区域性项目开发建设中的建筑工人集中风险管理——基—于上海“五大新城”工程建设

薄卫彪（上海建科工程咨询有限公司， 上海 200032）

0 引 言

在长期以来的传统方式下，基数庞大的建设项目的项目法人之间界面清晰、各自独立，基本上没有交集，也难以统筹。建筑工人作为工程建设过程中最基本而核心的要素，也是以项目为单元进行组织和分配的，散布在一个城市的各个建设项目的临近区域。这种分配方式存在着机制分散、标准不统一、追溯性差等诸多弊端，既未能充分和集约地利用社会资源，也未能让建筑工人感受到城市建设的温度。目前，随着上海市提升“五个中心”、强化“四大功能”、建设“五大新城”的新一轮战略发展方向的确定，一方面，在一定周期内的区域性建设项目越来越多；另一方面，新冠肺炎疫情的防治已成为常态。因此，对于一定区域内大量的来自天南地北的建筑工人，需要进一步集约资源，规范区域性建设项目临时设施的全过程管理。下面，笔者将基于上海“五大新城”工程建设进行具体阐述。

1 管理现状风险分析

“五大新城”建设发展战略的提出，极大地促进了上海社会主义国际文化大都市建设，为我国社会经济发展和城市化进程做出了巨大的贡献，也使得成片区的区域开发建设逐步提上日程，建筑工地将在“五大新城”如雨后春笋般地不断涌现。一方面，“五大新城”内各区域的开发建设与社会经济发展相互促进、相得益彰；另一方面，“五大新城”内各区域为保障工程项目而建设的临时设施，也将随着建筑工地的产生而不断涌现。大量临时设施的搭建，将不可避免地会造成各种各样的管理机制保障不当和资源浪费等问题，给当下传统的建筑生产组织方式带来挑战。

1.1 管理机制保障有待加强

国家及上海市地方政府对临时使用土地的审批条件及使用年限的要求比较严格。《中华人民共和国土地管理法》规定，临时使用土地的期限一般不超过2年。根据上海市临时用地行政审批一网通办指南要求，需临时使用土地的，必须向各区（县）规划土地管理部门申请《临时建设用地规划许可证》及临时建设用地批准文件，且只有市政交通类项目及市重大工程项目的临时用地申请才准予获批。但是，绝大多数非市政交通项目和非市重大工程项目，往往只能在建设用地红线外非法占用土地违规搭建临时设施，来解决建筑工人的居住生活之困；或者在建筑工地周边租用民房来解决建筑工人的居住生活之困。尤其是“短周期、高强度”开发建设的区域内的在建工程项目，大多在建设用地红线外临时使用土地上搭建临时设施，而临时设施众多、分散且往往与各建筑工地分离，有的甚至相隔较远。这不仅会造成不同责任部门对散落的临时设施的监管职责的归属互相扯皮和推诿，还容易造成有关责任部门对散落的临时设施的监督管理缺位，从而使得散落的临时设施成为监管真空地带，也成为一个城市的社会管理盲区，导致社会稳定、安全防疫和区域消防等隐患突出。

1.2 社会资源难以集聚使用

除工业项目、线性市政项目和房建工程项目在建设用地红线外临时使（占）用土地搭建临时设施成为普遍现象外，在国家高度重视国土自然资源保护、土地资源日益紧缺、土地保护压力不断加大的今天，区域内大规模规划建设的工程项目大量分散式临时使（占）用土地搭建临时设施，也给土地资源造成了很大的压力，无疑对土地的集约利用目标带来了很大的挑战。临时设施的实际使用年限与工程建设周期相同，一般为2～3年；工程竣工后，临时设施必须在规定时期内拆除，并按要求将临时使（占）用的土地恢复原样。然而，根据GB 50352—2019《民用建筑设计统一标准》规定，临时设施作为临时性建筑，其最长使用年限可达到5年。因此，如果不能够在有效年限内集约利用，最大使用限度没有充分发挥，利用率较低，就会造成大量的人力、财力资源浪费。

同理，工程项目建设过程中，施工队伍较多且人员具有较大的流动性，使得各区域在大规模建设开发期间内出现大规模的人口流动现象。如此庞大数量的建筑工人分散居住在各建设工程项目的临时设施中，由于无集中化管理责任主体，势必给属地社区的人口管理和治安管理带来很大的压力，也势必会消耗属地社区大量的管理资源用以维持社会公共秩序。

1.3 公共服务功能难以保证

在传统建筑工人分散管理的方式下，为保障居住生活在临时设施内的建筑工人的正常用水、用电和排污，需要项目对接供排水公司、电力公司为临时设施接入市政管网和电力电网，大量分散搭建的临时设施对临水、临电和临排配套设施的需求量也随之增加；当临时设施拆除后，为将临时用地复原，临时设施场地内给排水管线、电线电缆和电气设施被废弃处理，造成大量配套设施资源浪费。

虽然政府制定和出台了有关临时设施的标准和要求，但临时设施数量巨大且分散，监管较为困难，难以满足建筑工人生活物资的需求，且易造成诸多隐患，如居住环境问题、治安管理问题、消防安全问题和人口管理问题等。

2 集中管理模式探析

2.1 优化管理机制

在“五大新城”建设区域中选取必要的样本，尝试建筑工人集中管理模式，明确管理机制、审批机制、运营主体、监管主体等。由区政府（或具有行政审批事权的管委会）对建筑工人集中居住的临时设施做出整体规划和部署，并指定区域（园区）开发平台公司作为集中大型临时设施（以下简称“集中大临”）的建设主体，按照“标准化、统一化、智慧化”的原则，编制集中大临建设方案，经区政府（或具有行政审批事权的管委会）同意后开展相关建设工作。同时要求区域内的建设项目均须在规划区域内集中安置建筑工人居住生活，不得擅自搭建临时设施。制定集中大临各项政策文件，如土地政策、集中大临建设和管理运行资金保障机制等，落实集中大临建设管理时相关部门工作职责和区域（园区）开发平台公司的主体责任，理顺集中大临的规划、建设、管理和服务运营等各项工作机制，明确集中大临设计建造标准和管理运营标准要求。

2.2 集聚社会资源

设施集中建设过程中实现了土地资源集约高效利用，有利于切实做好开发建设与生态环境保护双提升，有利于进一步优化结构布局，有利于利用好每一寸土地。在规划和建设期，落实场地的道路、给水、电、排水、热力、通信、燃气及土地平整等基础建设工作，加强对建设全过程的安全质量管理。分散的设施由于缺少集聚效应，绝大多数没有配备相应的社会资源，而集中设施有助于社会资源的集聚。一方面，集中的建筑工人可以得到相对多样性的社会资源；另一方面，众多社会资源也可以集中统一地向建筑工人提供服务。比如，在集中临时设施内配备医疗救助、法律援助、公安服务、志愿者服务及社会物质支援等社会资源，可以有效帮助建筑工人这一弱势群体。

2.3 综合公共服务

集中建设的临时设施基本相当于一个较大规模的社区或镇集，因此要求政府按照社区的方式进行介入式管理。在集中大临内增设社区服务站点，由政府事业编制人员、项目业主方代表和施工方代表共同组成团队，解决集中大临区域内的社区协调问题，包括食品卫生、垃圾分类和治安稳定等。在运营期可引入物业化管理模式，对集中大临的整体运行和维护进行系统化管理。集中大临社区配合有关部门建立医疗服务站、综治工作站、邮政快递站和生活服务站等服务站点。可根据建筑工人的生活需求，引入卫生医疗、心理咨询、快递服务、法律咨询和阅读娱乐等服务项目，建立社会化服务体系，提升服务质量。让建筑工人认可自己建造的这个城市，感受到城市的温度，深切感受到“人民城市人民建，人民城市为人民”的发展理念。

3 结 语

本文针对上海“五大新城”的规划建设区域，以建筑工人这一要素为研究对象，探析了整体区域开发建设统筹的集中临时社区管理方式，有助于进一步集约利用资源和规范区域性建设项目临时设施的全过程管理。这为区域性“短周期、强开发”的规划建设项目提供了一定的参考，具有一定的创新性。