论巡视在党和国家监督体系中的统合功能

刘诗林 蔡志强

党和国家监督体系是在党的集中统一领导之下包含多元监督主体、监督制度、监督形式的多层次、多维度的贯通融合复杂运行系统。巡视统合功能是健全完善以党内监督为主导的党和国家监督体系，更好发挥党内监督引领作用，确保党和国家监督权威高效的题中应有之义。运用“统合”理论对巡视进行观察和研究，既能更加立体全面地认识巡视在党和国家监督体系的地位和作用，厘清党和国家监督体系的层次和维度，避免各类监督叠床架屋，优化监督资源配置，提升监督质效，构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系。

一、统合功能：巡视在党和国家监督体系中的作用

党的十八大后，面对严峻复杂的反腐败斗争形势，党中央经过深思熟虑将巡视作为党内监督的战略性制度安排对其进行改革深化，充分授权。历经多年的实践探索和理论创新，巡视的地位、作用进一步凸显。“中央给了巡视组尚方宝剑，是‘钦差大臣’，是‘八府巡按’”[1]，巡视要发挥“利剑作用”“震慑、遏制、治本作用”“支撑作用”，当好“千里眼”“顺风耳”发现和反映问题。在监督内容上，巡视“突出重点，巡视出威慑力”，从最初“剑指党风廉政方面存在的问题，以‘四个着力’为重点”[2]，逐步明确政治巡视定位和监督重点。在职能任务上，确立了“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”的巡视工作方针。巡视制度有效管用，成效明显。从成果来看，巡视“发现问题多，震慑作用大”，“既发现面上的突出问题，也揭露出一些深层次问题”[3]。从效应来看，巡视做到了“利剑高悬、震慑常在”，“发挥了尖兵和利剑作用”，“具有催化剂作用、强化作用。对制度框架是否有效运转、对一把手是否认真履责、对纪检机构是否有效工作，都能起到点睛作用”[4]，成为国之利器、党之利器。从功能来看，“从巡视看问题，再次印证了党中央对反腐败斗争形势依然严峻复杂”的判断[5]，巡视“成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台，是党内监督与群众监督结合的重要方式，是上级党组织对下级党组织监督的重要抓手，为全面从严治党提供了有力支撑”[6]。从改革要求看，“巡视只能加强，不能削弱”，“必须坚持不懈、不断完善”，“要坚定不移深化政治巡视”，“要巩固和深化专项巡视”，“要创新巡视形式”，“要切实运用好巡视成果，更好发挥巡视在党内监督中的重要作用”[7]。以上习近平总书记关于巡视的重要论述是新时代巡视改革和深化的基本遵循。

在巡视监督、纪律检查、国家监察等各项监督制度分别不断改革完善的基础上，党的十九届四中全会提出健全党和国家监督体系，特别强调“完善党内监督体系，落实各级党组织监督责任，保障党员监督权利。重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对‘一把手’监督和同级监督难题”，“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”[8]。而巡视作为上级党组织对下级党组织履行职能职责的政治监督，是党委履行全面监督责任，落实全面从严治党主体责任的有效抓手；是发挥党内监督引领主导作用，贯通融合党和国家各类主体，确保监督权威高效的重要途径。

党中央关于巡视的定位、期待和评价，以及建立健全党和国家监督体系的重要部署，均指向了一个极具理论意义和实践价值的问题——巡视在党和国家监督体系中发挥什么功能？或者说应当发挥什么功能？

学界关于巡视功能有过一些探讨，主要有以下几种观点：整合论，即巡视是党内监督体系中的强势监督，是一种协调机制、沟通制度，具有系统整合、促进民主的功能[9]；动态发展视角的功能递进说，即巡视制度的功能呈现出明显的递进式特点，不仅是“反腐利剑”，更是“党之利剑”和“国之利器”[10]；巡视具有信息搜集、问责、反馈等作用[11]。这些研究较好阐发了巡视的功能作用。但因为巡视实践探索走在了理论研究前面，再加上巡视的特殊性质，相关研究容易出现迟滞和偏差。

我们认为，巡视的功能远不限于沟通、贯通、整合等“合”的层面，也不止于“集成”，而是在此基础上进一步对监督权威、监督力量、监督方式、监督信息、监督成果的统筹协调，综合运用。巡视集政治权威、组织权威、制度权威于一体，在党和国家监督体系中发挥统合功能。巡视统合是党委主体责任发挥的必然过程，确保了党委领导监督体系的有效性，提升了各监督主体和整个监督系统的效能。

“统合”原本是心理学用语，指机体在环境内有效利用自己的感官，以不同的感觉通路从环境中获得信息输入大脑，大脑再对其信息进行加工处理并作出适应性反应，是大脑和身体相互协调的学习过程[12]。将“统合”理论引入党和国家监督体系研究，能够更加立体、动态、形象、准确地彰显巡视在党和国家监督体系中的地位和作用。

二、五大特性：巡视的统合功能发挥的前提基础

巡视监督具有高度权威性、鲜明政治性、相对独立性、机动灵活性、系统全面性等特征。这些特性决定了巡视在党和国家监督体系中的特殊地位和使命职责，也奠定了统合功能得以有效发挥的前提基础。

（一）高度权威性

权威性是监督的重要特性。巡视在赋权、用权和制度保障等层面都具有高度权威。

巡视的权威来源于党中央的高度重视和充分授权。党中央团结带领全国人民取得了各项事业发展的历史性成就，建构了绝对权威。党中央对巡视授权过程中也同时赋予其高度权威性。《中国共产党党内监督条例》关于“党的中央组织的监督”章节将“听取中央巡视情况汇报，在一届任期内实现中央巡视全覆盖”规定为中央政治局、中央政治局常务委员会履行监督职责的重要内容。党中央每一轮巡视都召开动员部署会，对巡视组长、巡视组及巡视对象进行授权，习近平总书记亲自签署巡视组长任命授权书，巡视组直接对中央负责。这些制度和流程设计从领导架构和组织架构上强化突出了巡视的中央权威[13]。党的十八大以来，中央政治局和中央政治局常委会召开三十余次会议研究巡视工作，听取巡视情况汇报，审议巡视专题报告。习近平总书记率先垂范、亲力亲为，每次都发表重要讲话，深刻阐述巡视工作的重大意义，明确巡视目标任务和工作重点，点人点事点问题，提出巡视成果运用意见，为巡视工作深化发展提供了遵循。党中央制定巡视工作五年规划，确立巡视工作方针，深化巡视政治定位，完善巡视工作格局，强化巡视成果运用，对加强和改进巡视工作作出一系列重大决策部署。中央巡视工作领导小组牢固树立“四个意识”，不折不扣贯彻党中央精神，多次召开会议研究部署任务，狠抓工作落实[14]。党中央的高度重视既有力提升巡视监督的力度、深度和广度，也赋予了巡视极高的政治位阶和权威地位。巡视是党委的巡视，体现党中央集中统一领导自上而下的权威，也是党委落实全面从严治党主体责任和全面监督责任的直接有力抓手。在下级组织服从上级组织的民主集中制框架内，被巡视单位必须高度重视和对待巡视反馈指出的问题，并整改落实。而且，上级党组织对被巡视党组织领导班子成员具有干部管理权限，关系到干部的职务升迁、岗位调整、评优选先等个人利益和政治前途。“下巡一级”的监督制度设计本身就具有强大的权威效应。

巡视的权威来源于人民的广泛参与。自成立以来，党就特别注重加强与人民群众的血肉联系。建党初期，巡视制度前身的中央特派巡行员到各地就很注重深入群众，发动群众，推动各地组建青年团、妇女团并帮助开展各类活动[15]。改革开放后，1990年3月，党的十三届六中全会通过《中共中央关于加强党同人民群众的联系的决定》提出“要建立和完善党内监督与党外监督，自上而下的监督与自下而上的监督的制度”，对巡视工作做出安排。吸取陈希同、王宝森重大腐败案件教训，1996年3月，中央纪委第一次往地方和部门派出巡视组。时任中央纪委书记尉健行表示巡视监督很重要，“巡视组带着耳朵去，回来向中央报告”[16]，就是要求巡视了解下面的情况，听取干部群众的心声。1997年2月，巡视被列为党内监督五项制度之首。党的十八大以来，巡视始终坚持党内监督与群众监督相结合，在党中央的坚强领导和支持下，干部群众敢于说真话、道实情。以十八届中央巡视为例，巡视组共受理来信来访159万件次，与党员干部和群众谈话5.3万人次[17]。巡视制度高度契合了中国传统文化心理，是一种传导人民群众意志的监督渠道，有效提升了群众参与监督的意识和能力。

巡视的权威得到党内法规制度充分保障。《中国共产党章程》（以下简称《党章》）是党内根本大法，第十四条专门对巡视制度作出规定，明确巡视主体及授权任务，赋予了巡视高度权威。十八届党中央先后两次修订和修改《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《巡视工作条例》），将政治巡视、一届任期内巡视全覆盖、中央和国家机关巡视、市县巡察等实践创新成果固化为制度[18]。同时，在《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规修订时，均对巡视作出配套规定。如2018年修订《中国共产党纪律处分条例》时将“干扰巡视巡察工作或者不落实巡视巡察整改要求”从“违反工作纪律”上升为“违反政治纪律”的行为，使得巡视监督更加严肃，从党纪角度进一步强化了巡视权威。

（二）鲜明政治性

政治性是党和国家监督制度的本质特性。巡视是重要的政治工作，是上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督。

政治监督意在督促全党坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，以正确政治方向引领各项事业建设和发展，把全党智慧和力量凝聚到坚持和发展中国特色社会主义伟大事业中来。政治监督具有全方位、多层次的重要意义，关系到中国特色社会主义事业前进方向，在党内监督中居于根本地位。

巡视恪守政治监督本质属性，坚持政治巡视定位。经过多年的理论与实践探索，政治巡视的话语体系和实践模式基本成熟。政治巡视的根本目的是坚持和加强党的领导，落实全面从严治党战略，保障党的路线方针政策和党中央决策部署贯彻落实，增强各级党组织和党员干部拒腐防变能力，保持党的先进性和纯洁性，保持党同人民群众的血肉联系，督促全党增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。政治巡视的价值取向是坚持以人民为中心，切实增强群众获得感幸福感安全感。政治巡视的监督标准是“四个对照”①“四个对照”指对照习近平新时代中国特色社会主义思想，对照党章党规党纪，对照党的路线方针政策和党中央重大决策部署，对照被巡视党组织职能责任和“三定”规定。，去审视、衡量党组织和党员领导干部的政治立场、政治态度、政治担当，查找和推动纠正政治偏差。政治巡视的监督策略是“四个紧盯”②“四个紧盯“指紧盯被巡视党组织职能责任，紧盯全面从严治党阶段性特征，紧盯领导班子和关键少数，紧盯人民群众反映强烈的突出问题。，保证政治巡视的正确方向和监督效果。政治巡视的监督内容从围绕“一个中心、四个着力”，到以“六项纪律”深化“四个着力”，再到聚焦“三大问题”“六围绕一加强”[19]一直持续深化，现阶段政治巡视监督重点是“四个落实”，即落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署，落实全面从严治党战略部署，落实新时代党的组织路线，落实巡视、审计等监督发现问题和“不忘初心、牢记使命”主题教育检视问题整改情况[20]。巡视监督对象和内容由党中央根据政治形势与任务研究决定，如十九届中央脱贫攻坚专项巡视及“回头看”，贯彻党中央关于打赢脱贫攻坚战三年行动部署要求，有力保障如期全面建成小康社会。

政治巡视的话语体系和实践模式，体现了鲜明的政治性、策略性、人民性。其中，政治性指坚持和维护党的领导，策略性指巡视方式方法灵活创新，人民性指关切和回应群众需求。政治巡视始终围绕坚持和巩固中国共产党的领导，厚植党的执政根基，为人民群众谋幸福这个最大的政治，聚焦党中央政令畅通、各地区和单位职能职责有效行使，全面从严治党有序推进，切实解决人民群众的“急难愁盼”等方面，坚持从业务看政治，确保政治引领业务。巡视监督的鲜明政治性为统合功能的发挥标定了正确方向。

（三）相对独立性

独立性是监督有效性、权威性、公正性得以展开的基础，是党直接领导下监督权威构建的现实要求。

党的十八大以来，党中央对巡视制度进行与时俱进的探索创新，打出一系列“组合拳”。实行“三个不固定”，即巡视组组长不固定、巡视对象不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定[21]；建立巡视组组长库，对组长“一次一授权”；坚持回避原则，巡视组“专兼结合”“一次一组建”。党委安排巡视专项经费，巡视组差旅、食宿、补贴由巡视机构提供，不动用被巡视党组织“一分钱”。在巡视过程中，巡视组既动员和依靠被巡视党组织力图“同题共答”，又坚持问题导向对被巡视党组织进行全面政治体检。各级党委派出的巡视组只对派出党组织负责，不受任何单位、组织和个人的影响和掣肘。除保密事项外，巡视工作高度公开，如巡视工作流程公开、监督名单公开、巡视组联系方式公开、巡视结果公开，主动接受党员群众的监督。在坚持党自我监督的大前提下，这些制度安排有效切断了监督者与被监督者之间的利益关联，实现了党领导下监督的协同性，增强了巡视监督的独立性，保障了统合功能的有效发挥。

（四）机动灵活性

灵活性是衡量监督效率的重要指标。主要体现在巡视监督的任务部署、组织方式、流程机制、方式方法等方面。

党的十八大以来，巡视任务根据巡视对象性质和全面从严治党的阶段性特征“一轮一部署”，监督内容越来越深化，越来越精准。组织方式上从“常规为主”到“常专结合”“专项为主”，适当增加巡视批次、压缩巡视间歇、优化巡视流程，采取“巡查式”“点穴式”“回访式”“机动式”[22]等方式开展专项巡视，交替运用多种巡视方式，让巡视对象摸不清套路。监督力量上，巡视组根据监督对象和任务需要，从纪检、组织、宣传、审计、财政、教育等战线广泛抽调，“一次一组建”，以项目组方式扁平化运作，充分发挥全组人员专业特长。监督方式上，党委对已经成熟的12种方式充分授权，还鼓励巡视组创新，允许巡视组在依规依纪依法的前提下各自探索务实、管用、高效的巡视方法。巡视监督实践打破了固有思维定式，在坚持中深化，在深化中坚持，具有很强的机动灵活性。

（五）系统全面性

系统全面是保障监督全范围、无盲区的前提。巡视监督在监督主体、监督对象、监督内容、监督视角等维度都实现了系统化。

党组织建到哪里，巡视巡察就跟进到哪里。在监督主体上，巡视自身上下联动战略格局已经形成、运转高效。中央巡视是巡视巡察战略格局的核心，同时领导全国巡视巡察工作。中央单位巡视和省级巡视共同构成“两翼”，其中，省级巡视是上下联动的关键环节，发挥着承上启下的作用，以巡视带巡察，统筹市县区域联动；中央单位巡视是上下联动、条块结合的重要环节，结合行业、领域特点分层分类推进内部巡视和直属单位巡察。市县巡察是构建巡视巡察战略格局的延伸，承接中央和省级巡视监督，实现了政治监督向基层、一线和群众身边延伸。在监督对象上，一届任期巡视全覆盖的要求写入《党章》和《巡视工作条例》等重要法规，各级党委（党组）对地方、部门、企事业单位巡视巡察全覆盖的实践经验也已纷呈出炉[23]。在监督内容上，巡视监督坚持政治巡视定位，既全面普查，又聚焦“四个落实”，从核心职能看责任，紧紧盯住被巡视对象所在地区和领域最为核心、最为关键的事项，党中央最为关心、最为重视的方面，人民群众反映最多、最强烈的问题开展监督。在监督视角上，既坚持透过业务看政治，又结合时代特点、行业特征和层级差异用政治标尺衡量业务工作；既从业务入手查找政治偏差，又跳出业务着眼政治站位；既着力查找忽视政治、不讲政治的问题，又着力查找偏离主责、荒废主业的问题，做到具体问题具体分析。

综合来看，巡视集高位监督、政治监督、独立监督、灵活监督、系统监督等优势特性于一体。这样的监督禀赋使得巡视发挥统合功能的使命职责成为必然，也奠定了巡视统合功能顺利实现的基础前提。

三、四项机制：巡视监督统合功能的实现路径

在党和国家监督体系中，党内监督是主导。在党内“五位一体”监督体系中，党委负全面监督责任。如果将党委比作党和国家监督体系的“大脑”，巡视则是“神经系统的枢纽”。巡视组经过广泛、深入而全面的了解，将各类监督主体信息汇总、按照政治巡视的要求进行研判，向党委汇报，再将党委的处理意见反馈、移送和通报给被巡视党组织和各类监督主体。巡视本身不解决问题，只是发现问题、汇报问题和反馈问题，正如“神经系统的枢纽”发挥着连接各类感官，接收相关信息，加以选择、组织，向大脑输送后，再将处理意见反馈给各个感官的“统合”功能。

那么，巡视在贯通各大监督主体的过程中究竟怎么统？如何合？巡视实践过程中，统合通过资源调度机制、信息集成机制、成果共用机制、协同契合机制等共同作用实现。巡视统合功能的发挥，实现了党内监督向国家监督扩展延伸，促成了党内监督和群众监督的有机结合，保障了党委全面监督职责的顺畅行使，确保了党对监督的统一领导，是民主集中制在监督领域的重要体现，推动人民当家作主的社会主义民主政治更加成熟、更加定型。

（一）资源调集机制

资源调集机制是指巡视将党和国家监督体系中的各类监督主体持有的资源（包括监督力量、监督手段、监督信息、监督成果等）协调汇聚。资源调度机制体现在党委对巡视充分授权和巡视“两职”要求的制度逻辑中。

巡视是党委履行全面从严治党的重要抓手。党“统揽全局、协调各方”的领导体系使得巡视在党委的授权下，可以全方位协调各类资源。巡视了解过程中，巡视组可以通过听取情况通报、查阅档案资料、提请有关单位协助、抽调人员、广泛谈话与社会动员等方式从各类监督主体调动信息、人员、技术手段等资源。《巡视工作条例》第十七条明确了12种方式，还设有兜底条款。党组织鼓励巡视组围绕“发现问题、形成震慑”，在法律法规允许的框架内，积极实践、大胆探索，创新方式方法，使巡视工作形式更加灵活、方法更加多样、成效更加明显。

党中央对巡视组提出“重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客观汇报就是渎职”的“两职要求”，一方面明确了巡视组的责任与纪律，另一方面也形成巡视组工作的压力和动力。巡视监督具有短平快的特点，需要巡视组在2—3个月内全面准确地掌握被巡视地区或单位存在的主要问题。如果“从零开始”“单兵作战”是无法完成的。巡视必须充分利用因其特殊的政治地位形成的组织优势与制度优势，在其他监督已有成果基础上深入了解问题，发现新问题。党的十八大以来，巡视机构与各类监督主体沟通协调，充分用好已有监督成果；实践中还探索运用了抽查领导干部个人有关事项报告、反洗钱查询、借助舆论监督和群众监督等诸多有效管用的方式方法，实现了对监督资源的充分调集。资源调集机制是巡视统合功能有序发挥的支撑柱。

（二）信息集成机制

在派出巡视组党组织授权下，根据《巡视工作条例》第十七条，巡视可以调阅查看来自纪检监察、组织人事、信访、审计、媒体、群众来信来访、被巡视单位内部的大量资料和档案。巡视组从各类监督主体处协调收集的信息非常广泛、繁多、全面，组内深入了解新发现的情况也非常多，不可能全都向党组织汇报。通过信息集成机制，巡视组将各种渠道来源的信息中，党委最为关心和关注的、对于解决矛盾和问题，着眼于当前和未来最有价值、最为重要的内容提取出来，按照政治巡视的逻辑框架和工作方案集成统合后向党委汇报。党组织对巡视统合过的监督信息进行分析研判，能更加全面、深刻和高效地把握问题。

信息集成机制在巡视工作方案、问题清单制度、巡视报告底稿制度、巡视报告集体研究、撰写巡视报告和巡视汇报等巡视流程和环节中体现得十分充分。从十九届中央脱贫攻坚专项巡视开始，中央巡视办根据每一轮巡视任务制定工作方案，根据政治巡视的要求细化明确巡视的定位目标、监督重点和方法步骤，指导巡视组开展工作，确保巡视监督方向不偏。巡视过程中，巡视组严格执行工作方案，并全面梳理巡视前通报和巡视中发现的情况，按专题和板块形成问题清单，为深化监督提供指引。巡视组对发现的问题进行研判，并附证据材料和法规制度政策依据，制成巡视底稿，确保问题定性准确、论证有力、逻辑合理。巡视报告对被巡视地区和单位进行“政治画像”，针对发现的问题提出意见建议。巡视组按照民主集中制和组长负责制的原则对巡视报告进行集体讨论，经巡视办和巡视工作领导小组把关后，向党委汇报。经由严格的流程，巡视将各类监督成果转化统合为党内监督的成果。

（三）成果共用机制

成果共用机制是指通过巡视移交与通报、巡视反馈、巡视整改、信息公开等途径，巡视监督成果与各类监督主体共享共用。2022年2月，经党中央同意，中共中央办公厅印发了《关于加强巡视整改和成果运用的意见》。

巡视并不是单向的从各类监督主体汲取资源，还会将统合后经派出巡视组党组织认可的监督成果和处理意见通过各种途径分门别类地移交和反馈给各类主体。巡视汇报结束后，巡视将违纪违法问题线索移交给纪检监察机关①国家监察体制改革后，巡视发现的非党员领导干部问题线索向监察机关移送，体现巡视监督与监察监督的衔接。；将选人用人相关问题线索移交组织人事部门；将意识形态相关情况移交宣传部门；将与巡视无关的信访件移交给信访部门分类交办；根据需要向审计部门提出审计建议等。更为重要的是，经派出党组织同意，巡视组将发现的问题向被巡视党组织反馈，要求整改落实，进而触发上下两级党委和相关的监督主体对巡视整改落实情况开展监督。巡视反馈情况和整改情况通报在党内通报和互联网上公开，接受媒体和群众监督。以上途径充分保障了监督成果共用，提升了党和国家监督体系的监督效率。

党中央对于巡视成果“件件有着落，事事有回音”的要求，更是提升了各类监督的权威性和强制性。党中央将抓巡视整改落实视为检验“四个意识”的“试金石”，要求被巡视党组织承担整改主体责任，党组织主要负责人作为第一责任人，对巡视反馈意见统筹研究、认真整改，整改情况列入年底考核范围。纪检监察和组织人事部门加强对巡视整改的日常监督，巡视办加强对巡视整改的统筹督促，并每年向党中央汇报巡视整改情况。成果共用机制激活了党和国家监督体系的各项制度，将管党治党政治责任压实到每一个责任主体和监督主体，使得巡视监督与日常监督有效衔接，让监督成果“颗粒归仓”。这一过程也使得监督更好融入党和国家治理体系，更好发挥监督治理效能。

（四）协调契合机制

协调契合机制是指巡视作为全面从严治党的战略性制度安排和党委管党治党的重要抓手，通过监督资源优化配置、监督运行规范高效，使党和国家监督体系达到贯通融合、权威高效的状态。协调契合机制的作用方式包括按流程规范操作，以制度固化流程，注重制约均衡等。这是巡视在党和国家监督体系中统合功能得以充分发挥的稳定器。

在党中央和中央巡视机构的努力下，以《党章》为根本、以《巡视工作条例》为基础、以《中央巡视工作五年规划（2018—2022年）》《关于市县党委建立巡察制度的意见》《关于中央部委、中央国家机关部门党组（党委）开展巡视工作的指导意见（试行）》为配套，数十项具体工作制度为支撑的相互衔接配合的巡视工作制度体系已经形成。该制度体系涵盖巡视机构自身建设、巡视各流程和环节实务操作，巡视与纪委监委、政法、审计、信访等系统和部门的工作协调机制等方面。这些制度不仅为依规依纪依法开展巡视打下了坚实基础，更是打通了巡视与其它监督连接、协调、互动的桥梁。以制度为保障，巡视将各类监督主体的资源通过情况通报、提请协助、专项检查、巡前培训、派员参加等多种途径有条不紊地穿插安排到巡视全流程、各步骤之中，使得统合过程更加协调匹配、统筹契合。2021年1月，《关于加强巡视巡察上下联动的意见》发布后，巡视巡察内部上下连接的渠道更加顺畅，巡视统合功能得以更为广泛而高效的发挥。

巡视制度设计亦充分考虑了监督权的规范行使问题。巡视的授权边界是发现问题，并将问题向各类责任主体和监督机构移交。“不干预被巡视地区（单位）正常工作”和“不履行执纪审查职责”的“两不权限”相当于巡视组“只有眼睛和耳朵，没有利爪”。巡视组只有巡视组长和联络员可以与被巡视地区或单位联系接洽，其他巡视工作人员均不能私自联系被巡视地区或单位的领导干部，防止产生利益勾连。这从制度层面规避了巡视成为无所不能“权力猛兽”和发生关联交易的潜在可能。巡视既监督被巡视党组织，亦接受其对巡视组执行巡视纪律情况的监督；既充分发动群众参与，自身也接受群众监督；巡视报告高度保密，巡视流程方法、整改情况却充分公开。这些制度设计实现了巡视授权与限权、强化监督与接受监督、涉密性与开放性的统一，使得巡视在统合过程中，能得到各类监督主体的支持和配合。

四、内联外合：更好发挥巡视统合功能的对策建议

巡视在全面从严治党中的战略地位、利剑作用已充分彰显，得到了党和人民的高度认可。发挥统合功能既是巡视本质属性使然，也是党的十八大以来，巡视理论和实践不断创新发展的重要成果。为更好发挥巡视在党和国家监督体系中的统合功能，健全完善党和国家监督体系，提升监督效能，进而提升治理效能，需要从完善法规制度、优化运行机制、系统协同推进等方面多管齐下。

（一）完善法规制度明确巡视监督的地位和作用

巡视是“监督的再监督”，是更高层次、更富权威的监督，具有统合效应。巡视既能整合党和国家监督体系中的各类资源和力量，使得监督成果更好运用，也能检验评判各类监督成效，促使各类监督发展完善。

巡视的政治属性、战略地位和统合功能是先验界定的，与党肩负的历史使命和政治任务高度一体。政治性决定了策略性，巡视监督重点需随时随地结合当下形势任务、政治期待进行调整，对各级党员干部的政治觉悟和政治能力极具考验。唯有制度管根本、管长远。建章立制是固化巡视实践成果，使巡视监督更好发挥统合作用的重要途径，是增强监督体系严肃性、协同性、有效性的关键所在。为此，建议以习近平总书记关于巡视的重要论述为基本遵循，加强顶层设计，完善制度体系，适时发布关于加强党和国家监督贯通融合的党内法规或指导性意见，在党内监督相关制度和《巡视工作条例》修订时，对“巡视战略地位”“发挥统合功能”进行明文规定，以制度形式明确巡视在党和国家监督体系中的地位和功能。

（二）深化巡视运行机制改革推进巡视工作高质量发展

党的执政地位，决定了党内监督在党和国家监督体系中是最基本、第一位的。以党内监督为主导，贯通九大监督，推动各类监督贯通融合，构成了党和国家大监督格局。巡视统合功能也是一个助力机制，助力强化党内监督的主导地位，强化党对监督的统一领导。因此，需要采取切实有效措施，改革巡视体制机制，进一步增强巡视统合力度，推进巡视工作高质量发展。

健全巡视巡察上下联动机制。在监督格局上，推动巡视工作向纵深发展、向基层延伸，借巡视之势，立巡察之威，推动完善上下联动的巡视巡察监督网。在监督信息上，有效整合各级各部门单位巡视巡察信息数据平台，搭建全党统一的巡视巡察信息数据系统，既实现数据共享，又促进经验共享。在监督队伍上，提升巡视队伍的专业性和稳定性，加强对工作人员的激励，规范借调人员的选拔、管理和考核评价，更好发挥巡视对巡察队伍的传帮带作用，实现巡视巡察“上下对接”“同频共振”。在监督规范上，加强对巡视巡察本身的制约和监督，建立巡视效果评估制度和纠错制度，构建全周期全链条监督机制，避免巡视权力行使出现偏差。

（三）坚持系统思维更好统合党和国家监督体系

监督对于保障党的路线方针政策落实，推进党和国家事业大局发展具有举足轻重的作用。为促使党和国家监督体系融入治理体系和治理能力现代化进程，需系统施治，对原有监督运行的体制机制进行微调或重构，对各类监督协同的流程方法进行重塑或再造。

巡视是制度化系统化统合党和国家监督体系、盘活监督资源、形成监督合力的重要枢纽和抓手。第一，优化统合机制，创新和丰富各类监督沟通协调的路径方法，构建覆盖巡视全流程的贯通机制。第二，巩固已有统合基础，立足职责定位，细化巡视与纪检、监察、派驻、组织、宣传、审计之间的联系机制，提高线索处置效率，发现问题，解决问题。进一步强化巡视与派驻纪检监察机构、单位内设纪检部门、组织人事部门以及巡视巡察机构互相之间的协同机制。第三，扩大统合范围，尝试以巡前情况咨询会的形式建立巡视与人大监督、政协民主监督、媒体监督的联系机制，促进党和国家监督体系更加协调高效。第四，更好发动群众，严肃认真对待群众信访举报，向群众通报巡视整改情况，为群众参与监督、感受监督效能创造更好条件。第五，更加重视巡视整改和巡视成果共用，提升全党运用巡视成果的意识和能力。第六，增设监督评价机制，在巡视统合过程中评价各类监督方式效能，压实监督部门主体责任，建立健全各类监督责任制追究办法。

综上，发挥巡视统合功能不是对原有监督资源的简单叠加，更不是对原有监督逻辑的破坏，而是对党和国家监督体系的有效重构，实现了组织创新、制度创新和理论创新。巡视统合功能的发挥充分凸显了党的领导在监督领域的权威性、科学性和实践性，使党内监督的主导地位更加突出，党和国家监督体系的总体效能进一步提升，从而更好巩固党的执政地位，保障人民当家作主权利，实现人民对美好生活的向往。