新形势下混合所有制企业法人治理结构研究

莫双任

（广西现代物流集团有限公司）

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，推动混合所有制改革是进一步深化中国特色现代企业制度建设、实现国有资本做强做优做大的重要途径。在改革实施过程中，法人治理结构是企业的顶层设计，直接关系到混合所有制企业能否高效运行、真正实现“1+1＞2”的目标。我国已经进入到经济发展的新时期，国有企业改革必须要符合国家发展的要求，更要坚持党对国有企业的领导，通过有效的法人治理结构，维护国家利益。混合所有制企业治理结构改革既要注重经营权分配又要重视监督权把控，在实施过程中要积极解决企业内外部问题，难点是协调好国有资本和非公有资本的关系，通过创新管理模式实现两者优势互补、相互促进。

一、混合所有制企业法人治理结构建设的背景

现代企业起源于西方市场经济国家，企业法人治理结构是企业的重要组成部分，学术层面对此已经有广泛的研究。法人治理结构又称公司治理，是现代企业的契约制度，通过有效的机制设计调整企业各主体的利益，实现对权力的合理分配并对各利益方建立有效约束，最终达到总体效益最优的发展目标。法人治理结构可以从制度安排、组织结构、作用机制三方面来理解：一是法人治理结构规定了企业股东会、董事会和经理层等机构的职责和权力边界，是一种对企业权力分配的制度安排；二是股东是企业资产的所有人，董事会是企业资产的监管人，经理层是企业资产的管理人，法人治理结构是使得股东会、董事会和经理层有机融合的组织机构安排；三是法人治理结构是对企业内部各主体之间代理关系、交易成本的监督和激励作用机制，明确了各主体获取利益的方式和必须遵从的规则[1]。从各方面研究成果来看，现代企业高效率运作需要有清晰的法人治理结构已经成为共识，尤其是在股权结构多元的混合所有制企业中，要通过法人治理结构对股东会、董事会、监事会和经理层实施权力的管理和制衡，建立有效规范的运行机制。

从现代企业普遍采用的组织体系来看，股东会是企业的最高权力机构，代表股东利益，对企业拥有最高决策权和控制权；董事会是管理机构和决策机构，对股东会负责，执行股东会的决议，对企业改革发展进行总体指导；经理层是经营工作日常组织协调机构，对董事会负责，落实董事会决策开展日常经营工作管理；监事会是监督机构，对股东会负责，依法对董事会和经理层实施监督管理。与此同时，在中国特色社会主义经济的总体要求下，国有企业法人治理结构还需要将党的领导与现代企业制度相结合，发挥党组织在企业政治核心和思想组织的领导作用。完善的法人治理结构能够让企业规范运行，混合所有制企业要依法推进法人治理结构优化，将现代企业制度融入到企业日常管理，有效约束和保护国有资本，建立权责平等的股东制度，发挥国有企业“压舱石”“稳定器”的作用，做好国家基础建设，保障宏观经济的稳定向前发展。

我国作为社会主义国家，坚持公有制为主体多种所有制经济共同发展是社会主义经济的基本方针，同时我国也正在积极稳妥发展混合所有制经济，充分发挥非公有制经济高效灵活的特点，促进国有企业转换经营机制，不断放大国有资本影响力，实现多种所有制经济互利共赢、共同发展的目标。2015年8月，中共中央、国务院明确了深化国有企业改革的指导意见，要求分类推进国企改革，发展混合所有制经济，国有企业全面拉开了混改的序幕[2]。2020年政府工作报告提到要实施国企改革三年行动，有效提升国资国企的改革成效。在推进混合所有制改革方面，国企改革三年行动方案要求国资国企要按照“三因三宜三不”原则，优先在国有资本投资和运营平台企业的出资企业、处于高度竞争的商业一类子企业开展混合所有制改革，结合不同企业特征建立科学高效的管控模式。在完善企业法人治理结构方面，国企改革三年行动方案要求全面深化国有企业治理体系和治理能力建设，将党的领导核心和政治核心作用与董事会、经理层依法行使职权相统一，持续完善企业组织机构建设，明确各治理主体权责边界，通过经理层契约化、市场化选人用人、委派外部董事、加强授权放权管理等方式，进一步促进国有企业高质量发展。在国企改革三年行动的新形势下，混合所有制改革需要做好国有资本、集体资本和非公有资本的有机融合，设计科学合理的企业法人治理结构才能实现发展目标。

二、混合所有制企业法人治理结构存在的问题

（一）股权架构设置不合理

企业法人治理结构的基础就是股权架构，但实际情况下还有很多混合所有制企业治理结构方面存在不合理的情况。一是国有资本大股大权问题。部分混合所有制企业中国有股权占比大，存在一股独大的问题，导致非公有制股权没有话语权，民营企业不愿意与国有企业合作，甚至最后不欢而散。二是国有资本小股大权问题。部分混合所有制企业中的国有股权虽然占比较小，但国有股权会利用自身、母公司甚至是监管部门的优势地位，要求混合所有制企业严格按照国企模式运行，非公有制股权虽然占比大但仍受制于国有股权，难以发挥其高效灵活响应市场需求的优势。三是股权过于分散或者平均问题。混合所有制企业资本结构过于分散或者平均，企业表决权也十分分散，一旦各方经营理念不一致，容易造成重大问题决策时议而不决，直接影响企业的决策效率。此外，如果混合所有制企业股权结构设置不合理，一旦遭受外来资本恶意介入就容易引发国有资本流失风险，此时国有资本相应责任人将面临严重的失职问责，所以国有资本方决策层和派驻到混合所有制企业的股东代表往往十分谨慎，甚至以“不求有功但求无过”的要求牢牢束缚企业发展，这都不符合国家推进国有企业混合所有制改革的初衷。因此混合所有制企业要建设完善的法人治理结构，股权结构这一顶层设计值得关注。

（二）决策体系有待完善

国资国企经过几轮的改革，已经基本从原来全民所有制企业改制成为公司制企业，现代企业的决策体系也逐步建立起来，然而和市场经济高效、灵活的决策要求相比依然存在不足。首先是决策边界模糊。部分混合所有制企业党委、董事会和经理层人员重合严重，各决策主体边界不清、权责不明，重复决策时有发生，党委把方向、管大局、促落实，董事会定战略、做决策、防风险，经理层谋经营、抓落实、强管理的权责体系尚未形成。其次是组织建设不完善。特别是董事会建设配齐配强方面做的还不到位，比如部分企业董事会成员兼任经理层成员，董事会中外部董事占比较少，决策和执行人员重合，企业内部人控制情况严重；同时，由于很多企业董事会未设立下属专门委员会或者专门委员会审查流于形式，董事会决策水平不高，对企业改革发展的把控能力较弱。再次是经理层选聘机制不合理。现代企业管理实行的是层层负责制，先是股东选派董事会成员，再由董事会选聘经理层成员，最后是经理层选聘中层管理人员，通过分层选派和逐级考核形成上下级管理的体系，然而目前很多国有企业董事会和经理层成员都是由上级选派且级别相当，经理层市场化选聘程度较低，董事会和经理层实际上不存在隶属关系，经理层对董事会的服从意识不强，自然也就造成了董事会虚化弱化的情况。新一轮的混合所有制改革中，如何进一步加强董事会建设，理顺党委、董事会和经理层决策权限边界和推动完善经理层市场化选聘机制，已经成为改革能否取得新成效的重点和难点。

（三）激励约束机制不健全

现代企业治理的基础是由美国经济学家提出的“委托代理理论”，该理论认为，应该将企业的所有权和经营权分离，出资人仅保留企业的所有权，将经营权让渡给管理更加专业的职业经理人，双方形成委托代理关系。然而，作为市场经济中的理性经济人，委托代理关系的双方都会有利用自身掌握的资源和信息优势谋取私利、甚至不惜侵犯对方利益的倾向，企业中的股东和董事会及经理层成员之间就是这种委托代理关系。尤其是国有资本的股东理论是全体国民，股东权利的归属主体模糊，实际上处于股东缺位状态，这时候作为受委托方的董事会及经理层处于显著优势地位，很容易发生侵占国有资本利益的风险。因此，国有企业混合所有制改革过程中，需要通过有效的激励约束机制将股东、董事会和经理层成员的利益捆绑在一起，建立科学的薪酬管理、绩效考核制度保证代理人认真履职尽责，实现国有资本保值增值。但是在实践中发现，部分混合所有制企业延续了国有企业的做法，对董事会和经理层的考核和监督流于形式，激励和约束机制无法发挥出导向性作用[3]。

三、混合所有制企业完善法人治理结构的对策

（一）构建科学合理的股权结构

混合所有制企业法人治理结构改革的关键是股权结构。相关实证研究发现，适当降低混合所有制企业国有股权占比，可以有效提升企业竞争力[4]。然而从国家战略角度出发，国有企业除了追求保值增值之外还承担起维护国家经济稳定的责任，因此国有企业在实施混改引入战略投资者的时候要分类施策，避免陷入治理僵局。在能源和资源等关系到国家经济命脉行业，混合所有制企业要坚持国有绝对控股，切实维护国家经济安全；在粮食和环保等涉及到广大人民群众切身利益的民生行业，混合所有制企业原则上要相对控股，做好民众生产生活基础保障；在新能源和高科技等新兴创新领域，混合所有制企业要适当参股，主动培育壮大新兴产业。鉴于国有企业所在部分行业政治属性的特殊要求，在混合所有制企业股权结构设计时，黄金股制度可以作为股权设计的工具之一。黄金股又称“特权优先股”或“特权偿还股”，起源于十九世纪70年代英国政府实施企业民营化时期，是由政府为确保企业民营化后符合社会公共利益发行的一种股份。黄金股通常由政府机构象征性地持有1股或者1%股权，黄金股股东不具有决策权和分红权，但是可以在其他股东作出危害公共利益决策时行使“一票否决”权。在加快混合所有制改革、激发国有企业经营活力过程中，探索和尝试黄金股制度可以有效平衡企业经济效益和社会效益的矛盾，有利于国家把握经济发展的方向。

（二）完善决策体制机制建设

混合所有制企业法人治理结构改革的核心是决策机制。作为市场经济体系下的现代企业，推动经营机制转变、建立现代产权制度可以有效提升市场竞争力。首先要明确股东职责。针对国有企业股东越权参与管理的问题，履行国资监管的机构应该找准自身定位，管理方式逐步从资产管理向资本管理转变，通过配齐配强董事会和监事会，建立科学的考核评价机制，将董事的决策效能和监事的监督效能评价和国有资本保值增值挂钩，切实提高管理人员履职时的责任意识和股东意识。其次要切实发挥董事会作用。为避免内部人控制的情况，董事会和经理层成员要逐步分离，推行外部董事制度，选派专业水平高的外部专家担任企业董事，外部董事占比应该过半，切实发挥内外部董事相互制衡的作用，同时加强董事会下设的专门委员会建设，重点在薪酬考核、风控审计、战略规划等关键领域为董事会决策保驾护航。再次要落实经理层职权。大力推进经理层社会化选拔、董事会聘任改革，严格依据《公司法》和公司章程厘清经理层责权利，经理层负责落实董事会决策，统筹管理日常经营工作，通过放权授权避免产生董事会越权干涉经理层日常管理工作的情况。最后要加强监督体系建设。混合所有制企业监事会的组成要坚持“外派内设、以外为主”原则，注重派驻监事的专业性，通过建立完善监事会工作机制，促进监事会履行职责；监事会要利用好可以对董事会和经理层提出质询和建议的权利，联合外部审计和法务等机构实现多样化监管，构建事前事中事后全面覆盖的大监管体系。

（三）推动党的领导融入企业治理体系

我国是党领导下的社会主义国家，公有制经济是国民经济的基础，其中国有企业作为公有制产权形式与现代公司制有机融合的经济组织，具有政治与经济的“双重属性”。从新中国成立之初的“党委领导下的厂长负责制”到现在的两个“一以贯之”，党对国有企业的领导从未缺席[5]。国有企业混合所有制改革同样要注重发挥党的引领作用，根据国有资本控股程度分类开展党建工作。一是要明确党组织的功能定位。党组织要发挥总揽全局、协调各方的作用，推进党建与企业生产经营相融合，确保企业发展方向符合党和国家的路线方针政策。二是要健全党的管理体系和工作机制。推动混合所有制企业将党建工作要求写入公司章程，实行“双向进入、交叉任职”领导体制，明确党组织前置研究讨论重大事项清单，发挥党委把方向、管大局、促落实的作用。三是推进党的组织全覆盖。按照有利于党组织开展活动、党员发挥作用和企业科学发展的原则，匹配企业规模、党员人数等因素合理设置党组织、配置党务人员，努力实现党组织的全覆盖。此外，推进混合所有制企业党的建设和企业融合发展，还需要充分考虑非公有资本的意见，不能简单地一竿子插到底、一刀切行事，根据国有资本出资比例情况差异化推进，真正维护企业团结稳定的发展环境。

四、结语

我国近三十年的改革实践证明，国有企业引进非公有资本实施混合所有制改革，各种所有制资本可以通过取长补短实现多边共赢的目标，有利于促进社会整体生产力发展。法人治理结构是企业实现高效管理效能的基础，混合所有制企业在完善法人治理结构时，需要差异化分析存在的问题，重点在构建科学合理的股权结构，推进企业决策体制机制建设，将党的领导融入企业治理体系等方面寻求突破，形成互利共赢的合作效应，共同促进我国经济实现高质量发展。