关于项目谋划工作要点的思考

文/马萧萧

一、项目谋划工作中普遍存在的问题

（一）对项目谋划的认识不到位

项目谋划与落地具有不确定性与滞后性，特别是谋划的产业项目中，只有少数项目能在短期内转化为现实生产力，多数项目的转化周期往往需要2-3年甚至更长时间。因此，政府项目管理人员普遍存在“重招商、重建设、轻谋划”的思想，认为项目谋划是“虚活”、无用功，因而积极性不高。

（二）谋划项目质量不高

因时间、精力、专业性等原因，政府项目管理人员谋划的项目中，具备重大带动作用的龙头项目偏少，与当地经济社会发展契合较好的项目不多，对产业链延伸、产业集聚支撑不强，与上级政策匹配度不高，对产业转型、招商引资和资金争取的指导意义有限。

（三）项目谋划与落地脱节

目前各地已谋划项目绝大多数长期没有实质性进展，其主要原因有谋划项目可行性不足、成熟度不高、前期工作不充分、推进主体不明确、工作机制不健全等，造成大量谋划项目最终仅仅停留在谋划层面。

二、做好项目谋划工作的前提

（一）培养宽泛的项目概念

谈到项目，部分项目管理人员的第一反应往往是修路、架桥、盖厂房、买设备这类固定资产投资项目，这类项目的确是项目工作的主体，但并非全部。从广义来看，只要拥有扩大投资、增加税收、创造就业、提振消费、优化环境、改善民生等经济、社会和生态效益，具备其一或兼而有之，都可以作为项目谋划的对象。例如，项目的范畴可以包括：常见的固定资产投资项目，会展、节庆、赛事、交流、帮扶等活动，自由贸易试验区、国家战略性新兴产业集群、农村产业融合发展示范园等各级各部门设立的试点、示范、资质、称号等。

（二）建立基本的项目标准

1.从工作目标看，必须体现以人民为中心。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出以人民为中心的发展思想，并在党的十九大上将其上升为治党、治国、治军的基本方略。政府开展项目谋划，必须树立正确的政绩观，从增强人民群众获得感、幸福感、安全感出发，围绕幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面进行全方位思考。

2.从运营逻辑看，必须有可靠的技术或模式。当前区域竞争日趋激烈，一些激进的政府招商行为给不法投资商提供了可乘之机，造成包装项目套取政府投资的事件频发。事后报道显示，相当一部分项目存在技术夸大、模式虚假的问题。开展项目谋划，必须要从项目运营的底层逻辑出发，相信科学、尊重市场，才能使项目有一个良好的开端。

3.从对外关联看，必须符合外部条件的约束。判断谋划某一项目是否具备落地可能性的重要衡量标准是其能否满足多重外部条件的约束。需要重点关注的约束条件有：资源环境承载力约束，包括能耗、水耗、碳排放量、污染物排放量等；要素资源约束，包括土地、人力、财力等；政策约束，包括区域限制、行业限制、产能限制等；市场约束，包括原材料保障、市场需求、当地产业链产能匹配等。

4.从项目画像看，必须理顺指标之间的匹配关系。项目谋划的初期内容一般较粗略，往往只有项目名称、投资额、占地面积、建设规模及内容、建设周期、达产后销售收入等条目。虽然内容有待充实、细化，但项目的大致轮廓已然明了，上述条目之间的逻辑关系必须能够自洽。对于一定区域内的相似项目，其亩均投资或产出、单位产能投资或产出等参数一般不应出现显著偏差。

5.从建设效果看，必须有合理投资回报。在现行财税体制、晋升博弈、考评办法等因素诱导下，如不加以约束，地方政府容易产生“投资饥渴症”，往往带来投入产出比低、群体性事件、生态破坏等问题。开展项目谋划，必须对项目做出科学研判，从经济、社会、生态等多重角度考虑，遴选有合理回报的项目予以推进。

三、项目谋划的主要方法及案例分析

（一）结合政策导向进行谋划

好项目不能仅满足于实现既定功能，还应将争取上级政策支持、纳入上位规划等列为工作目标，这样可达到减轻投资压力、减少审批事项、扩大外部影响等事半功倍的效果。因此，在谋划阶段就应紧密结合政策导向进行思考，重点导向包括：党和国家领导人的重要讲话，重要会议报告，意见、规划、计划、方案等文件，资金、称号等申报通知。应在政策导向中寻找与项目有关的关键词，结合本地实际进行谋划。

案例：国家发展改革委每年在“两会”期间均会发布《关于X年国民经济和社会发展计划执行情况与Y年国民经济和社会发展计划草案的报告》，其中包含大量项目信息，特别是会有数十个“试点”“示范”“工程”等关键词。从历年执行情况看，这些工作当年均会在不同程度上得到落实，因而成为地方政府谋划项目的重点。同理，其他各级各部门的工作计划等文件均可参照分析。

（二）结合短板弱项进行谋划

经典的“木桶原理”是本条项目谋划方法的逻辑基础，短板弱项虽然是存在的问题，但换一个角度看就是提升的空间。因此，在经济社会发展中反复暴露的一些不足之处，就成为项目谋划难度最小、最容易出成效的突破口。谋划时，可以认真、客观地梳理现状，分析存在的问题，从而精准地提出“填平补齐”项目。

案例：安徽省发展改革委于2022年启动县城新型城镇化建设试点工作。安徽省某县组织住建、交通、民政、教育、卫健、环境等相关单位，对照申报通知中明确的4大领域24个子项逐一查摆，梳理县城硬件设施现状，分析存在的问题，针对不足谋划51个补缺补差项目，并根据紧迫程度排定实施优先级，按计划分步实施。

（三）结合优势特色进行谋划

任何一种理论都有其适用条件，“木桶原理”也不例外，其在传播过程中逐步演变出了与之相对应的“反木桶原理”，即最长的“木板”决定事物的优势和特色，形成局部制高点。在政府和咨询机构的实际工作中，经常遇到的“特色产业”“错位发展”“专精特新”等提法，就是“反木桶原理”的具体体现。谋划时，可以从区位交通、资源要素、发展现状等领域出发，找准并深度挖掘本地的核心竞争力。

案例：国家发展改革委组织申报的战略性新兴产业集群，是引导地方围绕优势特色谋划转型升级的举措之一。安徽省某市结合自身在金属材料冶炼、加工、应用方面的良好基础，紧紧围绕地方特色，从金属材料产业链纵向延伸、横向拓展、平台构建等方面入手，谋划龙头企业优先培育、重点配套及补链、产业生态建设3大类30个项目，成功实施创建工作。

（四）结合前人路径进行谋划

本条项目谋划方法的逻辑基础是“后发优势”。后发者在赶超先发者的过程中，可以利用先发者的经验教训、资源要素等减少自身面临的不确定性，从而获得利于赶超的条件。该方法可运用于宏观、中观、微观各个层面的项目谋划，如全球产业梯度转移、区域联合打造城市群、企业借鉴先进管理模式等。采用此法，事前应细致比对自身与对标对象，在确定具备借鉴条件的前提下进行模仿，并结合自身实际进行创新，避免陷入“邯郸学步”的境地。

案例：2010年前后，在“腾笼换鸟”压力作用下，长三角、珠三角的电路板企业开始外迁。安徽某县级市深入研究多个电路板产业先发地区的发展路径，找准污染防治这一行业发展瓶颈，高起点规划电子电路产业园，前瞻性配套“三废”处理设施，系统性谋划建设产品制造、接单平台、标准化厂房、检验检测中心、职工服务中心、人才公寓等项目，现已成为中部地区有重要影响力的电路板产业集聚区。

（五）结合特定机遇进行谋划

某些情况下，即使本地基础薄弱，如能抓住政策、市场等特定机遇，则可以实现项目从无到有的突破。迈克尔·波特的国家竞争优势理论可以很好地诠释本条谋划方法的逻辑，即“钻石模型”中的“机遇”因素，可以对四大要素产生双向、重要的影响。相比基于优劣势谋划的方法，该谋划方法的成功率偏低，而且容易出现盲目追随热点的问题，因而谋划时应认真盘点在手资源，评估项目落地可行性。

案例：国内可降解塑料推广工作在“十四五”之前推进较慢，安徽省某县拥有可降解塑料的技术储备，但迟迟没遇到“风口”。2020年，国家发展改革委、生态环境部发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，该县抓住机遇，编制产业园发展规划，谋划原料、基体材料、改性材料、助剂、循环经济、下游制品、加工装备，以及创业孵化、基础设施等配套项目，并迅速推动落地，抢占了行业领先地位。

（六）结合学习调研进行谋划

新一轮科技革命和产业变革加速演进，要求项目管理人员持续学习，否则谋划的项目可能出现技术落后、产能过剩、与政策冲突等风险。项目管理人员不仅要系统学习本专业知识，还要广泛了解相关行业，做到点上吃透、面上铺开、融会贯通，以利于提高项目谋划质量。不仅要书面学习，还要深入一线开展调研交流，收集不同层面、不同领域的观点，掌握第一手资料，避免闭门造车式谋划。在充分学习调研的基础上，做到理论与实践交融，方能激发更多、更好的项目谋划灵感。

案例：安徽省某市拟推动本地煤矿传统装备制造业向煤矿智能化装备制造业升级。项目组在规划编制过程中，邀请国内头部煤矿装备制造厂商的专家团队进行指导，查阅近年来煤矿智能化装备制造的相关文献、专著和资讯，开展细致深入的调研访谈，并参加知名煤矿装备会展和论坛进行学习，最终谋划43个煤矿智能化装备制造及产业生态构建项目，形成清晰的产业发展路径。

（七）结合项目打包进行谋划

项目谋划工作中时常会遇到项目投资额偏小、达不到政策申报标准的情况，这在民生、农村领域出现频次较高，主要包括教育、医疗卫生、社区服务等项目。此类项目谋划可以采用打包方式推进：一是将同类型项目打包，如县城多个社区服务用房升级改造、县域数个乡镇的农村人居环境整治；二是将同区域项目打捆，如2021年专项债券申报领域中的“产业园区基础设施”，可将道路、给排水、供电、供热、通讯等打包申报。

案例：安徽省某县级市申报农村人居环境整治中央预算内投资，重点建设农村污水收集与处理设施。项目以县为单位进行申报，将县域51个行政村、62个村庄（组）的人居环境整治项目打包，共建设污水集中处理设施约40座、联户污水处理设施约200套，联户污水管、出水干管等300余公里，实现域内乡村环境整体改善。

四、对政府做好项目谋划工作的建议

（一）强化谋划意识

在城市精细化管理需求日益增长的今天，政府工作愈加纷繁复杂，如果没有树立坚定的项目谋划意识，则项目谋划工作很容易被无穷无尽的事务湮没，增大了未来项目断档、发展失速的风险。所以务必提高对项目谋划工作的关注，特别是领导层面应重视，构建主要领导领衔、分管领导包保、各个单位落实的工作格局，形成“自上而下”推动的合力，避免发展改革部门单打独斗或是“自下而上”低效实施，以利于工作开展。

（二）优化工作机制

政府推进项目谋划的常规方式为“确定目标——制定分工——督查调度——考核评估”。需要注意的是，由于出资人不同，政府投资和社会投资对项目落地的把控能力各有不同，应区分谋划。对政府投资项目，政府把控能力强，应由各对口职能部门组织谋划并编入相关规划，根据紧迫程度和财政承受能力排入政府投资计划。对社会投资项目，政府把控能力弱，应结合招商引资开展，可指定若干单位，以“链长制”的方式各对口负责1-2个产业，全流程负责或参与项目的招商、落地、建设和投产，避免谋划与落地脱节。

（三）加强经费保障

加大项目谋划经费投入，不一定能带来立竿见影的正面效果，但如果不投入、少投入，则会埋下后劲不足的隐患。项目谋划经费可以用于以下方面：规划、项目建议书、可研报告、资金申请报告、招商目录等前期要件编制，开展专家论证，组织培训学习，外出考察调研，招商项目奖励等。考虑到近几年项目申报时间窗口一般较短，建议应特别做好项目前期要件编制经费的保障，会同咨询机构参照前一轮申报要求，适度超前开展重点项目的前期要件编制，待正式通知下达后再对照完善文本，这样既提高了项目谋划质量，也避免了错失申报机会。

（四）善用外部资源

目前各地政府人手普遍紧缺，安排项目谋划专职人员缺乏现实可行性，安排兼职人员又往往难以达到预期效果。针对这一情况，建议寻找合适的咨询机构开展长期合作，引进外部资源协助搭建政府智库，提供项目谋划咨询服务。经过一段时期的磨合，咨询机构熟悉当地情况，掌握众多资料，建立广泛的关系网络，既能紧密结合当地实际开展项目深度谋划，又能响应临时需求在较短时间拿出较高质量的咨询成果，效果远比运动式、碎片化谋划显著。这也是推进治理体系和治理能力现代化的一个重要体现。

五、结束语

在实际项目谋划工作中，上述方法并不是孤立运用，而往往是在项目标准确立的框架内，遵循政策导向，结合当前机遇，立足优势与不足，借鉴前人经验，在系统学习的过程中进行综合考虑。谋划出质量较高的项目，再结合工作机制的改进，可以在一定程度上化解项目谋划工作中普遍存在的问题，为后续项目招商、建设工作打下良好基础。