浅析基层央行金融统计执法的难点及对策

2023-01-09马小艳

中国市场 2022年34期

马小艳

(中国人民银行晋中市中心支行, 山西晋中 030600)

金融统计，是中国人民银行和各金融机构统计部门对各项金融业务活动的情况和资料进行调查收集、整理和分析，提供统计信息和统计咨询意见，实行信息交流与共享，进行金融统计管理和监督等活动的总称。它是国民经济统计的重要组成部分，也是中央银行宏观经济决策的重要依据。金融统计数据的真实、全面、准确关系到宏观经济决策的科学性和货币政策決策的正确性。

金融统计执法检查是人民银行加强和改善金融宏观调控能力，防范和化解金融风险，维护金融稳定的履职要求，也是人民银行查处弄虚作假、隐瞒财务报表和数据治理的重要手段。近年来，随着经济金融形势的复杂变化，金融统计范围和内容扩大，随之而来金融统计执法工作面临着越来越多的困难和挑战。尽管中央相继频布了《中华人民共和国统计法》《金融统计管理规定》《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《统计违法违纪行为处分规定》《金融违法行为处罚办法》《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》等一系列统计纲领性文件。然而，基层央行在金融统计执法过程中，仍面临着较多的难点和问题。

1 金融统计执法面临的难点及成因

(1)统计范畴待清晰。一是《中华人民共和国中国人民银行法》第四条第十一款规定，人民银行负责金融业的统计、调查、分析和预测，金融业包括银行业、证券业、保险业。但第三十五条第一款却只对银行业金融机构作了要求，即“中国人民银行有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表及其他财务报表。对证券、保险未作要求。目前，保险、证券在基层央行统计体系中几乎为空白的，更谈不上统计监督。二是近年来，地方金融组织(小额贷款公司、典当公司、融资担保公司)发展迅速，逐步发展成为中国金融体系的重要组成部分，在服务实体经经济、支农支小方面发挥着不可替代的作用。地方金融组织是前瞻性防范金融风险、维护金融稳定的有益补充，而地方金融组织统计是国家金融业综合统计工作的目标，是有效支持货币政策和宏观审慎管理，服务地方经济金融发展及金融监管的需要。虽然，目前地方金融组织按月或按季向人民银行报送相关报表，但由于基层央行对地方金融组织没有监管权，法律法规也没有明确规定人民银行有权要求地方金融组织上报相关报表和对地方金融组织的统计检查权和统计执法权，难以保证地方金融组织的数据质量。

(2)监督职能待加强。一是部分基层金融机构领导对党中央有关统计执法、统计监督政策理解不透，对基层央行统计执法工作重视不够，对统计违法行为的危害性没有深刻的认识，在贯彻执行统计法律法规一直行走在边缘上。二是由于金融机构市场化经营，造成了部分基层金融机构高管人员更加注重经营指标的完成情况，对于金融统计工作疏于领导、忙于应付、止于管理。领导的重视程度直接影响了统计工作效率和统计职能的发挥作用，致使统计部门的工作呈现存在随意性和估算性。三是相对于执法人员个体能力、执法水平差异而导致的执法不力是一种“客观行为”，而个别统计执法人员担心公正执法会得罪被查单位领导和相关人员，主观上导致执法信心不足。

(3)操作规则待细化。一是从处罚依据上看，《中国人民银行法》对金融机构数据报送错误并没有相关处理规定，目前对金融统计处罚最合适的依据是《金融统计管理规定》中的相关条款，但在实际操作时此规定却缺乏细化标准，难以适度把握。例如《金融统计管理规定》第三十八条中的第一款，金融机构统计及相关部门和人员，有下列行为之一者，由中国人民银行地(市)级(含地、市)以上机构和有关部门对该金融机构给予警告并处以3万元以下罚款；对金融机构直接负责的高级管理人员、其他直接负责的主管人员和直接责任人员，由所在金融机构或者上级金融机构给予警告、严重警告、记过、记大过、降级的纪律处分。中国人民银行统计及相关部门的工作人员有下列行为之一者，由所在单位或上级单位给予警告、严重警告、记过、记大过、降级的纪律处分：(一)虚报、瞒报金融统计资料的。(二)伪造、篡改金融统计资料的。在工作实践中，基层人民银行对第一款中(一)虚报、瞒报金融统计资料中的，“虚报和瞒报”理解和适用存在较大的争议。金融统计数据出现错误的形式就是多报或少报，而原因有两种：一种情况是由于统计人员业务水平低和业务熟练程度弱导致对统计报表和统计口径不理解造成的，另一种情况是部分金融机构为了完成上级行考核任务或为获取某种地方财政奖励、优惠政策而故意隐瞒财务报表和统计资料，但从报表上无法判定是否主观故意虚报或瞒报。一种观点认为被查机构只要没有获得实质性的利益，就不认定是虚报、瞒报统计数据，不应该处理；而另一种观点认为只要统计数据出现错误，无论是主观还是客观，无论是有意还是无意都应该处理。由于理解不同，处理结果不同，从而影响统计处罚的严肃性。二是从处罚标准上看，对于统计人员由于业务素质低或业务不熟练等原因造成的统计数据瞒报、虚报的情节和主观刻意伪造、篡改金融统计资料情节，在处罚标准上没有明确区别。三是从处罚金额上看，条款中规定有下列行为之一的处罚3万元罚款，3万元罚款如何界定？没有明确规定错误一笔处罚3万元，还是错误一类处罚3万元，还是总计处罚3万元。四是从处罚权限上看，该条款中规定有下列行为之一者，由中国人民银行地(市)级(含地、市)以上机构和有关部门对该金融机构给予警告并处以3万元以下罚款，此规定表明县级人民银行没有处罚权，在一定程度上弱化了统计执法检查的权威性和县支行统计执法人员的主动性。

(4)取证手段待提高。一是对于统计违规事实，被查单位或互相推诿，或对问题不清楚，或干脆不认账。二是有的被查单位财务报表、资产负债表、专项制度台账等资料都是电子版本，致使调查取证困难。三是有的被查单位把统计数据错误的原因归结于科目设置、系统设置，或上级行直接从某系统取数造成的，必要时执法部门还得与其上级部门沟通、核实，一定程度上影响了事实认定进程。

(5)队伍素质待提升。一是在金融创新不断加快、各类新产品、新业务不断涌现的背景下，基层统计执法人员很难做到对商业银行会计业务、财务制度、个贷业务等多个专业精通，再加上部分统计专业人员执法经验不足，统计执法总体能力和水平还不能完全适应新时期统计执法检查工作的需要，导致对统计执法工作造成影响。二是由于金融统计专项制度以及各项抽样调查制度变化频繁，统计执法人员要将大部分精力放在统计本职工作上，导致统计执法人员对与统计执法相关配套的法律知识也相对缺乏，统计执法法律法规掌握不全面、对条文的理解不透彻、调查取证不深入不细致、对事实确认定性不准确、执法基础工作不牢固，不能熟练地运用统计法律法规来指导自己的工作。三是由于虽然基层央行执法队伍是由政治觉悟高、业务水平硬的人员组成，但也不排除有的个体出于个人利益和其他原因，消极的不作为和积极的乱作为，给正常统计执法带来隐患。四是由于现行法律法规没有对金融统计违规行为规定较细的处罚金额，而金融统计自由裁量权限相对较大，比较宽泛的范围很难排除执法人员的主观因素。

(6)执法环境待优化。金融统计数据往往与监管、奖惩、纳税、业绩考核和优惠政策等相关联，因此，直接或间接干预统计数据的情况时有发生。在查处统计违法违规案件实践中，一旦启动行政处罚程序，就触动了统计违法违规单位的经济利益及其他利益，被查处的单位往往会动用各种关系，执法部门往往碍于情面，怕搞僵与金融机构的关系，怕影响统计报表的收集，难以做到依法查处。致使统计法纪松弛，削弱了金融统计执法的权威性，影响了统计工作的顺利进行，在一定程度上造成统计数据的失真。

(7)社会影响待扩大。金融统计执法检查相对于人民银行反洗钱、征信、账户、货币发行、支付结算等部门的执法检查，给金融机构的印象往往是比较弱势的。在金融统计执法检查中，往往会遇到个别被检查单位以单位领导、会计人员或统计人员不在，资料拿不出来为由阻止检查。甚至有的领导会说出“统计统计，三分统计，七分估计”的风凉话。严重误解金融统计执法检查重在形式，违法成本低，没有制裁措施等，这些归根结底就是社会影响力不够。

2 加强基层央行金融统计执法工作的粗浅建议

(1)完善统计法律法规。一是建议进一步修定《金融统计管理规定》，细化基层人民银行统计范围、统计职责、处罚标准和统计检查处理的规章解释，特别是明确虚报、瞒报等主观行为的判定标准，使基层央行金融统计执法工作做到有法可依。二是人民银行联合银监部门和地方政府制定地方金融组织统计管理办法，以明文规定地方金融组织向人民银行报送相关报表，并接受人民银行统计监督的的责任和义务，以确保统计数据的合规性和真实性。三是进一步增强金融统计执法法律法规间的协调性、构建完善、科学、高效的金融统计法律法规体系，为金融统计执法提供法律支持。

(2)加强统计执法宣传。一是加强对金融机构领导干部和统计人员的统计法制宣传教育，利用各种会议，向金融机构相关人员宣传统计法律法规，让各金融机构要充分认识到金融统计数据是国民经济统计的重要组成部分，其质量会影响到国家和地方政府的重大决策，各金融机构在抓经营管理的同时，要将统计工作与经营管理工作同部署、并重视。二是基层央行要积极开展“金融基础数据治理”专项治理行动，完成各层次动员宣传、计划部署及方案发布工作，同时组织辖内金融机构广泛参与业务培训、现场评估、执法检查和统计竞赛等一系列活动，推动金融机构不断提高对金融统计数据质量重要性的认识。三是按期向基层统计人员宣讲统计法律法规，同时解读社会各界关注的指标口径，在金融系统各级领导干部和统计人员中树立统计法规意识，避免在工作中有意或无意地违反法律法规，避免一知半解人士对数据随意解读造成的舆论压力。

(3)优化统计执法环境。一是进一步加强《中华人民共和国统计法》《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《金融统计管理规定》宣传。充分利用报纸、广播、电视、网络、微信公众号等新闻媒体广泛宣传相关统计法律法规。二是深入开展普法教育宣传，利用“9·20”中国统计开放日、“12·4”全国法制宣传日、“12·8”统计法颁布纪念日等重要时间节点，通过咨询台、网站专栏、手机短信、微信等渠道，开展形式多样的宣传活动。三是提高政治站位，深化主体责任。各金融机构“一把手”要带头依法决策，依法治统，切实把思想和行动统一到贯彻执行党中央、国务院关于统计工作的决策部署上来，统一到遵守统计法律法规、维护统计权威的具体行动上来，统一到防范和惩治统计造假、弄虚作假上来，为依法统计营造良好宽松环境。

(4)发挥统计执法效能。一是充分发挥统计法律法规的效能，运用法律武器，以维护统计的整体功能和统计法制工作的地位和作用。对检查中发现的统计违法违纪行为，坚决严肃予以查处，坚决杜绝统计造假、弄虚作假行为发生，从根本上遏制“数字上的腐败”。二是对违法违纪领导干部、统计负责人、统计人员依法依规追究责任，充分发挥舆论监督作用，努力营造良好的依法统计社会生态。三是在做好防范和惩治统计造假、弄虚作假顶层设计的同时，必须要根除产生错误和虚假数据的根源和土壤，从根本上维护统计数据质量和统计公信力，营造法治统计、绿色统计的良好氛围。

(5)提升执法主体素质。金融统计执法人员的综合素质在很大程度上影响金融统计执法的质量，包括端正的工作态度、精湛的业务技能、一流的法制能力和公正的职业道德。一是加强对统计部门和尤其是统计执法人员的培训，统计部门是依据统计法律法规行政的部门，统计部门人员的统计法规的学习直接关系到统计法规贯彻执行的效果。必须加强对统计人员法律法规和业务知识的培训，不断提高统计人员的业务素质和法制素质，使其全面深入地掌握和运用统计法律法规及有关统计业务知识，以便更好地开展统计执法工作。二是建立健全金融统计执法人员“准入”制度，由人事、统计、法律部门综合考核、对执法人员采取多种形式的综合培训，提升统计执法人员的法律知识和专业知识，增强统计执法人员的事业心和责任感，要把政治思想好、职业道德高、业务知识硬的高素质人选进统计执法队伍中来。三是要不断强化思想政治学习，用习近平新时代中国特色社会主义思想、中央八项规定和统计法律法规等思想理论武装头脑，将统计执法者打造成忠诚、干净、担当的执法卫士。