新形势下农村基层公共管理问题与治理绩效提升

杨捷婷

（中共宣威市委党校）

长期以来,中国农村的基础管理模式都是由城乡基础社会组织建设和农村社会思想道德制约相互结合的地方自治管理模式。中国新农村建设虽促使农业社会主义改革的不断深入,也推动了农业经济社会蓬勃发展,但却给中国乡村基础公共管理农村工作提出了全新的挑战。尤其是随着中国城市化建设的逐步深入和中国农村复兴战略的提出,随着乡村人口流动逐步加速,我国农村基层传统的血缘与亲属关系也逐步淡化,新型农村的不同思潮交织,各种问题也开始凸现,城乡基础的公共管理模式也必将出现更加巨大的变革,以满足新形势的经济社会发展需要。

尽管如此,中国农村基层民主政治建设还是面临着不少问题,必须创新城乡社会公共服务管理职能,提高农业公共服务管理工作绩效,进一步发挥中国农村基层组织和部门对城乡经济社会发展的积极调节作用,推动中国乡村经济社会事业持续发展提升,以推动社会主义新型乡村建设目标,尽早实现中国农村的全面振兴。

一、农村基层公共管理的历史经验

农业基础公共服务管理除相应的以基层管理机关为代表的行政机构之外,还分为国家部门与非政府部门特性的公共服务机构,非政府部门特性的公共服务机构既是服务农户代表,又搭建了政府部门和农户之间交流信息沟通的重要桥梁,也反映了个人参与的特点,从而促使每位农户代表都参与到有关政策制订与讨论的过程中,以维护有关政策的合法性、集体性与公平性。

《村组法》就确定了非政府性公共机构的合法性,它已不是由政府推选出的附属性的组织机构,而是由农民自行推选产生的自主性机构[3]。从理论发展层次上来看,非政府部门性质的自主权机构在相当程度上控制了行政机关权力,从实际层次上来看,非政府部门性质的自主权机构与行政机构相互协调,共同主导制度政策的制订,为农村公共生活发展带来了活力。

非政府性质的公共社会服务机构的实质意义和目的就是鼓励村民参政议政,采取开会研究交流的形式,把政府公务员和村民代表们聚在一起,就共同关注的社会问题提供看法和意见,行政人员采取一种比较长远的出发点,摆明了有关事务的利害关系,从而完善政策和决定最后结果,而村民代表在这里面就具有十分关键的角色,因为农民出身于农村,所以对群众生活的认识也比较深入,所以能够提供富有针对性的意见,具有草根的特点。在地方政府部门工作与广大农民代表意见的双重影响下,努力促进地方政策法规制订工作朝着更科学合理的方面发展。

二、农村基层公共管理的作用

农村公共服务管理体系,是由地方政府部门所组成的经济社会团体为乡村经济、社会生活和政治发展进行公共服务职能的管理形式。农业公共服务提供管理职责主要包括对农业秩序的维持,供给公务物品和公务,有效优化农业社会资源配置,建立农业社会保障制度,为培育和建立农业社会主义市场经济体制提供资金保证等,最后实现农业复兴。

（一）调节农村经济发展环境,优化农业资源配置

农产品发展的核心问题是社会主义市场经济的有效发挥。农产品公共管理部门通过发挥政府职能,一方面调节乡村产品要素市场价格,提高乡村产品的顺利开展；另一方面政府以财政补助、税费减免等多种形式减少农村土地成本,有效调动农户的生产积极性,调节城乡经济社会收入差距,推动农产品社会公正。同时,通过政府公共服务管理部门为农产品供应基本公共服务物品和服务,进一步健全城乡基本设施,进一步有效优化城乡发展与市场秩序,引导城乡农业发展公共商品和公共服务的供应,进一步有效优化农业资源配置,有效推动城乡农业发展生产与城乡经济社会的长期发展,稳定了农产品经济运行。

（二）健全农业社会保障,维护农业生态发展

经济社会发展和生态环境保护也是中国农村复兴战略的主要内涵,这也是乡村地区公共服务管理的主要职能。长期以来,中国农村长期存在与城市社会保险差异化问题,但随着中国新型城市化发展趋势,新农业经济社会发展必须健全农村社会保险机制和管理体系,为新农业发展和改善农村生存水平提供社会保险,在解决了农村居民的生活后顾问题之后,就需要借助公共管理职能完善社会保险。同时,由于大量城市资金流入新农业,逐步转变为农民的经营发展模式,新农业生态环境将遭遇新的挑战,也就必须发挥社会公共管理的农村生态保障职能,为环境问题提供有效监督和管理。

（三）保障农村农民合法权益,促进了农业社会发展

社会主义新型农村建设,最基本的目标就是使全体村民共享改革的丰硕成果。政府利用公共管理职能维护村民合法权益,对改革过程中不利于维护村民权益的行为加以规范,维护农业社会稳定。体现在政策有关制度的落实和执行,新乡村新体制、新规范的建立,以推进乡村制度变革,确保农村居民在耕地、财产、就医和文化教育等各方面的合法权益；另外,针对新乡村工程建设存在的新问题,健全乡村服务,为保护村民合法权益提供支持和咨询,逐步减少新乡村建成过程对村民权益的影响,促进乡村经济社会全面发展。

三、农村基层公共管理存在的问题

（一）公共管理主体单一,资源整合能力欠缺

公共管理主要具有多样性特点,通常由政府部门为主的多元化社会团体和力量共同参加。不过,在中国的农村基层公共管理工作主体上则多由地方政府部门主导,没有任何社会团体和力量的加入,尽管随着中国新型乡村建立,更多的社会团体也加入到了乡村公共管理工作中,但都未能发挥功能,仍然以地方政府部门为主,导致了乡村管理工作的人才与资源整合力量缺失。这也与中国对乡村公共管理工作的传统观念思想相关,在中国传统观念思想影响下,中国农村的基层政府部门一般都比较保守,缺少开拓创新和进取精神,对政策的实施也存在着盲目性。加之农村基层政府部门人员素质不齐,公共服务管理水平与服务能力薄弱,很难因地制宜,综合各地资源,并针对本区域实际状况灵活实施相应措施。

（二）公共管理资金运用偏颇,公共管理工作目标没有长期意识

发展社会主义经济一直是中国农村公共管理工作的重点目标,导致中国农村基层公共管理工作通常忽略了政治、社会经济以及环保等其他方面的功能。在农村公共管理工作资金运用方面,政府更多的投入存在于很多社会经济效益的方面,尤其是可以较快提高地方政府财政收入的建设项目,甚至往往占用了农村发展、公用基础设施建设和环保等方面的投资,从而缺少了资金运用的透明度。虽然在新农村振兴策略下,公共服务管理的全面性受到广泛关注,政府运用财政资金大量增加了在农村卫生、文化教育、养老和公共服务等基础设施方面的投资。不过,农村地区基层公共服务管理工作对农业市场的影响倾向性仍然超过了其他方面,不利于农业区域公共服务管理工作职能与业绩的全面改善。

（三）农村居民参与度较低,直接影响城市公共管理

农村基层的公共管理工作和农村日常生活密不可分,关乎着农村居民的整体利益,但也普遍存在着农村居民参与度较低下的状况,不少地方公共管理项目对农村居民并没有知情权,由基层政府部门直接代办现象严重。以农村的失地农民养老保险为例,由于有些地方的农村居民并不知道失地农民养老保险状况,因此基层政府部门在帮助代办农村养老保险的有关事项时,往往仅让农村居民提交个人身份信息并签章即可,造成了不少失地农民误以为失去土地后就没有了基本社会保障,从而影响了公共管理绩效。而地方财政的各种支农补助、养老和健康补贴等,因为需要农村居民缴费协助,因此也有较好的政府执行效应。一般来说,在农村基层的公共服务管理工作中,对于需要农村居民缴费、提交资料等方面的管理项目通常有着很大的社会参与度,实施成效也较好,但如果基础设施、环保等领域的管理内容没有农村居民协助,则一般通透性较弱,易产生管理工作错误,也不利于各项目顺利开展。

（四）公共管理人员的绩效考核标准不一,个人业绩评估比较难

农村地区基层农业公共管理包含的内容较多,管理目标又因农业经济发展水平差异而存在差别。所以,农民很难制定具体的管理目标,即便制定了目标,对目标的具体执行却没有经过过程管理,也就很难体现公共管理绩效了。这也与当前的农业经营和农村社区发展制度有较大关联。传统农业经济是乡村社会发展的基石,传统农业公共管理系统也是围绕耕地与农产品而进行,但随着农村城市化的进展,不少地方还存在农民以售卖耕地实现增收的状况,传统农业不再是乡村经济社会发展的基石,农村原有的传统农业公共体系、管理目标制定和执行方式也随之受到了冲击。加之农村基层公共服务管理人才短缺,无法在新形势下为企业实现公共服务管理职能,造成了管理工作中实施不力、运行成效低下等问题,又因为缺少有效的质量监管和流程管理,政府无法有效调控目标,并对管理部门实施了量化考评,严重提高了农村基层的公共服务管理成本。

四、农村地区基层公共管理治理绩效的改善措施

（一）转变乡村公共服务管理理念,推动乡村公共服务管理绩效全面改善

农村复兴,是指乡村区域政治、经济、人文、社会及其自然环境的全面复苏。所以,政府必须改变过去以经济社会发展为首的农村公共管理目标和理念,逐步回归农村地区基层政府公共管理的职责,以实现公共管理效用。对经济社会发展水平较高的乡村地区,在公共管理政策出台与资金投入上,也要注意向各方面倾斜,注重健全新乡村社会保障制度,建立社会主义的新型乡村管理制度,发展新乡村生态与环保项目,注重新乡村文化基础设施和文化产业项目的建设,以保障新乡村全面发展。而对经济社会发展水平较落户的乡村地区,也要注意向各方面均衡发展,逐步转变以往先发展经济后再发展社会的公共管理路径,以全面发展改善农村居民的生存质量。

（二）多元化乡村公共管理投入主体,以增加乡村公共管理资源整合力量

政府部门是公共管理工作的政策投入主体和实施主体,但县乡政府部门仍是农村地区基层公共服务管理工作的主体方,要发挥地方政府部门在农村公共服务管理工作中的重要功能,进一步提高地方政府部门对公共服务管理工作政策的实施力。明确当地政府各部门分工,积极动员地方民营企业、社会团体和农村居民等,有效整合各种公共资源,优化乡村公共服务管理工作资源分配,提升农村公共服务管理水平。同时,简政放权,积极建设农村服务型政府,加大地方政府部门的协同办公投入,缩短农村政府公共管理业务过程,有效减轻农村农业人口负荷。农村居民委员会是基层乡村自治机构,要努力减轻村级集体机构的政府属性,充分发挥乡村自治机构的公共服务职能,加大力度惩治乡村贪污腐败现象,提高乡村人口对政策的信任,增强乡村人口对公共服务管理政策措施和服务项目的知情权和参与权。

（三）加强农村基层公共服务管理体系实施和监管,提高乡村公共服务管理效益

首先,要确立农村基层公共管理工作的主体负责制。因为乡村公共管理工作的涉及面较广,内容也相对繁杂,地方行政各部门之间的配合很易产生问题,政府各部门交错管理易造成权责缺位,降低了整体效能。所以,根据不同的公共管理工作目标,必须实行主要机关负责制,以形成在主要负责机关主导下的协调合作机制,以破除政府各机关各自为政和互相推诿的弊病,有效整合地方行政资源。其次,要形成公共管理工作的动态流程管控和监督。一方面,对公共管理工作的各项资金使用状况实行审计和监督管理,防止了涉及资金的挤占、挪用等现象,从管理上保证了财政资金的透明度和有效利用效果。另外,开展政策措施实施的流程管理与结果评价,加强流程管理,及时改进政策实施偏误,保证公共管理方向正确性。同时,充分发挥社区党组织与农村居民对相关项目的监管职责。

（四）明确农村基层的公共管理工作目标责任,健全绩效考核制度管理机制

农村的基层公共服务管理工作是一项工程,必须以总体目标为引导,层层划清,层层落实,把工作责任、权力和利弊关系具体至各机关、各人员,还必须根据乡村发展程度的差异,确定了总体方向,制定动态灵活的实施办法。同时,通过动态的考核机制，来转变这种忽视过程的考核方式，以来提高过程绩效的权重,并结合农村公共管理监督机制,科学合理地提出了考评工作目标,前瞻性地促进总体目标的最终达成。此外,还要充分发挥政府绩效考核对公共管理者的带动效应,进一步发掘农村公共管理潜能,充分调动农村有关人员的主观积极作用,激活创新能力,提高乡村公共管理工作的整体效能,推动中国农村地区基层公共管理工作的科学化发展,促进中国新农村的建设和发展。

五、总结

基层公共管理促进了农村经济发展，在调节经济发展优化资源配比、完善农村社会保障、保护农村生态、保护农民权益等方面有着极为重要的作用。但在新形势下，也暴露出基层公共管理存在的问题。因此，本文则对如今新形势下农村基层公共管理的作用以及所存在的问题进行了分析探讨，并对基层公共管理治理绩效提升对策进行阐述，希望文章达到抛砖引玉的效果，引起更多人进行研究分析，共同促进基层公共管理科学化，促进农村经济发展。