对策建议

湖州市国土空间规划体系建设应以国家“五级三类”国土空间体系为总遵循，以构建山水林田湖草生命共同体为目标，突出绿色生态和示范引领的时代使命与独特价值，构筑面向国土空间治理现代化、智慧化的规划编制、特色魅力、政策法规、规划管控和实施监督五大体系。

（一）坚持改革导向，引领四个转变

一是从技术逻辑到政策逻辑转变。以完善现代治理体系、提升现代治理能力为目标，变技术型规划为公共政策型规划，完善国土空间规划体系，加快构筑山水林田湖草生命共同体，让规划真正能用、管用、好用、实用。

二是从多规融合到一张蓝图转变。严肃履行“两统一”职责，对底线管控原则的创造性落地，科学做好规划的衔接、协调和融合，构建新的国土空间一张蓝图，为各部门实施提供基础性空间协同平台。

三是从增量规划到存量规划转变。顺应新时代的“存量”规划发展大势，并突出湖州地方特色，贯彻“控制总量、盘活存量、优用流量、珍惜增量、提高质量”基本要求，优化国土空间规划管控体系，守牢发展底线，引领高质量发展。

（一）强化茶文化顶层设计。一是细化茶园建设规划。将茶叶种植与绿色发展理念、镇域经济发展深度融合，通过政策和制度引导激励相关镇街和茶园由粗放种植向精细管护转变，提炼和设计好各具特色的以茶文化为主题的茶园发展规划。二是把茶元素融入城市建设中。在特色城镇、美丽乡村、美丽社区、美丽家园等活动中植入茶文化元素，在城市雕塑、园林景观、路灯外观上以茶具、茶壶、茶山为造型，以各大主干道为重点，打造淡雅古朴、清新秀气、特色鲜明的永川茶文化景观。三是依托城市公园和湿地建设或在一些游客量大的景区，打造一批充满浓郁巴蜀特色的茶馆，凸显出永川休闲宜居的城市品质和茶文化特色。

四是从开发导向到价值导向转变。严格“三区三线”管控，统筹建设空间和非建设空间，做好落坐标、定规则工作，协同推进发展和保护的关系，系统研究实体空间和社会经济问题，谋求社会、经济和生态的最大发展公约数。

（二）坚持服务发展，优化规划编制体系

一是构建“三级三类X 补”规划编制体系。在国家确定的“五级三类四体系”总体框架下，加快湖州规划编制体系创新，建立健全“三级〔市、县（分区）和乡镇〕三类（总规、详规和专项规划）X 补（若干个特定类型规划）”湖州空间规划体系。

二是强化不同类型规划的功能协同。率先完成总体规划编制工作，强化其基础统领作用；强化专项规划的支撑保障作用，服务好不同行业建设发展需求；突出详细规划的战术指导作用，服务好具体项目建设实施；强化其他特定类型规划的创新性指导约束作用，服务好精细化规划建设与管理需要。

三是强化规划编制方式和内容的创新。创新做好湖州的省级试点工作，采用自上而下地传导落实与自下而上地摸底调研相结合的工作方式，以双评价为基础，以国土空间总体结构优化为目标，以方便实施监督为准则，多方案比较，多情境推演，切实为提升国土空间治理能力和治理水平提供实用性政策工具。突出“三个结合”（近期与远期相结合、城市设计与详细规划相结合、规定项与加分项相结合），有序推进南太湖新区等重点板块、滨湖一体化区域等重大战略协同区、郊野单元、近期实施行动规划等规划编制，充实规划成果体系。

（三）坚实美丽导向，构建湖州魅力体系

一是突出规划统领，加快构建南太湖山景园、蓝绿网和湿地链。以南太湖城市带为突破，加快提升山、水、湖、湿地有机融合的特色魅力空间，高水平编制相关规划设计成果，让有生态的地方有风景，孕育新经济，坚定当好践行“绿水青山就是金山银山”理念的样板地、模范生，争创 “绿水青山就是金山银山”转化成果示范区。

二是引领陆湖统筹，推动滨湖一体化。紧密围绕六个一体化目标，做好五个统一（即：统一组织领导、统一规划编制、统一生态保护、统一重大建设、统一政策体系），统筹规划管控陆域、湖域、低空空域和地下空间各类资源，高水平规划设计，构筑紧密联动的环太湖经济圈闭环，让太湖成为湖州最闪亮的名片，让滨湖区域成为湖州市最具发展潜力和最有综合价值的标杆区。

三是以市域一体化融入长三角一体化，打造都市区经济板块。立足“一带两圈一湾区”（即：杭宁生态经济带、上海同城化都市圈、环太湖经济圈和环杭州湾大湾区）区域新经济空间格局，做好深度融入区域的顶层设计，优化市域空间格局，引领区县联动发展，变县域经济为都市区经济。

五是引领重点板块，培育发展新动能。重点突出南太湖新区、临杭经济带、G60 绿色智造走廊、美丽乡村示范带等特色空间，有序开展区域专项规划设计，精细指导此类区域的开发建设和业态谋划，培育壮大城市新动能。

（四）坚持凝聚合力，完善规划管控体系

一是搭建国土空间统一平台。统筹实现山水林田湖草一体化保护治理，加快完成国土空间总体规划编制，形成“多规合一”统一空间信息平台，从根源上实现“一张蓝图管控”，实现从“多龙治水”到统一行使国土空间资源用途管制权。

二是提高规划成果质量。以改革为指引，变开发型规划编制为治理型规划编制，科学推进新的空间规划体系“扩面”和“瘦身”。“扩面”即围绕全域全要素全空间管控，统筹地上地下、建设空间和非建设空间、物质空间与文化空间等规划设计，强化城市设计、郊野单元规划等编制。“瘦身”即整合、简化规划类型，提升规划效能，实现“用什么就编什么，管什么就审什么”，精简规划内容，提升规划质量和实用性，避免规划“大而空”。

三是强化规划管理赋能。要转变空间规划思维模式和管理理念，尽快实现从编好规划到用好规划，搭建面向智慧互联新时代的协同管理平台，科学做好精细化管理和协同管理工作。

四是推进规划管理智慧化。加快建立“可感知、能学习、善治理和自适应”的智慧规划，不断提升国土空间治理体系和现代治理能力。

（五）坚持创新驱动，完善政策法规体系

一是完善规划用途管制政策。研究制定湖州国土空间规划用途管制相关政策，健全湖州市自然资产负债表，科学指导全市国土保护治理、资源资产核算和空间保护利用等方面的规划实施与管控，为规划决策“兜底线”“定天线”。

二是修订完善规划技术管理政策。要按照“全空间、全要素、全方位”管控的要求，制订《湖州市国土空间开发利用技术管理规定》，为规划编制、实施和管理提供地方技术准则。

三是健全地方配套政策法规。强化湖州地方立法，有序推进湖州历史文化保护条例、三线管控实施意见等专项类地方法规政策，为特定领域、特定行业的规划建设管理提供地方法律支撑。

（六）坚持数字赋能，完善实施监督体系

从加强组织领导、上下统一认识、部门合力共推等角度，强化专业人才、专项经费、专门政策等多方面的要素保障，优化提升“山水林田湖草”生命共同体，科学实施空间规划系列成果。建立完善规划实施的跟踪响应机制，严格落实动态化全程实施监管，高水平搭建智慧化监测评估预警平台，积极吸纳社会公众力量参与规划实施及监督形成风清气顺的规划实施环境，确保规划可考核、可溯源、可追责。