论中国式治理现代化个性

宋世明

在国家治理现代化认知中，尚存在“妄自菲薄”不够自信的错误倾向。之所以产生这种倾向，一个重要原因是对中国式治理现代化的个性缺乏足够认识。本文试图以“结构—功能”为研究视角，具体运用推进国家治理体系和治理能力现代化的理论框架[1]，对中国式治理现代化的个性特征进行探究与分析，为提升国家治理能力的中国路径提供理论支撑。

一、问题的提出：究竟什么是中国式治理现代化个性？

习近平总书记对中国式现代化个性做出精辟概括①我国现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。参见：以中国式现代化推进中华民族伟大复兴，经济日报百家号，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1735109662382171102&wfr=spider&for=pc，2022-06-09.。作为中国式现代化的重要组成，中国式治理现代化的个性又是什么？自党的十八届三中全会以来，理论界对推进国家治理现代化进行了大量的深入研究，形成了丰富的理论研究成果。在既有相关研究中，众多研究成果直接或间接地对中国国家治理现代化个性进行了分析，主要集中在如下三个方面：

一是中国国家治理内涵的个性。有学者认为中国国家治理是中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政[2]。有学者认为，国家治理的概念是在扬弃国家统治与国家管理两个概念基础上提出的一个新概念，是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理[3]。二是中国国家治理方式的个性。有政治学学者认为，执政党主导和组织化调控是新中国国家治理的本质特征[4]。从法学视角来看，软法在推进国家治理现代化进程中发挥重要作用,软法形式包括：公法的基本原则、已经形成和正在形成的宪法和行政法惯例、执政党的党内法规等[5]。有社会学学者对中国国家治理中的新机制—项目制[6]进行了研究。从经济学的视角来看，政府治理方式存在的官员晋升锦标赛模式[7]、行政发包制等[8]。从历史学的视角来看，中央治官权与地方治民权分设，形成“上下分治的治理体制”[9]。在治理方式个性上，国外学者在围绕中国经济增长的解释和分析中也提出了许多富有影响力的观点。Sebastian Heilmann（韩博天）等国外学者从政策试验的角度，把中国经济治理的成功归纳为“层级制下的政策试验”[10]。Daniel A.Bell（贝淡宁）等国外学者提出“贤能政治”是中国创立的真正新颖的治理模式[11]。三是中国国家治理现代化推进方式的个性。有学者认为，中国治理现代化本质上是政治权力与公民权利良性互动关系的构建和优化[12]。

现有理论对国家治理现代化个性分析的局限和不足是：第一，对中国式治理现代化、中国式治理现代化个性特征缺乏提炼和总结。相对于中国式现代化作为政治话语、理论话语蓬勃发展，中国式治理现代化概念尚未破题和明确提出。第二，多数关注中国国家治理及其现代化的某一具象特征，个性分析的系统性不够，难以窥得中国国家治理现代化个性特征的全貌。

本文试图填补现有分析缺陷，依据进一步拓展后的推进国家治理体系和治理能力现代化理论框架①笔者曾在《中共中央党校（国家行政学院）学报》2019年第6期发表了《推进国家治理体系和治理能力现代化的理论框架》，本文以结构—功能视角对这一理论框架进一步拓展精炼，且运用进一步拓展后的推进国家治理体系和治理能力现代化理论框架，探究“中国式治理现代化的个性”。，解析归纳“中国式治理现代化的个性究竟是什么”。

二、对推进国家治理体系和治理能力现代化理论框架再梳理

国家治理体系结构可分为组织体系结构、制度体系结构、时空结构；国家治理能力是国家治理体系结构向功能的实际转化，是国家制度吸纳力、制度整合力、制度执行力有机统一。

（一）国家治理体系结构

结构决定功能，国家治理体系的结构直接决定着国家治理体系的功能。国家治理体系结构可以分为如下基本层次：

1.组织体系结构。组织体系是国家治理体系运行的组织载体，是国家治理体系运行的前提和基础。我国深化党和国家机构改革实践充分体现出组织体系在国家治理体系中的基础性地位和作用。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》开篇明确指出，党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障。

2.制度体系结构。习近平总书记对国家治理体系、国家治理能力进行了明确的定义，指出国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力[13]。这表明，制度体系结构是现代化国家治理体系结构的重要组成。规则体系结构可以从纵、横两个方向进行划分：首先，在纵向结构上，规则体系、制度体系分为根本制度、基本制度、重要制度等三个层次；其次，在横向结构上，其分为党内法规体系、国家法律法规体系、公共政策体系等。

3.时空环境结构。时空环境结构是国家治理体系结构中不可忽视的外部环境结构。在国家治理体系环境中，时空结构既是中国社会发展的外部环境结构[14]，又是中国国家治理现代化进程的外部环境结构。我国推进国家治理体系和治理能力现代化可从马克思主义时空观视角得到较好的阐释和分析[15]。

（二）国家治理体系的功能

国家治理体系基本功能的发挥有赖于国家制度吸纳力、制度整合力、制度执行力有机统一。国家治理体系的功能实为国家制度体系的功能，国家治理现代化就是通过“制度之治”实现国家长治久安。

1.制度吸纳力是执政党执政地位、国家政权合法性获得人民认同的能力。国家制度吸纳力也可以理解为国家制度向心力。从利益层面进行分析，国家制度吸纳力是现代国家有效平衡劳动利益、资本利益、国家公共利益三者关系的能力，是有效找到三种利益最大公约数的能力。忽视任何一方利益诉求或导致国家资本主义，或导致民粹主义，或导致国家虚无主义甚至无政府主义。保障公民权利和包容性是制度吸纳力的两大基石：一是保障公民权利。国家制度对公民权利保障程度越高，国家制度的向心力就越强，国家政权合法性、政党认同度以及人民对国家治理行为的遵从度也就越高。二是包容性。包容性制度是一个国家经济可持续发展的必要条件；反之，则是一个国家走向经济衰退的充分条件。

2.制度整合力，是政治共同体形成统一国家意志、巩固统一国家权力的能力。国家权力是制度整合力的基石；执政党、国家是国家制度整合力的主体；国家治理结构内关系、利益是国家制度整合力的客体；协同的机构职能体系、共享价值理念、良法善治是国家制度整合力的实现工具。国家制度整合力至少包括：执政党对国家政权和社会的领导力；形成民族共同体并巩固统一国家的能力；中央对地方的统合力；国家排除特殊利益集团干扰且基于国家利益自主决策的能力；国家对资本的引领能力，特别是遏制资本野蛮生长无序扩张的能力。

3.制度执行力，是执政党和国家意志的执行能力，即确保执行主体运用制度资源实现制度目的和目标的能力。徒制度不足以自行，一般而言，制度执行力涉及四大基本要素：时代环境，是制度目的可实现程度的外在决定力量；制度质量，是制度执行力基因与内核；制度执行主体执行意愿和能力高低，是兑现潜在制度执行力的积极力量；执行对象自愿遵从程度，是制度执行力不可回避的因素。提升制度执行力要求结合时代环境、执行主体和客体特征，科学立法、科学决策，建立起权威高效的制度执行机制，使制度自身具有激励相容的基因①1920—1933年美国禁酒令的失败是典型的例证。1920年的美国禁酒令没有找到个人利益、社会利益、国家利益最大公约数。数据表明，1920-1932年，75万人被判犯罪，罚款7500万美元，没收财产2.05亿美元，国家每年损失税收约5亿美元。禁酒令还引发社会矛盾激化。1933年美国最终废止了宪法第十八修正案，取消了禁酒令。。

国家治理体系功能是个性与共性的统一，其个性是由国家性质决定的。国家制度吸纳力、整合力、执行力是国家治理体系共性功能。足够的包容性、自主性、效能性，是国家治理国家长治久安的必要条件。国家制度吸纳力保障国家治理的包容性；国家制度的整合力保障国家治理的自主性；国家制度执行力保障国家治理效能性。

同一时段不同国家以及同一国家不同时段，“三力”可能有高低之分；一旦“三力”长期低下必然导致治理危机。国家治理现代化无非就是通过“制度之治”提高国家治理能力。国家治理能力是“三力”的有机统一。就具体制度而言，有的具有足够的制度整合力、制度执行力，但制度吸纳力相对较低，如1929—1937年形成的苏联集体农庄经济制度。有的具有足够的制度吸纳力、制度执行力，但基于维护国家公共利益的制度整合力相对不足，如1946年—1955年阿根廷庇隆执政时的民粹主义高福利政策；如改革开放后1994年实行分税制之前的我国“财政包干制”。有的具有制度吸纳力、制度整合力，但制度执行力还不够高，如王安石变法之青苗法。就国家制度体系而言，有的国家制度整合力有余，但国家制度吸纳力不足，国家制度执行力具有不稳定性，如军人执政的缅甸。有的国家制度吸纳力不低，但国家制度整合力不够，制度执行力高低取决于不同领域，如当今的美国②2014年，弗朗西斯·福山在《外交杂志》撰文指出美国很多政治制度日渐衰败。一是司法机关与立法机关在美国国家机关中影响力过大，而受损的是行政机关——可以理解为国家制度执行力受损；二是利益集团和游说集团的影响力在增加，这不仅扭曲了民主进程，也侵蚀了国家有效运作的能力；三是美国的制衡制度变成了否决制度——可以理解为国家制度整合力遭到侵蚀。。

三、中国式国家治理体系结构

如前所述，国家制度体系结构可划分为组织体系结构、规则体系结构、时空环境结构三个方面。

1.横向组织体系结构：“一核多元”。“一核”：宪法确定了中国共产党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位。“在当今中国，没有大于中国共产党的政治力量或其他什么力量。”[16]在国家治理体系的大棋局中，“中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会，这是党的领导决策核心。”中国共产党确立了习近平同志党中央的核心、全党的核心地位，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位。由此，决定了党的组织在同级组织中的领导地位，决定了“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”在13个坚持和完善中的统领地位。“多元”：构成组织体系的多个组织单元。

2.纵向组织体系结构：“条块结构”与“上下贯通”并存。中国政府纵向体制以条块结构、条块关系为基础，始终没有形成彻底制度化、法治化的央地关系。2018年3月以来，省、市、县、乡涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能“上下贯通”。

3.规则体系结构：国家法律法规体系和党内法规体系同在。目前，党内法规与国家法律法规共计2.2万件①截至2022年3月5日，国家法律法规包括：宪法、法律及法律解释440件，行政法规671件，地方性法规17504件，司法解释764件。，其中党内法规占比近16%；国家法律法规占比为84%。国家法律法规与党内法规都是中国国家治理依据。国家规则体系结构区分为根本制度、基本制度、重要制度三个层次。“中国特色社会主义根本制度、基本制度、重要制度，是对党和国家各方面事业作出的制度安排。”[17]巩固根本制度，完善基本制度，创新重要制度。

《宪法》第一条第二款规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征。”人民代表大会制度是中国根本政治制度，党的领导是中国根本领导制度。坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，是我国根本文化制度。2011年7月1日，党中央首次将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度并列为我国的基本政治制度。党的十九届四中全会决定将基本经济制度最新表述为：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度。”[18]

4.时空结构：时间压缩与超大规模。时空结构是中国社会发展的结构。时间尺度上，我国现代化建设时间跨度高度压缩。中国用数十年时间走过了西方国家几百年的工业化历程。中国治理现代化恰逢数字化时代，运用数字治理提升治理效能是时代红利。在治理规模刻度上，中国综合治理规模指数在全球范围内位居第一②在全球范围内，中国是唯一同时符合人口规模超10亿、国土面积超过500万平方公里、经济总量超过10万亿美元的超大规模国家。。有研究表明，如果以第一个现代化国家英国的综合治理规模指数作为标准值1，那么，中国为316.3，美国为266.3③由人口规模、国土面积规模、经济规模的乘积形成的综合治理规模指数：俄罗斯为95.9，巴西为36.5，印度为36.0,日本为2.7，法国为2.4，德国为2.2。。大有大的好处，大有大的难处。

四、中国式国家治理能力

国家治理能力是国家治理主体运用制度解决实际问题的能力。提升国家制度吸纳力、提升国家制度整合力、提升国家制度执行力实现路径的系统化与一体化，是中国国家治理体系结构转化为国家治理功能的鲜明特征。

（一）系统化拓展国家制度吸纳力

政治制度、经济制度、社会制度系统化提升国家制度吸纳力。

1.积极发展全过程人民民主，扩展政治制度吸纳力

政权合法性是现代国家长治久安的民心基础。长期以来，一些西方政客和政治理论认为，是否实行多党竞争性选举制民主是衡量政权合法性的根本标准甚至唯一标准①有观点认为：“虽然在历史上有多种形式的合法性，在当今世界，合法性的唯一来源就是民主。”参见[美]弗朗西斯·福山.国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序[M].上海三联书店，2020:38.，并以此非议中国共产党执政合法性。我们要始终保持理论清醒与制度自信：多党竞争性选举制度不是衡量政权合法性的普适标准，对公民权利的实际保护程度才是判定政权合法性高低的根本标准。简言之，国家制度吸纳力才是执政合法性、国家政权合法性的基础。掌控制度建构权，才能使中国特色社会主义政治制度深深扎根于中国社会土壤，才能找到建设社会主义民主政治的中国路径，才能找到扩展政治制度吸纳力的中国路径。

多党竞争选举制是资产阶级民主共和制中“狡黠”的剥削阶级制度安排，是资产阶级国家权力周期性再分配的实现形式[19]。多党竞争选举的结果表现为政治家执政，其实质是资本家当家作主，不是人民当家作主。②林德布洛姆在《政治与市场——世界的政治与经济制度》中对此做出了精辟论断：资本主义国家政府领导人必须经常依从实业界领导人，且实业家向政府提出的特殊要求，“不是通过选举过程，而主要是靠独立于选举之外的方式，而且经常与选民的要求发生冲突。”参见林德布洛姆.政治与市场——世界的政治与经济制度[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社,1991：275。从本体论的角度分析，多党竞争选举制不是保障资本主义国家治理效能的充分条件，如部分欧美老牌资本主义民主国家③如1975年亨廷顿等人专著《民主的危机》描述了20世纪70年代欧美国家民主的不可治理性；2008年美国首先引爆的世界金融危机，实际上属于政治权力基本受到宪法法律的约束而大资本难以受到约束导致的民主危机。、非洲撒哈拉以南的若干国家④1968年亨廷顿传世名篇《变化社会中的政治秩序》对二战后到20世纪60年中期的这种状况有系统研究。1989年世界银行报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》揭示了一个事实：并不缺少多党竞争选举制民主的非洲绝大多数国家经济长期衰退，根源在于这些国家缺乏足够的“治理能力”。，以及始于20世纪70年代中期第三波民主转型若干国家[20]，均不同程度存在治理效能不彰的问题。从价值论来分析，多党竞争选举制属于程序民主，是人民选举权对人民主权的置换，不属于实质民主。人民民主的实质是人民当家作主。

中国根本制度决定了中国特色社会主义民主政治是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。这种有机统一集中体现在：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。“中国共产党的领导，就是支持和保证人民当家作主。”[21]党支持人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。

全过程人民民主是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的必然结果。全过程人民民主，是公民政治参与贯穿于国家治理全过程的民主，是实现人民在国家治理中主体地位的民主，是能够将全体人民容纳进来的实质民主，是对公民权利、群体利益、社会阶层进行持续性容纳的民主。全过程人民民主不是投票时才唤醒劳动人民、投票后劳动人民则进入休眠状态的“一次性消费民主”。党的领导是全过程人民民主的根本保证，人民当家作主是全过程人民民主的本质，依法治国是全过程人民民主的法治保障。

中国共产党执政地位和全面领导权，是作为新民主主义革命胜利的最大成果直接确立起来的，是历史与人民的选择。“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”[22]中国共产党长期执政地位的巩固，是以人民群众的拥护与认同为基础的，是以继续践行“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心和使命为基础的，是以继续保持中国共产党的人民属性为基础的。“人民是我们党执政的最大底气”[23]；“人民是党执政兴国的最大底气”[24]。人民属性是中国共产党的本质属性。中国共产党代表中国最广大人民根本利益，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势集团、任何特权阶层的利益。集中起来讲就是，坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平；尤其是建立不忘初心、牢记使命的制度，健全为人民执政、靠人民执政各项制度，完善全面从严治党制度。

选举民主、协商民主、基层民主都是人民当家作主的重要形式。选举民主是授权环节的民主，主要解决权力的授予和委托问题①与上届相比，第十三届全国人大代表中，一线工人、农民代表468名（其中有45名农民工代表），占代表总数的15.70%，提高了2.28个百分点；专业技术人员代表613名，占代表总数的20.57%，提高了0.15个百分点；党政领导干部代表1011名，占代表总数的33.93%，降低了0.95个百分点。。协商民主是人民内部各方面于重大决策之前和决策实施之中的民主，主要解决人民参与国家生活和社会生活问题。协商民主是中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势，应继续推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展②2012年，党的十八大明确提出“健全社会主义协商民主制度”。由此，协商民主由一种民主形式跃升为一种制度形式。中共中央于2015年1月5日印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，这是中国共产党以“民主”为核心概念印发的纲领性文献。。基层民主是基层群众自治环节的民主，应健全充满活力的基层群众自治制度；基层自治组织行政化不是治理现代化的发展方向。

以法治巩固党的领导地位、以法治保障人民当家作主，是继续巩固国家政权合法性的首选。法治是制度的高级形式。推进根本制度法治化：第十三届全国人民代表大会将“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”明确写入2018年3月11日新修正的宪法总纲。2020年10月17日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》进行了第七次修正，为选举民主进一步夯实了法律基础。推进基本制度法治化：2017年10月，党的十九大将“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”纳入了新修订的《中国共产党章程》。在2018年新修正宪法中，将第一章《总纲》第四条第一款中的“国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系”，修改为“国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。”[25]2019年1月，中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》，提出党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。推进重要制度法治化：如2015年1月1日起施行新修订的《中华人民共和国环境保护法》；自2018年1月1日起施行《中华人民共和国环境保护税法》；2019年1月1日起施行《土壤污染防治法》，进一步增强人民健康权法律化保障。

2.做到“两个毫不动摇”，扩充经济制度的吸纳力

在社会主义条件下发展市场经济，是我们党的一个伟大创举。社会主义可以实行市场经济，在马克思、恩格斯经典著作中没有讲过，在苏联没有实践过；促进公有制经济、非公有制经济包容性发展是资本主义国家不会遇到的治理难题。扩充中国经济制度吸纳力，首要是坚持和完善社会主义基本经济制度，特别是做到“两个毫不动摇”，扩充所有制吸纳力。

探索公有制多种实现方式，发展混合所有制经济，是毫不动摇巩固和发展公有制经济的关键环节。改革开放以来，探索公有制多种实现方式一直是中国经济体制改革不可回避的核心问题。从1997年探索公有制实现形式，到2002年发展混合所有制经济，再到混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，混合所有制经济持续发展完善。党的十八大以来，混合所有制经济的定位、意义、发展方向得以进一步明确。2013年，党的十八届三中全会决定再次明确“积极发展混合所有制经济”，首次明确混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。首次提出混合所有制经济两个“有利于”的重要作用：“有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。首次提出两个“允许”的新发展空间，“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”[26]2017年，党的十九大报告提出，“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”2019年，党的十九届四中全会决定指出：“探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。”2020年10月29日，党的十九届五中全会进一步提出；“加快完善中国特色现代企业制度，深化国有企业混合所有制改革。”2013年至2020年底，中央企业推进的混改事项达到了4000项，引进了各类社会资本超过1.5万亿元，混改企业的户数已经超过了中央企业法人单位的70%以上，上市公司已经成为混改的主要载体[27]。在包容性发展中，做优做大国有资本，进一步增强中国经济发展的内生活力。据统计，2019年，全国国有企业资产总额233.9万亿元，国有资本权益64.9万亿元，国有企业资产规模逐步壮大。2021年上半年，19家试点企业实施混改项目数量在全部中央企业中占比近50%、引入非国有资本金额占比近70%。

优化民营经济发展环境，是毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展的关键环节。困扰民企发展的“三重门”（“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”）①所谓“卷帘门”主要指投资准入、金融政策等方面不能一视同仁，对民营企业设定各种限制条款，“拉下来让你吃闭门羹”。所谓“玻璃门”，主要指新政策、新规定、新办法都有了，民营企业看得见却进不去也拿不到，“表面上通畅实则仍为一堵墙，强行进入会碰得头疼”，总之是兑现难，落实难。所谓“旋转门”，既指职能部门的管理服务不到位，令企业绕弯子，也指民营企业对于某些项目，转着转着就转出门外了。，是长期以来我国民营经济发展环境中突出难题。2012年以后我国年固定资产投资平均增速出现下滑；2015年民间固定资产投资平均增速下滑速度开始低于固定资产投资平均增速，2016年民间固定资产投资平均增速下滑至谷底3.7%（固定资产投资平均增速为9%）。因此，从2016年开始，党和国家更加注重从制度上保障民营经济平等发展权利，提升国家经济制度的吸纳力。2016年11月4日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》颁布实施，夯实有恒产者有恒心的产权制度基础。2017年9月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修订《中华人民共和国中小企业促进法》，“国家保护中小企业及其出资人的财产权和其他合法权益。任何单位和个人不得侵犯中小企业财产及其合法收益”，加大对中小企业权益保护。2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订了《反不正当竞争法》。2017年，党的十九大明确提出支持民营经济发展，激发各类市场主体活力。

经过2016年以来的调整完善，2017年民间固定资产投资增速开始抬升，且高于固定资产投资平均增速。但基于中美贸易摩擦、金融领域去杠杆等多方面的影响，2018年民营经济发展又遇到了新困难②困难突出表现在三个方面：一是社会舆论一定程度挤压民营企业继续生存发展信心空间。二是抽贷断贷，民营企业融资难、融资贵、融不到资的现象越发凸显。2018年来自全国工商联对近2万家民营企业的调查显示，获得银行融资的，利率在10%—15%的企业占10.02%，利率超过15%的企业占比为4.5%。三是一些地方对上面的监管政策有时倾向于层层加码，存在错杀误伤现象。。为此，2018年11月1日，习近平总书记主持召开民营企业座谈会并发表重要讲话，首次作出“民营经济是我国经济制度的内在要素，民营企业和民营企业家是我们自己人”“我国经济发展能够创造中国奇迹，民营经济功不可没”等重大论断。2019年，党的十九届四中全会还扩充了对非公有制经济人士的制度吸纳力。“促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”[28]2019年12月22日，中共中央、国务院出台《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》。自2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》，保障各种所有制经济平等受到法律保护。2021年1月1开始实施的《中华人民共和国民法典》，进一步依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权，这是民事权利保护进入法典时代的标志①2010年以来，我国民事案件占法庭审理案件总数的86%以上。。党的十九届五中全会再次强调，“优化民营经济发展环境”，“依法平等保护民营企业产权和民营企业家权益，破除制约民营企业发展的各种壁垒[29]。”

根据全国工商联2021年8月至10月组织开展的2021年度“万家民营企业评价营商环境”调查，“三重门”难题有较大程度缓解。截至2021年11月，我国共有私营企业4736万户、个体工商户超过1亿家。相比2012年，2021年私营企业数、个体工商户数分别年均增长19%、11%。2021年，民间固定资产投资增长率（7.0%）高于全国固定资产投资增长率（4.9%）2.1个百分点。

可见，产权是所有制的核心，健全以公平为原则的产权保护制度是扩充所有制吸纳力的基石。

3.满足人民日益增长的美好生活需要，接续拓展社会制度吸纳力

社会制度吸纳力是国家制度吸纳力的社会基石。落后国家建设社会主义，在开始的很长一段时间内生产力水平不如发达的资本主义国家，这是一个基本历史事实。中国只能立足中国式现代化实际历史进程，以促进人的全面发展和社会进步为价值导向，以促进全体人民共同富裕为目的，以满足人民日益增长的美好生活需要为目标，至少分四步走相互叠加接续拓展社会制度吸纳力。

一是通过改革开放和社会主义建设为摆脱普遍贫穷创造了物质条件。摆脱普遍的贫穷、摆脱贫困，是一个执政党获得人民内心认可最起码的条件②“一九五九、一九六〇、一九六一年三年非常困难，人民饭都吃不饱，更不要说别的了。”参见《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993：227.。“我们干革命几十年，搞社会主义三十多年，截至一九七八年，工人的月工资只有四十五元，农村的大多数地区仍处于贫困状态。这叫什么社会主义优越性？”“所以社会主义必须大力发展生产力，逐步消灭贫穷。”[30]2021年，我国GDP经济总量达114.4万亿元，突破110万亿元（17.7万亿美元），占美国GDP的比重达到77%；全国居民人均可支配收入35128元，人均GDP超过1.2万美元。

二是摆脱绝对贫困。单纯依靠发展生产力增加社会财富就能自动消除贫困，只是一个神话。这是因为，“在产生财富的那些关系中也产生贫困，在发展生产力的那些关系中也发展一种压迫的力量。”[31]“将经济增长转化为减贫效果是个复杂故事。”[32]因此，除发展生产力这一根本措施减贫外，还要有针对性政策措施减贫、扶贫、脱贫。党的十八大以来，全国832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，近1亿农村贫困人口实现脱贫。截至目前，唯有中国历史性解决了绝对贫困问题，这是人类减贫史上的奇迹，也是中国具有强大国家制度吸纳力的典型例证。

三是不断改善人民生活品质以满足人民对美好生活的向往。坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，推进基本公共服务均等化。其中，我国已经建成世界上规模最大的社会保障体系，10.2亿人拥有基本养老保险，13.6亿人拥有基本医疗保险。随着时代发展和社会进步，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为新时代中国社会主要矛盾。人民不仅要求补齐民生短板，继续改善民生，而且对民主、法治、公平、正义、安全、环境等提出了日益增长的要求。这些新要求与国家制度吸纳力关联度更高。公平正义是一个国家合法性的社会伦理基础，是公认的现代社会核心价值。“公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。”[33]十八大后，依法纠正张氏叔侄案、呼格吉勒图案、聂树斌案等重大刑事冤假错案，引起极大社会震动。2018年1月，中共中央、国务院发布《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》。2018-2020年扫黑除恶专项斗争共打掉黑社会性质组织3644个，涉恶犯罪集团11675个。抓获犯罪嫌疑人23.7万多名，打掉涉黑组织是前10年总和的1.3倍。2021年开启扫黑除恶常态化。十八大以来一系列改革措施有效扭转了（基层）政治生态恶化的趋势。

四是逐步实现共同富裕。全体人民共同富裕是中国式现代化五大特征之一，是社会主义的本质要求。“社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西。”“共同致富，我们从改革一开始就讲，将来总有一天会成为中心课题。”[34]共同富裕何时成为中心课题？从2021年开启的“十四五”规划、全面建设社会主义现代化元年开始，我国进入“扎实推进共同富裕”阶段。其基本蓝图为：从二〇二〇年到二〇三五年，“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”；从二〇三五年到本世纪中叶，“全体人民共同富裕基本实现”。

共同富裕是全体人民共同富裕，是全体人民共享改革发展成果，共同过上幸福美好生活；共同富裕是在高质量发展基础上物质生活和精神生活都富裕，也只有在做大做好蛋糕基础上，才能提升总体富裕程度；共同富裕不是整齐划一齐步走同时实现的，只能分阶段将区域、城乡与群体差距缩小到合理限度；共同富裕，是在充分保障全体人民平等参与、平等发展权利的制度创新中实现的，不是通过野牛冲进瓷器店般“劫富济贫”来变现的。

可见，扎实推进共同富裕，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程后执政党为人民谋幸福的着力点，是持续增强国家社会制度吸纳力的压舱石。

（二）系统化提高制度整合力

巩固党的集中统一领导权力是系统化提升制度整合力的主线。

1.基于“一核多元”的组织体系横向结构，提升执政党对国家和社会的领导力

国家作为来源于社会又高于社会的强制力量，需要对全社会公共利益的国家事务采取协调统一行动。国家规模越大，各类矛盾和冲突的总量越大，彼此叠加、累积、共振形成的风险越大，有时不得不依靠政治权威的当机立断。这种政治权威在美国为总统①“今天的美国仍有一位国王，而英国则徒有一顶王冠。”参见[美]塞缪尔.P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等，译.三联书店,1989:105.，在当代中国就是中国共产党。“在当今中国，没有大于中国共产党的政治力量或其他什么力量。”[35]中国共产党既是执政党，又是领导党，拥有对国家政权机关和整个社会的领导权，[36]坚持党的全面领导是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系；[37]特别是坚持党中央集中统一领导，是维护一个广土众民国家的统一和安全客观需要。在一段时期内，党内曾经存在一些对坚持党的领导认识模糊、行动乏力问题，“特别是对党中央重大决策部署执行不力，有的搞上有政策下有对策。甚至口是心非、擅自行事”[38]。党的十八大以来，党中央采取了系列提升党的领导力的重大行动。

一是依规治党和依法治国有机统一，推进党的领导制度化、法治化。将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入2018年新修正的《宪法》总纲。2012年5月26日中共中央批准并发布、2019年8月30日中共中央政治局会议修订了《中国共产党党内法规制定条例》。截至2021年7月1日，2012年以来新制定党内法规2430件，占现存党内法规总量的67%；其中，出台关于加强党的领导方面党内法规554部，占该方面党内法规存量的72%。[39]如，2017年10月27日,中央政治局会议审议通过《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，2019年1月31日，实施《中国共产党重大事项请示报告条例》，保证全党全国服从党中央、政令畅通；2020年9月30日，中共中央发布《中国共产党中央委员会工作条例》，维护党中央权威和集中统一领导；2021年5月20日，中共中央发布《中国共产党组织工作条例》等，确保党在各类组织中发挥领导作用。打铁需要自身硬。中国共产党坚持以人民监督为外在条件，以自我革命为内在条件，通过自我净化，自我完善，自我革新，自我提高，确保党在新时代坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心。

二是建立健全党中央对重大工作的领导体制，强化党中央决策议事协调机构职能作用。加强党的全面领导，首先是加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。所谓“重大工作”，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》列举了深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等16个方面。全面深化改革委员会等中央决策议事协调机构相继建立，做到了决策中枢核心化与决策辅助机构体系化的相统一，终结了“政令不出中南海”的难题。

三是坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度，牢牢把握意识形态领域的主导权和话语权。“掌握思想领导是掌握一切领导的第一位。”[40]推动习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民、指导实践，这是中国社会集体认同感的焦点，是克服离心力、凝聚向心力的焦点。

四个“统一起来”是进一步提升执政党对国家和社会领导力的必由之路。即把党总揽全局、协调各方与各方依法律章程独立负责开展工作统一起来；把党领导人民制定宪法法律与党在宪法法律范围内活动统一起来；把通过党组织领导国家政权机关与运用国家政权机关领导国家和社会统一起来；把依法依规维护党中央权威与运用民主集中制原则维护党和国家权威统一起来。

2.基于多层委托-代理纵向组织结构，优化中央对地方统合力

中国纵向五级委托—代理关系，有时容易加大纵向信息不对称的程度、衍生多层监督成本。一方面，多层委托—代理可能助推“合成谬误”，容易带来上级决策信息准确性和及时性误差；另一方面，多层委托—代理执行时层层分解容易形成“分解谬误”，偏离治理目的。越是超大规模国家，上下级之间多层委托-代理合同越具有不完全合同的特征，不完全合同的剩余控制权更多地落在地方政府手中。简言之，越是超大规模国家，委托-代理困境越大，越需要优化中央对地方统合力。

一是健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度。2020年6月30日，第十三届全国人大第二十次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，这是一部兼具实体法、程序法、组织法三类法律规范内容的综合性法律，法律实施效果良好。

二是优化中央与地方事权财权配置。为充分发挥中央和地方两个积极性，理顺中央和地方权责关系，2016年8月，国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了中央和地方财政事权和支出责任划分的顶层设计。2018年2月8日，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，中央与地方共同承担基本公共服务支出责任由此确立。随后又按条线思路出台了医疗卫生、教育、科学技术、交通运输、自然资源、公共文化、生态环境、应急救援等领域的中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。

进一步系统化提升制度整合力，要在充分调动中央和地方两个积极性上下法治化的功夫，做到事权法定，财权随着事权走；增强市、县两级权限和治理能力。要在打破地方保护和市场分割上下市场化的功夫，推动全国统一大市场建设；要在加强国家对资本引领水平上下科学化的功夫，既要加强反垄断与反不正当竞争执法司法，防止资本无序扩张；又要通过规范、透明、可预期的监管，防止资本野蛮收缩。

（二）系统化提升制度执行力

向干部、组织体系、机制要制度执行力，需要系统化的制度安排。

1.以问责制向干部要制度执行力

问责制，即“有权必有责、有责要担当、失责必追究”。问责制，是鞭策干部履职作为、提升制度执行力的必要条件。中国的疫情防控能取得重大战略性成果，离不开自上而下各级党委政府高效的制度执行力，而强有力的问责制正是实现高效制度执行力的保证。据不完全统计，从2020年初疫情发生以来到2021年5月，湖北省3000多名干部因疫情防控被问责。

2019年修订后的《中国共产党问责条例》，构建了党内问责的制度框架。第十三届全国人民代表大会第一次会议（2018年3月）通过的《中华人民共和国监察法》、第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议（2018年12月）修订后的《中华人民共和国公务员法》、第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议（2020年6月）通过的《中华人民共和国公职人员政务处分法》等法律，构建了问责制的制度框架。目前我国在粮食安全、生态环境、安全生产、食品安全、疫情防控等领域实行党政同责①中央已明确党政同责的领域及依据：1.安全生产，依据：2018年，中共中央办公厅国务院办公厅印发《地方党政领导干部安全生产责任制规定》。2.生态环境，依据：2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。3.食品安全，依据：2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《地方党政领导干部食品安全责任制规定》；4.粮食安全，依据：2022年，《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》。5.疫情防控，依据：2022年3月17日，中共中央政治局常务委员会召开会议：要把思想和行动统一到党中央决策部署上来，党政同责，齐抓共管，做到守土有责、守土尽责，提高防疫本领。。

2.以党和国家机构职能重构向组织体系要制度执行力

为有效应对国家治理的各类难题，应充分运用国家治理组织体系内外一切可运用资源，解决各类国家治理难题。首先是“聚力”，即在源头上去资源碎片化病根，重在优化组织体系内资源利用不当、执行力低下的“基因”；全面深化党和国家机构改革，对党和国家机构职能进行系统性整体性重构，用意在此。其次是“借力”，条抓块统，借助整个国家治理组织体系的资源、力量、注意力，主要解决组织体系外的复杂治理难题。

一是从党政结构来分析，以党的全面领导促进制度执行力。党政关系是中国最基本的政治关系[41]。“双轨结构”是中国国家制度执行主体结构显著个性。“当代中国政府执行的主体结构是党政组织机构。强大的党政系统是政府执行的基本力量，但也形成了党政双轨结构—功能系统。”[42]以往人们相对关注“双轨结构”诱发的党政机构职责叠床架屋问题，着力于通过在政务管理职能领域统筹党政机构设置予以解决[43]，却未充分关注“双轨结构”还具有通过党的全面领导提升制度执行力之巨大功能优势。如，中央环保督察制度，就是通过党的全面领导提升生态环境保护法律的执行力。从合法性依据来看，中央环保督察制度以中央权威为依托，以党内法规为保障。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发生态环境保护领域的第一部党内法规《中央生态环境保护督察工作规定》。“这是中央巡视组织模式在环境治理领域的复制。”[44]从机构设置来看，属于党政统筹设置性质。为顺利推进中央生态环境保护督察工作，由中央生态环境保护督察工作领导小组负责组织协调，打破条块分割、地方保护，形成党和国家扭转生态环境恶化趋势、推进生态文明建设的强大制度执行力。从执行方式来看，通过自上而下的政治动员方式来启动、实施中央生态环境保护督察。中央高层领导部署，省部级高级官员参与，全面动员，层层传导环保压力。中央生态环保督察力避政治动员方式可能带来的环境保护形式主义，旗帜鲜明禁止集中停工停产停业等“一刀切”现象①根据《中央生态环境保护督察工作规定》第三十七条第七款规定：“采取集中停工停产停业等‘一刀切’”方式应对督察的”，将受到责任追究。。从执行效果来看，执法力度加大，生态环境效果明显。弱化中央与地方信息不对称程度，塑造地方政府致力于长期环境治理的注意力，中国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化②到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放总量分别比2015年下降15%以上；PM2.5未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%，重度及以上污染天数比率比2015年下降25%以上。。

二是从央地关系结构来看，以借力提升制度执行力。当复杂治理难题客观上超过了单一地方、单一条线能力边界时，“借力”应运而生。谁借谁的力？当然是权威小的借权威大的力。特别值得注意的是，省委省政府是条块关系转换的关键力量，一旦省委省政府将条线上一项工作作为政治任务或中心工作，“块块带着条条做”（“条”借“块”的力）将会代替“条条求着块块做”。事实上，一旦“将行政问题转化成政治问题”，将行政任务上升为政治任务，在高层政治权威的高位驱动下，更容易整合组织体系的各类资源提升制度执行力。当然，应谨防“借力过度”的问题，力避顾此失彼的马蹄式管理、运动式治理。下一步，应继续理顺中央和地方权责关系，在此基础上将条块关系转换为制度化、法治化的央地关系；针对全国性公共产品加强中央宏观事务管理事权，减少并规范中央与地方共同事权；甚至可以考虑，直接运用中央层面机构履行某些中央事权，减少中央决策对地方执行的依赖程度；在中央与省、省级以下两大层面划分纵向事权、财权。

三是从基层治理与国家治理关系结构来看，以整体治理提升制度执行力。基层治理是国家治理的基石，是社会治理的重心；然而目前我国政府纵向层级过多资源配置上大下小，上级包揽了基层干活需要的权力与资源，权能逐级衰弱。整体治理是解决事责日趋下沉与基层治理基础过弱之间的矛盾的根本出路：首先，要加强基层治理体系的整体性，将县、乡镇（街道）、城乡社区一起构成完整的基层治理体系。其次，要加强治理方式的整体性，加强自治、法治、德治的整体性，推进综合治理、系统治理、源头治理整体性。所谓综合治理，就是实现治理要素综合、职能综合、手段综合，克服治理资源碎片化。如推进综合行政执法，行政审批的集中化便利化，乡镇（街道）对上级党委政府各条线平台进行统一化的平台综合。所谓系统治理，就是针对相互联系、相互作用有机统一体，实现治理对象、治理布局、治理措施的全面向全周期覆盖。所谓源头治理，就是从导致问题产生的本源着手治理。

3.以协同共治向机制要制度执行力

目前，我国在“纵向结合”方面相对游刃有余，“横向结合”方面远没有做到制度化。纵向结合，即整合政府各层级的资源和力量，在政府内部形成治理合力；横向结合，即借助政府、市场、社会良性互动，生成治理的不竭内生动力。若只在组织体系内部纵向借力，可谓“螺蛳壳里做道场”，难以解决国家有限治理资源与巨量复杂治理对象之间的矛盾。只有“纵向结合”“横向结合”交融合力，才能更为从容化解经济社会领域、自然界领域的复杂治理难题。如何实现“纵向结合”“横向结合”交融合力？

协同共治是“纵向结合”“横向结合”的交集。协同共治是指，为了实现公共事务管理和公共服务目标，国家在制度上做出相应的设计和安排，最大限度地统筹国家治理体系的公共资源（纵向结合）以及公民、企业以及社会组织（横向结合）等一切积极因素解决公共问题[45]。健全权威高效的制度执行机制，才能引导制度决断者（监督者）、制度执行者、执行对象激励相容，自动趋向于制度目的和目标，即形成“一个经常发生且容易识别的因果模式”[46]。

中国为什么能够历史性地解决了绝对贫困问题？协同共治将行政机制、市场机制、社群机制巧妙配置于精准脱贫这一焦点，将大国资源与小户需求“滴管对接”。首先，五级书记递进推动。行政机制的基因是命令与控制，实行“军令状”式责任制，是其鲜活体现。在贫困问题治理中，我国建立起习近平总书记任总指挥、全党上下总动员的“五级书记抓扶贫”工作机制，明确“中央统筹、省级负责、市县抓落实”的纵向扶贫事权关系。2015年，中西部22个省（区、市）党政主要领导向中央立“军令状”，在脱贫摘帽之前，832个贫困县的主政官员不能调离本地。全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部，同近200万名乡镇干部和数百万名村干部一道扶贫。按照规定，贫困村不脱贫，扶贫对象不达标，扶贫工作队不撤出。其次，建立有效的益贫市场。市场机制的基因是选择与竞争。有效的益贫市场不是扭曲了市场，而是再造了市场；贫困地区的潜在生产要素不是全国统一大市场的“包袱”，而是“潜力”。有效的益贫市场解放贫困者的生产力，不仅使贫困者成为分配的受益者，而且成为经济发展的贡献者。再次，充分整合社会力量。社群机制的基因是自律与信任，社会力量是减贫事业的不竭活水。“万企帮万村”行动、民间扶贫和爱心公益行动等汇聚而成社会扶贫，是中国大扶贫格局的有生力量。

五、推论

中国式治理现代化最本质的特征是中国共产党全面领导下的“和合会通”。

首先是国家治理体系结构的“和合会通”。

横向组织结构的“和”，即“一核”与“多元”的统一，是一与多的统一。“一核”与“多元”是千江有水千秋月的共生关系，不是此出彼没的关系。“一核”与多元的“合”，体现在以党的领导力统领、赋能、激发多元共治，而不是碎片化治理。“会通”，顺应“一核多元”的共生组织结构，将其转化成中国共产党领导下的多元协同共治。遵循先内后外的路径实现协同共治是必要的，优先实现党和国家机构职能体系的协同共治，为实现国家与市场、社会的协同共治提供必要条件。

纵向组织结构的“和”，即中央大一统体制的一统优先性与多层级地方实情多样性之间的统一。本质上也是一与多的统一。一统多，而不是一弱多；既不能出现一统有效而地方治理无效，更不能出现各自为政一盘散沙之局面。调动两个积极性才能实现一统与多样之间的“合”。上下贯通着力点在维护一统，依法赋予地方更多自主权着力点在于尊重多样。省委省政府是条块“会通”、调动两个积极性之牛鼻子。

国家制度体系结构中的“和”，即根本制度、基本制度、重要制度彼此依存；“合”于制度之治。巩固根本制度、完善基本制度、创新重要制度，即是守正创新的“会通”。

时空环境结构的“和”，即前工业社会生产生活方式、工业社会生产生活方式、后工业社会生产生活方式并存于超大规模国家的疆域与人群中。“合”于实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化。全面建设且建成社会主义现代化是实现其“会通”之道。

其次是国家治理功能的“和合会通”。

国家治理功能的“和”，即国家治理包容性、自主性、效能性的统一。“合”于国家治理能力的三力一体化，即国家制度吸纳力、国家制度整合力、国家制度执行力的一体化。

“会通”于系统化拓展国家制度吸纳力：积极发展全过程人民民主，扩展政治制度吸纳力；做到“两个毫不动摇”，扩充经济制度的吸纳力；满足人民日益增长的美好生活需要，接续拓展社会制度吸纳力。

“会通”于系统化提高制度整合力：基于“一核多元”的组织体系横向结构，提升执政党对国家和社会的领导力；基于多层委托—代理纵向组织结构，优化中央对地方统合力。

“会通”于系统化提升制度执行力：以问责制向干部要制度执行力；以党和国家机构职能重构向组织体系要制度执行力；以协同共治向机制要制度执行力。