论党内法规的内在基础

王立峰

作为一种不同于国家法律的社会规范，党内法规是以其具体的规则来实现政党内部规制。当然，要把握党内法规的本质，就不可能把注意力完全放在某个具体规则之上，而是应该着眼于党内法规整体，也就是党内法规体系。党内法规体系本身有一个基础性假设，也就是党内法规体系的自洽性，即党内法规来自特定的体系，党内法规在该体系之内产生、运作，因此党内法规体系必须符合体系的逻辑理性。离开这种逻辑理性，党内法规不会发生效力。因此，认识和理解党内法规，应考虑其内在基础。换言之，党内法规有着自己的“内变量”和“生活方式”，党内法规的制定和实施必须考虑这种内变量，否则，党内法规将因为缺乏内变量而失去效力，就不可能得到党员的自觉遵守。

一、规范的内在基础

众所周知，在法律思想史中，一直存在关于法律内在基础的思考，有三位大名鼎鼎的“内在家”（internalists），即凯尔森、卢曼和富勒。凯尔森和卢曼尽管采取了不同方式，但都强调法律秩序的自生（self-generating）特征。富勒把法律秩序的道德要求“内在化”，即道德不再是如涂尔干所说的是外在于法律的社会基础，而是法律的内在要素，如果离开这种内在道德，法律就无法实现其基本社会功能。虽然党内法规是不同于法律的一种规范体系，但是借助上述法学家的理论分析，也可以一窥党内法规之内在基础的端倪。

（一）基础规范

凯尔森提出“基础规范”范畴。按照凯尔森，一个规范的效力来自另一个规范，最终来自基础规范，这些规范构成一个规范体系。基础规范支撑了规范体系的统一性，为规范体系提供最高效力根据。

凯尔森首先提出一个问题，即“什么东西使许多规范成为一个体系？什么时候一个规范属于某个规范体系、某个秩序？”[1]他进一步解释说：“规范效力的理由不同于对‘是’的真实性的检测，不是规范符合现实。正如我们已经讲过的，规范并非因为是有实效的，才是有效力的。‘某事为什么应当发生’的问题不能用断言‘某事已经发生了’来回答，而只能用断言‘某事应当发生’来回答……真正的理由是由于预定了一些规范……一个规范效力的理由始终是一个规范，而不是一个事实。”[2]可见，一个规范有效的根据只能是另一个规范，另一个“应当”，而非别的东西，如此不断上溯，为避免恶性循环，就需要一个最后的顶点，凯尔森称之为“基础规范”。他说：“不能从一个更高规范中得来自己效力的规范，我们称之为基础规范”[3]。基础规范的作用是，人们“可以从同一个基础规范中追溯自己效力的所有规范，组成一个规范体系，或一个规范秩序。这一基础规范就如同一个共同源泉那样，构成了组成一个秩序的不同规范之间的纽带。”[4]借助基础规范，可以解决所有规范的效力根源问题，从而建构起一个规范系统。

当然，人们对凯尔森的基础规范假设有很多质疑。因为按照凯尔森的说法，不管基础规范假设是经验性的还是理念性的，这个基础规范的最终授权关系是来自体系的外部，而非体系内部的连锁式授权，因此，这个体系是不能自证的。另外，基础规范还要面对“恶法亦法”的指责。由于法律的合法性只能来自于基础规范，基础规范的确解决不了恶法亦法的问题。

虽然凯尔森的基础规范假设受到批评，但他提出的金字塔型的规范秩序架构仍然是当代规范体系架构不可或缺的概念。在人类建构规范体系的实践中，基础规范可能是一个社会契约的事实，也可能是一个道德基础，但都是从位于金字塔顶端的基础规范出发，来建构规范体系内部的位阶秩序，从而建构一个规范体系。

（二）自创生理论

凯尔森将法律看作一个封闭而自足的规范体系，卢曼则将法律视为运作的系统，也就是说，法律不是封闭静止的规范体系，而是一个运作性封闭（operative closure）的社会系统。

首先，卢曼区分规范性期待（normative expectations） 与 认 知 性 期 待（cognitive expectations）。卢曼说：“这种区分与被预期的处理失望的类型有关，因而对阐明法律产生的基本机制具有非同寻常的意义。当期望一旦遭遇失望就去适应现实时，这种期望就被体验为认知性的。而规范性期望则与此相反：当某人并没有遵循期望行事时，我们并不会因此放弃期望。”[5]这种区分是根据应对失望所呈现的不同态度。所谓规范性期待，是指那种虽然经历失望仍不会改变的期待，而认知性期待则是经历失望与挫折则会做出相应调试和改变的期待。认知性期待的特征可以归纳为并非刻意为之的学习，规范性期待则意味着不必从失望中学习。由此，规范（norms）可以定义为“反事实的稳定的行为期望”（counterfactually stabilized behavioural expectations）[6]。

其次，法律是一个社会系统。卢曼区分了四类系统：机械系统、生物系统、精神系统、社会系统。法律系统是具有特定功能的社会系统。现代社会中的功能分化造就了不同的社会次系统，这些次系统乃是特定功能塑造的产物。这些系统在功能上是无法相互替代的，因而每个系统都需要具有完全的自主性。法律系统通过判定某个事件是合法的还是非法的，来确定哪些期待是规范性期待，也就是即使在落空或者没有得到实现的情况下也得到社会肯定的期待。如此一来，人们就知道哪些期待将得以维持，判断对方期待什么，并据此调整自己的行动。所以，法律系统的功能是稳定规范性期望。同时，卢曼强调功能的纯粹性，不仅是法律系统，任何社会系统都应该承担一个功能。一个系统承担多功能的后果就是互相交叉和边界不清。法律系统的唯一功能在于“通过期望在时间上、具体内容上和社会上的普遍化使规范性期望稳定化的功能”。他进一步解释说：“法律视人们能够知道哪些期望得到社会的支持，哪些没有。有了期望的这种可靠性，人们就可以比较冷静地面对日常生活中令人失望的事情；人们至少可以放心自己在自己的期望中没有表现不得体。”[7]当然，稳定规范性期望的功能具体表现为一定程度的社会控制，或者社会整合，或者冲突解决。

再次，法律是一个自创生（autopoietic）社会系统。自创生的基本理念在于，法律系统依据自己的内在逻辑，通过持久生产法律要素，以实现自身再生产。法律系统是法律要素的自我生产网络。在这个再生产的循环或网络中，法律生产法律。在这个意义上，法律没有外在基础。这与凯尔森的纯粹法律没有区别。两者的区别在于，凯尔森诉诸一个虚构的基础规范，卢曼诉诸一个矛盾的循环。当然，两者还有一个区别，即根据卢曼的自创生理论，法律系统不是完全封闭的。卢曼认为，“法律系统的运作在规范上是关闭的，同时在认知上又是开放的”[8]，因此，他将法律系统称之为“系统自我生成的互联网络”[9]。虽然法律系统有自己的演进逻辑，但也受到外部因素的影响。卢曼认为，“社会与一个外部环境相交流，并且由此与外部环境相区分。法律同样也与社会的自我生成相交流，并且由此使社会的自我生成得以实现”[10]，“法律是自发地演进的，社会环境不过是参与操纵引起变化和可能发生的变革选择的偶然推动”[11]。外部环境只是提供一种影响或扰动，外部环境不能决定法律系统内部事务。

最后，法律系统的基础在于动机化法律文化。卢曼认为，“法律系统作为整体来看是在规范性地期望规范性期望这一可靠基础上运作的。它在其运作的相互反照的基础上分立。只有这样，法律在裁决系统中行使职权的行动才能在社会上实行并且被接受”[12]。法律系统为什么需要一个基础呢？“法律作为自我生成的、运作一体的系统，坚持独立地保证自己职能的履行。当然这不可能以这样的方式来实现，即系统运作之再生产的一切经验条件都是在系统本身中产生的；因为这样就会意味着把世界包含到系统之中了。”[13]这个基础是动机化法律文化（motivational legal culture）[14]。卢曼说：“法律系统的裁决组织不能控制它们自己陷入一种动机化法律文化之中”[15]。这种动机化法律文化是反思性的法律文化，也就是规范性地期待规范性期望，其实就是一种规范性期望，用以构建自己行动的社会基础。这看起来很像涂尔干的“集体情感”。如果建立特定法律文化，那么法律就不会受到外部影响而成为政治权力的工具，就不会被腐蚀。

（三）内在道德论

富勒并没有把法律的道德基础置于如涂尔干所说的社会团结的集体意识之上，也没有置于如卢曼所说的动机化法律文化之中。他认为法律的道德基础在于“内在道德”，这种内在道德使得法律成为可能。在富勒看来，法律是“使人类行为服从于规则之治的事业”[16]。因此，规则的形式品格至关重要，没有必要考虑法律的外在道德问题。根据富勒，使规则具有可服从性的条件包括以下八项程序性原则：（1）具有一般性；（2）公布法律，至少使受其影响的当事人知道他们应当遵循的规则；（3）禁止溯及既往；（4）清晰并易于理解；（5）法律体系内部不自相矛盾；（6）不要求公民做不可能之事；（7）法律在时间之流中保持连续性，不频繁修改；（8）官方行动与公布的规则之间具有一致性[17]。富勒认为这八项程序性原则，是合法性判准的必要内容，被富勒称作“法律的内在道德”。

综上可知，凯尔森、卢曼、富勒均认可，规范的内在基础为规范提供效力依据。其中，凯尔森与卢曼均强调规范体系的自洽性，凯尔森强调规范体系的自洽性源于体系的规范结构，而卢曼强调规范体系的自洽性源于规范体系内在的特定集体文化，同时也看到规范体系的开放性；富勒则与二位不同，强调法律的道德基础在于规范的形式品格。依照上述关于规范之内在基础分析，党内法规是一个规范体系，其规范效力源于规范体系自身而不是外部因素。就内部而言，党内法规制定主体的多元化、党内法规内容的多样化，意味着党内法规之间的冲突在所难免。就外部而言，党内法规与国家法律、社会道德之间也存在冲突。因此，探讨党内法规的内在基础，主要涉及两个问题，一是党内法规体系的内部位阶，即规则的规范性以及不同规范之间的位阶关系；二是党内法规体系的外部位阶，即党内法规与国家法律、社会道德等外部因素之间的位阶关系①关于党内法规的内在道德，即程序正义原则，参见王立峰.论党内法规的内在道德[J].山东警察学院学报，2017（5）.。

二、党内法规体系的内部位阶

党内法规体系的规范逻辑主要取决于规范之间的关系，而规范之间的关系则取决于概念位阶。从逻辑角度看，一个概念与另一个概念之间，存在两种区别：一是概念抽象化程度不同，二是所负载的价值根本性程度不同。由于存在这两种不同，概念之间、由概念构成的规范之间，形成位阶关系。这种位阶关系构成规范体系的基础。这种位阶关系包括内部位阶与外部位阶。内部位阶涉及两个问题，一是党内法规规则本身的规范性，二是党内法规体系的规范性。外部位阶涉及两个问题，一是党内法规与政党价值的关系，二是党内法规与法律的关系。

（一）党内法规规则的规范结构

所谓党内法规，其实就是政党内部规则，指的就是党内法规要求某种事态应当存在或发生，尤其是党员或党组织的行为应当以某种特定的方式作出。一个具体规则自身拥有完整的规范结构，这些具体规则之间也拥有逻辑联系，它们聚合在一起而形成一个体系。在此体系之下，各个具体规则自成一体，有机运转。党内法规规则以“应当”作为连接主项和谓项的系词，如“中国共产党党员应当坚持党和人民利益高于一切”。此种规则是规范命题，不同于描述命题，即以“是”为系词的事实陈述。描述命题以“真”“假”为存在方式，规范命题则以“效力”为存在方式。故党内法规的内容用条款形式表述，体现规范化。

党内法规规则的内容表现为党员或党组织的权利和义务。党内法规通过赋予权利或者课以义务，来调整党员或党组织的行为，体现党内法规的效力。依据党内法规所调整的行为，党组织或党员行为包括三类。第一类是禁止性行为，即不得从事与党内法规规定义务相违反的行为；第二类是倡导性行为，即要求从事党内法规规定的高尚行为；第三类是容许性行为，即行使党员权利之行为。相应地，党内法规规则包括三类，即纪律性规则，德行性规则，权利性规则。

对于上述三种行为，党内法规作出评价，即肯定或否定。行使党员或党组织权利之行为，履行党员或党组织义务之行为皆为党内法规肯定之行为；不履行党员或党组织义务之行为则为党内法规否定之行为。根据排他律，党内法规要么允许，要么禁止，在此二者之外，绝无第三种可能性。违反义务之行为必然是被禁止的，行使权利之行为必然是被许可的。两种行为不可同时为真。行使权利之行为，不可能是违反义务的行为。这符合矛盾律的要求。党内法规规范一个党员或者党组织的行为，不可能一方面允许，另一方面又禁止此同一行为。简言之，根据形式逻辑要求，党内法规禁止的行为不得是党内法规允许的行为；党内法规允许的行为不得是党内法规禁止的行为；党内法规不禁止的行为是党内法规允许的行为；党内法规不允许的行为是党内法规所禁止的行为。

对于党内法规规范化，可能有两种质疑，一个质疑是，一部分党内法规适合规范化，另一部分党内法规不适合规范化。也许有人说，有些党内法规适合规范化表述，如纪律建设、组织建设和作风建设方面的党内法规；有些党内法规不太适宜使用条文式、规范化的表述予以规定，如思想建设、宣传工作等方面的党内法规。但是，党内法规规范并不都体现为具体规则，有时也体现为原则。在规则之间、原则之间、规则与原则之间，仍需要建立逻辑联系，以保证党内法规的效力。

另一个质疑是，党内法规是规范命题，但基于规范的判断，一般是价值判断，而价值判断有主观性，见仁见智，不具备规范化所必需之客观性，特别是基于党内法规的价值判断，有很强政治色彩，甚至就是政治判断，不仅缺乏稳定性和可靠性，也有很强人治色彩，也不具备规范化所必需之客观性。必须看到，在规范判断与价值判断之间、形式逻辑与价值逻辑之间都存在密切联系，相互并不矛盾。一方面，政党价值往往是稳定的、持久的；另一方面，政党价值必须通过规范来予以体现，比如，政党借助某个概念来建构具体规范，把握不同党内法规之间的关系，最终追求和实现政党价值。

（二）党内法规体系的规范结构

党内法规体系是围绕中国共产党的组织运行、自身建设以及纪律监督而设定的规范体系。党内法规体系具有自洽性，这种自洽性源自体系自身的规范结构。根据凯尔森的基础规范理论，规范体系是一种规范间相互交织共存的金字塔型建构。党内法规规范之间存在位阶关系。党内法规规范的有效性系植根于其上位规范，而最后的上位规范就是基础规范。于是，在逻辑上，党内法规体系必定表现为金字塔状的层级构造，各种规范分处塔身不同部位。党内法规体系包括静态体系与动态体系。静态体系是规范，如党章、准则、条例等；动态体系是机构，如党中央、中央部门、地方党委。

从静态体系看，在党内法规的金字塔体系中，包括四个层次或者位阶的党内法规。第一位阶是党章。党内法规的最终效力来自党章，即党员契约。党员契约实现的方式即通过党的全国代表大会，民主制定或修改党章；根据党章，制定或修改其它党内法规。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本性规定。因此，党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。第二位阶的党内法规是准则。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定，在党内法规体系中的效力仅次于党章。第三位阶的党内法规是条例。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定，在党内法规体系中的效力低于准则。第四位阶的党内法规是规则、规定、办法、细则。该类党内法规对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，制定主体包括但不限于党的中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。规则、规定、办法、细则的效力在准则以下，比较党章、准则、条例，内容最具体、运用最普遍。由此，党内法规体系在结构上形式化，形成一个以党章为最高规范的金字塔结构，明确党内法规中的准则、条例、规定之间的逻辑关系，形成以准则统领条例，以条例统领规定的逻辑结构。

从动态体系看，在党内法规体系的金字塔型建构中，党的章程是最根本的党内法规，具有最高效力，任何党员和党组织都必须遵守，任何违反章程的行为都必须予以追究。其他党内法规和规范不得违反党的章程，一旦违反，就是无效的。中央党内法规和部门党内法规的效力高于地方党内法规，地方党内法规不能违反中央党内法规和部门党内法规。党内法规的效力高于党内规范性文件。

党内法规体系的规范效力的实现有赖于规范审查机制。党内法规体系审查机制，即借助党内法规的内部备案审查工作，赋予党内法规效力。审查的依据是位阶秩序，即是否同上位党内法规相抵触，是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突，审查的最终依据是基础规范。

党内法规体系的规范效力也来自党内法规适用机制。党内法规适用是特定行为主体在党内法规实践中，以已知的党内法规和事实材料为前提，推导和论证党内法规结论的过程。典型的党内法规适用，即按照形式逻辑的规律，运用演绎、归纳和类推方法裁决党纪案件。在形式逻辑的帮助下，党纪处理才能保持一致性，政党成员才能根据党内法规对自己行为的党内法规效果做出明确的预测，并进而指导自己的行为。按照形式逻辑的要求，党内法规适用坚持如下原则：一是上位党内法规优于下位党内法规原则；二是后规优于前规原则。

三、党内法规体系的外部位阶

（一）党内法规体系的开放性

按照卢曼的自创生理论，党内法规体系具有自洽性与开放性。一方面，党内法规是一个自创生社会系统。党内法规系统是诸多社会系统中的一个。党内法规系统依据自己的内在逻辑，通过持久生产党内法规要素，实现自身再生产。在这个意义上，党内法规没有外在基础。党内法规的功能在于稳定期望。作为维护政党秩序的一套规则体系，党内法规通过作用于人的行为预期，进而影响人的行为。党内法规意味着稳定的规范化预期，而非不稳定的、随时可以更改的认知性预期。这种稳定的规范化预期来自一种稳定的政党制度文化。有了这个政党制度文化，政党内部的规制行为才会得到党内外的接受和支持。因此，作为一个分立、封闭运作的系统，需要一种健康的党内文化。这种文化会带来健康的党内政治生活，为党内法规提供效力支持。另一方面，党内法规系统也具有某种程度的开放性。党内法规系统是自洽的，是自创生的，但这并不是说，党内法规系统与环境无涉。外部环境能够影响党内法规系统，党内法规系统可以对环境作出回应。党内法规系统的自治并非意味着与外部社会环境的隔离，因为如果离开了社会环境，党内法规的存在就失去了意义。因此，在封闭的同时，党内法规系统必须对环境保持开放。党内法规系统的开放性涉及如下两个问题。

第一，党内法规的形式逻辑与价值逻辑的关系问题。党内法规体系乃是因应社会生活需要而产生，它必须建立在对于社会事实的一定评价基础上，然后才能利用不同层级的规范、解释、适用等，以规制政党生活或者为政党成员提供稳定的行为规范体系。对于社会事实的一定评价，也就是对政党行为作出价值判断和评估，比如对政党廉洁和道德高尚行为的期待。所以，价值判断是党内法规建设的出发点，也是整个党内法规体系的基础。但是也要看到，这种价值判断必然受到外部社会环境的影响。这就带来一个问题，即党内法规的形式逻辑与政党的价值追求是否兼容的问题。

第二，党内法规与国家法律的关系问题。党内法规系统不完全是自我游戏，党内法规系统也可能被外部社会力量质疑、挑战甚至推翻。党内法规体系该如何应对外部环境的挑战，如何适应社会的变化。就外部而言，党内法规体系的自治性并非绝对，需要适应党内法规的外部环境。按照现代法治要求，政党必须在宪法和法律范围内活动，当然，现代法律对于政党政治生活并非全然立法规定之。于是，党内法规与国家法律的关系存在灰色地带，二者冲突的模糊与困扰在所难免。当然，究其问题之实质，则在于政党在现代国家政治生活中的地位并不明确。另外，党内法规并不仅仅限于党内事务，而且也不存在纯粹的党内事务，党内法规涉及政治与社会生活，因此，党内法规符合社会道德或国家法律要求，也是非常重要的命题。这就带来一个问题，相对于外部社会环境特别是国家法律，党内法规体系是否有优先性？

（二）党内法规与政党价值的关系

是否把价值纳入规范体系，一直是一个颇有争议的问题。在法学中，概念法学、利益法学、价值法学对于体系的特征争议不多，争论的焦点在于是否把价值纳入体系。①根据概念法学，体系关注价值中立的形式逻辑，无须进行价值判断。概念法学被人诟病的地方在于，表面上符合逻辑，却不一定导出公平的结论。利益法学把利益视为评价的客体，也是产生规范的因素，这种把规范仅仅视为利益对抗的结果的看法也受到很大批评。价值法学的贡献在于指出规则所蕴含的价值，由此，体系不仅具有开放性，而且具有动态性。参见黄茂荣.法律体系之存在基础及其定义[J]，台大法学论丛，V.12(1).既然党内法规是一个形式逻辑体系，那它是否是一个价值逻辑体系？

人类社会生活需要同时追求很多不同价值，诸如自由、平等、效率。政党也有自己的价值追求，比如纪律、民主、廉洁、效率、合法。政党价值追求往往体现在党内法规之中。党内法规价值逻辑的必要性在于形式逻辑的局限性，即党内法规的不确定性。党内法规的不确定性体现在不明确性、不一致性、不完备性。党内法规的不明确性是指党内法规概念或党内法规规定模糊不清、含混歧义和笼统抽象，党内法规概念或党内法规规定界限不明确、指向不明确、内容不明确。党内法规的不一致性包括：（1）党内法规文字与立法本意、党内法规目的和党内法规精神存在相悖之处；（2）在党内法规适用语境中，党内法规规则自相矛盾；或者，存在两个或两上以上的党内法规均有足够的理由可适用于同一具体案件，但这些党内法规之间相互冲突、相互抵触、相互矛盾；（3）在党内法规适用语境中，虽然存在明确的规则，但是，如果将该规则直接适用于案件，显失公平、公正。党内法规的不完备性指党内法规未规定或无明文规定，存在党内法规漏洞、党内法规空白。鉴于上述党内法规的不确定性，党内法规的效力依据不仅在于形式逻辑，而且必然包括价值逻辑。实际上，党内法规体系不仅是规则体系，党内法规体系由规则体系和原则体系共同构成。党内法规原则也是党内法规明文规定的组成部分，原则性规定和规范性规则一样，具有效力。这些原则直接体现了党内法规价值。

既然党内法规体系不仅是一个规范体系，也是一个价值体系；既然党内法规体系遵循形式逻辑，不允许矛盾存在，但在党内生活中存在不同价值之间的紧张关系，那么如何认识和协调党内法规与价值之间的关系呢？

第一，政党价值实现有赖于实证的党内法规规范体系。一者，实证的党内法规规范体系是价值实现的前提。没有判断是非曲直对错的规范，就没有了标准，价值就无从体现。二者，党内法规的制定乃以民主和公开方式而获得效力基础，党内法规的适用则要求政党必须以党内法规为行动依据，并将适用结果公开，籍此党内法规的产生、适用过程的规范性，确保政党价值实现。由此，在逻辑上，实证规范优于价值标准。

第二，实证的党内法规规范体系需要接受政党价值审视。实证规范本身就体现了价值，这些价值是具体价值。具体规范体现的价值之间可能存在冲突，需要更高的价值名目来进行协调。另外，政党价值是党内法规体系的基础。按照卢曼的逻辑，政党价值是政党稳定的党内文化或者集体情感，构成党内法规的基础，以提供稳定的规范性期望。

第三，价值逻辑促进党内法规体系化。党内法规体系有两个特征。一是价值贯彻，即借由实证规范体系，将某个价值贯彻于各个具体党内法规之中；而且，党内法规制定者和适用者自始至终贯彻该价值，将该价值进行到底。二是价值统一，即实证规范体系乃是政党价值的具体化，具体规范及其适用会趋向于政党价值，统一于政党价值，且以最高价值为统帅。不仅如此，实证规范与价值均要求体系化，通过体系化实现规范和价值的稳定性。这种稳定性意味着规范及其所体现价值的确定性和可预见性。规范的稳定性需要体系化。不仅党内法规的制定，还有党内法规的适用，均需要稳定性。这种稳定性需要仰赖价值贯彻和价值统一的党内法规体系。如果离开规范，如果没有了实证规范，价值将无所依附，也无法对社会生活发生作用，无从调整人的行为。越是追求价值，越是需要规范，越是需要规范体系化。

（三）党内法规与国家法律的关系

党内法规体系的另一个外部因素即国家法律。关于党内法规与国家法律的位阶关系，需要厘清三个问题，一是党内法规是否优先于国家法律，二是党内法规是否法律化，三是党内法规体系与法律体系是否两个独立平行的体系。

第一个问题是，党内法规与国家法律何者优先，实证主义、价值论、逻辑论有不同答案。从实证主义的角度看，党内法规是一个自洽的实证规范体系，相比其他规范体系，党内法规体系具有优先性。即使面对法律系统，党内法规体系具有自治性和优先性。这种实证主义强调党内法规优先于国家法律。这在逻辑上必然导出党在法上的结果，这显然不符合现代法治精神，在实践中是不可能的，因为生活中没有超越于国家法律的政党。

从价值伦理的角度看，当代社会存在道德多元的事实，必然导致道德相对主义。在政党价值与社会道德之间，因为政党具有先进性，党内法规价值理应高尚于社会道德。但对于一个政党来说，既应该恪守底线道德，也应该追求高线道德，也就是说，党员既要做好人，又不能做坏人。因此，很难说政党道德优于社会道德。职是之故，党内法规优先于国家法律也是不可能的。

从形式逻辑的角度看，在认知与逻辑层面上，党内法规的优先性是可能的。因为一者，党内法规在政党生活范围内适用，但同时党内法规要接受法律的审视；二者，党内法规要求严于法律，党内法规道德要求高于法律。因此，党员应首先遵守党纪，然后尊重国家法律。在这个意义上，党内法规优先于国家法律。

党内法规与国家法律关系带来的第二个问题是，党内法规是否需要转换成国家法律，也即是否党内法规法律化？从卢曼的系统论看，一个系统可以把外部因素转变成内部因素，这种转变并不是简单照搬，经过转换以后的规则与先前并不完全一样。这种转换体现了不同系统之间的结构耦合，于是，同样的规则，在党内法规系统是政治规则，在法律系统则是法律规则。在党内法规与国家法律二者结构耦合的地带，规则同时受到党内法规与国家法律两个系统的影响，形成动态平衡。在耦合地带，党内法规可以受到法律的影响，如强调“合法律性”，法律也会受到党内法规的影响，如法律制定和适用会受到党内法规制定和适用的影响。因此，基于系统的自洽性，党内法规不会完全法律化。如果党内法规倾向于法律化，则导致党内法规空洞化，党内法规也就失去存在意义；不仅如此，党内法规法律化也会把对政党成员的要求及于所有社会成员，政党内部规制就失去意义。基于结构耦合，可能存在变相的党内法规法律化。在实践中，对一些违纪且违法的行为，先进行党内法规处理再进行法律处理还是先进行法律处理再进行党内法规处理，亦或者，对于党内法规和国家法律交叉调整的范围，先修改党内法规再修改法律还是先修改法律再修改党内法规，这都是变相的党内法规法律化。党内法规在国家法律之前，还是法律在党内法规之前，这是一个动态平衡的过程。但毫无疑问，如果这种变相的党内法规法律化走向法律党内法规化，就会侵蚀党内法规系统或者法律系统的自洽性。

第三个问题是，关于党内法规体系与法律体系是两个独立平行的体系还是一元体系问题，此乃二元论与一元论的争论。所谓一元论，即把党内法规视为软法，甚至把党内法规看作国家法律体系的一部分。这实属误解。一者，党内法规系统具有自洽性，是一个封闭运作的系统，具有纯粹、独特的功能，如果与其它系统合二为一，则将失去存在的基础；二者，把党内法规视为法律，不仅导致党内法规与国家法律不分，还进而导致政党与国家不分。所谓二元论，即党内法规与国家法律是两个独立自洽的不同系统。由此，党内法规与国家法律互相尊重，衔接协调；党内法规不能服从法律，法律亦不服从党内法规。至于党内法规与国家法律的冲突问题，一元论无法解决二者冲突问题，必然走向二元论。因为一元论的逻辑要么是制定政党法，把党内法规纳入国家法律体系；要么是把党内法规凌驾于国家法律之上，法律成为党内法规的仆人。二元论的逻辑是通过党内法规与国家法律互相衔接协调以化解二者冲突。