决策咨询研究方法的认识与实践

文/苏金明 安洋 林凌子

一、引言

当前，世界正经历百年未有之大变局，国际经济、政治、文化、安全等格局发生深刻变化。我国进入新发展阶段，开启了建设社会主义现代化国家新征程，政府、企业的决策必须更加系统化、科学化才能有效应对新变化，因此，决策咨询研究方法必须具有科学性、前瞻性、综合性与实用性。目前，国内关于决策咨询机构研究方法的文献数量少，研究步骤不清晰，研究方法相对落后，仍以任务分块、分头研究、机械汇总的方式为主。笔者结合工作实践，尝试从方法论入手，提出决策咨询机构研究方法的优化路径，并通过案例分析进行方法验证，以提升决策成果的精准度和美誉度，也为广大从业人员提供借鉴。

二、决策咨询研究方法的认识

作为一门软科学，决策咨询的研究内容涉及自然科学和社会科学等领域，研究步骤具有目的性和实用性，研究方法具有多样性和综合性，研究结果具有可行性、时代性和可操作性。

（一）基本原则

一是坚持系统思考。决策咨询的研究对象通常具有纷繁复杂的现实变量要素和约束条件，应系统思考事物发展一般规律、现实变量要素与约束条件三者间的相互联系，揭示其发展的特定逻辑。

二是坚持求真务实。决策咨询研究应做到基础支撑资料严谨精准，公正客观地呈现各方各界的观点考量、意见建议，提出科学合理的对策建议，为决策提供坚实的理论基础。

三是坚持开拓创新。决策咨询研究应秉持观念升级、知识更新、方法创新，主动适应经济社会发展新变化，不断接受新知识，不局限于某一领域或区域分析问题，善用互联网、大数据等新技术拓宽调研渠道，创新研究方式。

四是坚持实用可靠。决策咨询研究应避免机械套用理论模型和文本范式，需站在决策者的立场，通盘考虑其面临的环境、条件、资源及发展阶段，提出既符合规律趋势，又因地制宜的实用型方案，实现价值咨询。

（二）决策咨询研究程序

决策咨询的研究程序和纯学术研究不同，可遵循以下步骤。

1.项目背景解读

一是认真解读需求文件或任务书，深入分析项目背景、研究内容以及预期目标，反复审阅并寻找隐性要点，减少理解误差，重大课题可邀请业内专家共同探讨；二是深入实际走访座谈，深度了解决策者的想法和意图，明确研究目的。

2.制定工作任务书

工作任务书包括技术路线、研究思路、团队组建及分工、进度安排、资料清单、保障措施等内容。技术路线可从目标导向、问题导向或目标导向和问题导向相结合三方面展开；研究思路应关注研究目的、研究内容及研究方法等；团队成员按照学科、专业、年龄、阅历合理配置，突出团队优势；进度安排根据决策者需求及时优化调整；整理资料清单应系统考虑并核对校准，避免错漏；走访座谈等调研活动需提前制定访谈提纲，做好预判；保障措施应关注资金预算、人员配备、应急预案等防范措施。

3.调研及资料收集

根据工作任务书开展现场调研及资料收集工作。

数据信息资料：包括项目所涉及人口、资源、环境、经济、社会等要素的数据信息，注意时间跨度、来源渠道、样本偏差等，确保数据真实完整有效。

政策文件资料：包括国家关于本行业、本地区、本领域的政策文件，省市（区）各级政府制定的国民经济和社会发展规划、国土空间规划、相关专项规划等上位规划文件，以及相关领域法律法规、行业标准规范等。

参考案例资料：包括相关行业、领域的典型案例，科研机构发布的研究成果，各地区总结的成功经验及做法等。

实地调研资料：包括通过实地走访、现场踏勘、问卷调查、大数据分析、座谈访谈等各种方式收集的图文资料、统计报表等。

4.资料分析整理

数据信息资料：采用多种数据分析模型进行整理分析，应注意原始数据、过程数据和结果数据的留存。

政府文件资料：按照文件等级、发布时序逐一阅读理解，通过思维导图等方式，理清政策文件的发展脉络、逻辑关系以及相关规定要求。

参考案例资料：深入了解其政策背景、环境要素、方案措施、经验教训等，采用对比分析、模型分析等方法寻找其发展规律、提炼共性，为决策建议提供有效的借鉴。

实地调研资料：认真复盘相关记录，提取关键信息。做好原始资料的追溯和补充，力争全面深入地了解研究内容。

通过对上述资料分层分类地归纳整理，了解项目背景及现状，初步形成研究观点或思路。

5.研究大纲起草及审查

起草研究大纲应把握好以下四点：一是通过现状分析、环境分析、优劣势分析等研判发展基础；二是根据研究内容提出指导思想、发展定位、基本原则、具体目标等总体要求；三是落实总体要求，提出具体的实施举措和重点任务；四是对各项举措提出政策保障、要素保障等保障措施。通常，研究大纲应细化到三级标题，且二、三级标题应列明内容纲要。大纲确定后，与决策者充分探讨交流、达成共识，并提交质量管理部门审核通过。

6.报告撰写及修改

报告撰写以大纲为基础，文章结构根据报告类型进行调整。对于具体问题的研究报告，如“交通拥堵问题”“基础教育学位不足”等，一般采用“三段式”结构，即背景意义分析、问题分析、对策建议。对于政府、企业或行业领域发展的研究报告，如“十四五发展规划”等，一般采用“四段式”，即发展基础、总体要求、实施举措、保障措施。报告撰写可运用图表、示例、专栏等形式对具体问题、研究案例进行剖析解读，佐证提出的观点。

初稿撰写完成，先由课题组对文本结构、逻辑关系、标题名称、支撑内容、数据资料、语言表述等内容自审自校，再提交成果质量管理部门审查，审查修改后形成汇报稿，并起草编制说明、制作演示文稿及图表等相关展示内容，为成果汇报交流做准备。

7.成果汇报及征求意见

撰写工作完成后及时将研究内容、研究步骤、研究过程、研究成果等向决策者汇报。首先在纵向垂直分管领域，按照决策管理层级自下而上逐级汇报，听取各层级意见；其次在横向相关领域公开征求意见。

每轮汇报结束后应及时汇总分析相关意见，酌情吸收并作出不采纳说明，修改完善的研究报告需附上意见采纳表一同提交决策者再审核。

8.成果评审及报批

成果评审分为会议评审和通讯评审两种方式。会议评审是课题组与评审专家组面对面交流，有助于及时高效地发现并解决问题；通讯评审对研究成果进行背对背审查，公平客观性相对较高，但时间周期较长。

针对专家意见，课题组应及时归纳总结，理性采纳，并形成最终研究成果。如需进行公示，应再次听取社会公众意见，修改完善后移交决策者，按程序报批。

9.成果跟踪及时修正

成果提交后应当及时开展后评估工作，跟踪研究成果、措施建议的落实情况，分析未落实原因，并提出整改意见。

三、决策研究咨询方法的应用

决策咨询研究方法适用范围广泛，笔者所在的2020-2021年课题组先后承接编制多个地方、部门、企业的“十四五”规划，进一步加深了对决策咨询研究工作的认识，按照四项基本原则和九大研究步骤，在实际工作中建立了一套关于规划编制的研究机制。

（一）组织领导

规划编制工作程序繁琐、内容复杂，需要统筹领导，分工合作，建议成立工作专班，由领导小组、工作小组、专家咨询组三个团队共同协作完成。

1.领导小组

负责统筹规划整体制定与推动工作，定期听取规划起草工作小组的汇报，提出意见建议，对规划制定中的重大问题进行讨论和决策，领导并推动各项任务完成。

2.工作小组

全面负责规划的组织协调与编制工作，包括组织调研，资料分析整理，起草编制规划，广泛征集社会各界、相关部门意见和建议并组织论证，在编制过程中，遇到问题和困难及时向领导小组汇报。

3.专家咨询组

专家咨询组由相关领导、相关领域的专业人士组成，为规划编制提供咨询与指导，协助研究讨论重大问题，不断提出规划的修改审议意见。

（二）工作阶段

为便于规划工作高效开展，将决策研究程序的九大步骤分为四个阶段。

第一阶段：准备和前期调研阶段，主要包括项目背景解读、制定工作任务书、调研及资料收集。在编制海南省属国资国企“十四五”规划过程中，领导小组组织召开多次专题学习研讨会、企业战略分析会，工作小组针对国资委各处室以及19家省属国企开展为期三周的实地走访调研，收集资料千余份，为规划编制做足前期准备。

第二阶段：总体思路和基本框架形成阶段，主要包括资料分析整理、研究大纲起草及审查。在编制某国企“十四五”规划时，以原始资料为基础，通过定性和定量两个方面进行SWOT分析，结合上位规划及国企改革三年行动方案要求，从阶段性和前瞻性上确定企业竞争优势、竞争劣势、机会和威胁，围绕明确主责主业、主要发展任务、公司改革、人才队伍建设等方面，为企业发展提出初步总体思路。

第三阶段：规划起草编制修改阶段，主要为报告撰写、修改，以及成果汇报征求意见。在编制某部门“十四五”规划时，回顾和总结部分采用全面、客观和简洁的论述；指导思想部分应注意层次性，遵循简练、概括、紧凑等写作原则；主要任务、措施部分作为规划的主体和核心，在充分吸收各相关方意见的基础上，对方案进行科学比选，确定各项指标和措施。

第四阶段：规划评审与通过阶段，主要包括成果评审及报批、成果跟踪及时修正，是检验规划成果的关键阶段。课题组所承接编制的多项“十四五”规划基本参照决策咨询研究的相关程序，注重详实的基础调研、符合实际的规划内容、可操作性强的研究成果，并积极开展后评估工作，跟踪措施落实情况，受到政府、企业等决策部门的多次肯定和鼓励。

（三）主要任务

在编制过程中，如何让规划做到可落地、可实施、可操作是最大难题，经过多次研究探讨、反复验证，课题组认为应着重关注以下三方面的研究。

1.开展关键性问题研究

开展关键性问题研究是在现状基础上对事物本质规律的深刻认识，挖掘问题本质，以便更好提出解决方法和策略。编制不同行业、部门、企业的规划，研究的关键性问题也不同。区域规划比较宏观，侧重经济结构调整优化、产业培育和布局、城乡统筹发展、基础设施建设等关键性问题；部门、行业的规划，涉及领域相较固定，侧重行业发展、产业链延伸、园区载体建设等关键性问题；企业规划更加聚焦，侧重战略谋划、业务发展、管理运营等关键性问题。

2.提出切实可行的实施路径

规划能否落地需要做详实的前期研究工作，结合现状分析研究关键性问题，合理设定发展目标，根据编制规划内容，甄选不同研究方法、研究工具做针对性研究，在此基础上提出实现目标的步骤和方法，可形象地把“路径研究”比喻画“施工图”，规划成果的可操作性取决于每项实施路径能否转化成可实操的具体步骤。

3.重大支撑项目谋划衔接

项目是规划实施的重要抓手，需高度重视项目在规划中的根本支撑作用，密切跟踪政策导向，深入行业发展趋势，梳理分析存量项目，认真谋划重大项目，加强与政府、企业等相关部门的联系和对接，分析项目滞后的原因，盘活存量项目，为各类规划编制和实施提供有力支撑。

（四）机制保障

规划编制是一项庞大的系统工程，需要建立一套有效的工作协调保障机制，经历多个规划编制，课题组总结出三个重要保障机制。

1.加强领导，精心组织

规划编制主负责人做好全面统筹，狠抓落实。参与部门及人员提高思想认识，端正态度，尽职工作。建议可通过成立规划编制领导小组、工作小组等方式组建工作专班，加快形成牵头部门统筹协调、参与部门密切配合的工作机制。

2.加强衔接，协同推进

规划编制工作需要各专业人员有大局意识，相互配合，形成联动效应共同发力。在实际工作中，工作任务书就是规划编制的重要依据，明确了部门分工及工作内容，领导小组应统筹做好协调工作，各专业人员找准工作定位，充分发挥自身优势，全力以赴做好规划编制工作。

3.加强沟通，集思广益

对规划编制的重点问题和关键环节勤沟通、多交流，按照规划编制程序开展严谨的研究，在科学编制与达到委托方需求之间寻求最佳方案。在征求意见阶段，及时关注各相关方反馈意见，汇聚集体智慧编好每项规划。

四、结束语

中国已迈入高质量发展阶段，政府、企业的决策科学化诉求比以往任何一个时期都更加迫切，需要更加深化对决策咨询研究方法的认识和实践。优化研究方法，建立灵活、多元、系统的研究体系是决策咨询科学化的迫切诉求。本文结合工作实际，通过深入探讨决策咨询研究的基本原则、研究程序、研究步骤，对探索建立一套适用性广、操作性强的决策咨询研究体系有着重要意义。