重大火灾隐患监督整改程序问题研究

王广宇

南通市消防救援支队，江苏 南通 226000

重大火灾隐患是违反消防法律法规，不符合消防技术标准，可能导致火灾发生或者火灾危害增大，由此可能造成重大、特别重大火灾事故或严重社会影响的各类潜在不安全因素[1]。及时发现、整改重大火灾隐患，对于预防和减少火灾发生、保障社会经济发展和人民群众生命财产安全、维护社会稳定具有重要意义，也是消防安全防范治理的重要内容。关于重大火灾隐患的监督整改程序，2006年出台的《重大火灾隐患判定、督办及立销案办法(试行)》(以下简称《办法》)对其判定标准、监督整改方式以及执法程序作出规定(1)2006年公安部消防局下发《重大火灾隐患判定、督办及立销案办法(试行)》，于2014年依据公安部《关于保留修改废止部门规章及规范性文件的通知》予以废止。，但该文件已于2014年7月废止。2017年国家标准《重大火灾隐患判定方法》(GB 35181—2017)发布实施，对重大火灾隐患的术语和定义、判定原则和程序、判定方法等从技术角度作出详细规定[2]，但该标准并未提及重大火灾隐患督促整改过程中的执法程序。近年来，陆续出台、修订的法律法规对此鲜有涉及，应急管理部2021年发布实施的《消防救援机构办理行政案件程序规定》也未提及相关内容，部分地区以下发规范性文件的形式进行一定程度的规定，但法律效力不高、工作程序不够规范，难以满足当前工作需要。

一、重大火灾隐患监督整改程序

依据《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)、《消防监督检查规定》等法律规范及相关文件，简要梳理重大火灾隐患监督整改程序，以便下文分析。

(一)判定和立案

1.火灾隐患的发现

消防监督人员发现可能构成重大火灾隐患的情形，第一时间记录情况和收集相关资料是整个监督整改程序的关键，合法收集固定证据是监督执法的基础，消防监督人员应当在消防监督检查记录中详细记明，并收集建筑情况、使用情况等能够证明火灾危险性、危害性的资料[3]。

2.判定

首先，可以立即整改的火灾隐患不应当被判定为重大火灾隐患；其次，隐患要素分为直接判定和综合判定。顾名思义，直接判定是指只要符合任一要素即应当判定为重大火灾隐患，《重大火灾隐患判定方法》共规定了10种可以直接判定的情形；除此之外，应当按照综合判定要素予以判定，涉及复杂疑难的技术问题应当组织专家论证。

3.立案

经集体议案或专家论证，对不构成重大火灾隐患的，按照一般性火灾隐患处理，或按照消防安全违法行为的处理程序依法处理。对构成重大火灾隐患的，经批准后及时立案并制作《重大火灾隐患整改通知书》，相关情况抄送当地检察院、法院、纪委监委及有关行业主管部门和上一级消防救援机构[4]。

根据《消防监督检查规定》相关要求，对判定为重大火灾隐患的，应当自检查之日起7个工作日内报告本级人民政府(2)原条文规定由所属公安机关报告本级人民政府，由于机构体制改革，修改为由消防救援机构报告本级人民政府。，对影响公共安全的重大火灾隐患，还应当自确定之日起3个工作日内制作并送达《重大火灾隐患整改通知书》。但是，对于不属于影响公共安全的，是否需要制作送达《重大火灾隐患整改通知书》暂无规定，且理解上存在歧义。

(二)挂牌督办

1.提请政府挂牌督办

提请政府挂牌督办是当前督促整改重大火灾隐患最为普遍和常规的行政治理措施，特别是很多当事人自身确无能力解决，确实无法保障消防安全投入，隐患问题已经严重影响公共安全的，在工作实践中，提请政府牵头挂牌督促其整改是较为有效的措施。《办法》废止后，部分地区以规范性文件的形式固定了这一做法，但在全国暂无统一规定。

2.采取综合手段监督整改

从工作实践来看，重大火灾隐患的整改常常是复杂、综合的工作，不仅当事人自身应积极配合，也需要行业部门的支持和配合。因此，要以政府挂牌督办为基础，建立多部门共同参与配合的监督整改工作机制。

(三)延期

对确有正当理由不能在限期内整改完毕，当事人在整改期限届满前提出书面延期申请的，消防救援机构应当对申请进行审查，并作出是否同意延期的决定[5]。

(四)销案

在重大火灾隐患整改期限届满或者收到当事人的复查申请后，逐条核对整改情况，对复查不合格的应当予以行政处罚；复查合格或者经专家论证重大火灾隐患已经消除的，报批后予以销案。

二、重大火灾隐患监督整改实践存在问题

(一)隐患内容是否同时受案查处

当重大火灾隐患同属应当受案查处的消防安全违法行为时，如何处理要区分具体情况。一是直接判定的重大火灾隐患，且属于法律规范规定的应当受案的情形，应该直接受案。二是综合判定的重大火灾隐患，如果各项判定要素属于应当受案处罚的不同情形，应当按照各自案由进行分别受案，依据裁量基准，分别裁量，合并执行。例如，江苏省某单位消防控制室人员未持证上岗、室内消火栓系统无水，应当分别按照《江苏省消防条例》和《消防法》对上述两个问题受案查处。三是综合判定的重大火灾隐患，如果某一隐患，多部法律规范对其作出处罚规定，若均为罚款处罚，按照行政处罚“一事不二罚”的原则，应当按照罚款数额高的规定处罚。

(二)对隐患内容不服或存在异议

在讨论当事人对隐患内容不服或存在异议是否可以提起行政复议或者诉讼之前，需要首先明确制发《重大火灾隐患整改通知书》这一行为的法律性质。从判定过程看，消防救援机构对社会单位进行检查，根据技术标准判定是否存在重大火灾隐患，作出行政决定，制发相应法律文书，设定当事人相关权利义务，这一过程符合具体行政行为的构成要素。从法律文书看，重大火灾隐患属于火灾隐患的一种特殊情形，对当事人下发的《重大火灾隐患整改通知书》是责令改正通知书的形式之一[6]。从不利后果看，如果当事人没有在规定期限内改正隐患内容，消防救援机构将采取处罚或者其他强制手段督促其履行义务。在消防监督管理的语境下，制发《重大火灾隐患整改通知书》与行政命令的内涵基本契合，当事人若违反这种行政命令会导致其他后续的义务或责任[7]。但纵观整个重大火灾隐患监督整改过程，下发《重大火灾隐患整改通知书》并不是最终的行政决定，更为确切地说，这是一个“尚未成就”的具体行政行为，为此，认为其不具有可诉性，不能引发行政复议或行政诉讼。

但是需要强调的是，如果重大火灾隐患内容属于依法应当受案查处或者需要采取临时查封强制措施的违法行为，对处罚决定和强制措施不服，可以提出行政复议或者行政诉讼。复议机关或者诉讼机关应当将判定重大火灾隐患作为行政行为的一个环节进行审查。

(三)拒不整改重大火灾隐患的执法程序

1.不及时消除火灾隐患另案处罚

重大火灾隐患未在限期内整改完毕，期限届满前提出书面延期申请的，消防救援机构进行审查，如果消防救援机构不同意当事人延期整改的申请或者当事人未申请延期且到期未整改，消防救援机构应当按照不及时消除火灾隐患另案处罚[8]。

2.拒不整改重大火灾隐患的执法程序

被判定为重大火灾隐患的当事人，但不符合《消防监督检查规定》查封的实施条件，拒不整改的，如何执法？实践中消防救援机构应如何处理？特别是若一开始没有采取查封措施，监管部门在后续监督整改过程中可能处于被动地位。例如，消防救援机构在对某单位重大火灾隐患监督整改执法过程中，一开始没有实施查封程序，而是在第一次监督检查后时隔40天对其采取临时查封强制措施，该查封行为在复议过程中即被确认违法。纵观其他安全领域的法律规范，有监督整改重大事故隐患的相关规定值得借鉴参考，有些可以直接运用。比如，《中华人民共和国安全生产法》规定，生产经营单位拒不整改重大事故隐患的，可以责令其暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备[9]。《中华人民共和国刑法修正案(十一)》中也将危险作业罪(3)因存在重大事故隐患被依法责令停产停业，停止施工，停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施，而拒不执行的，可以判处一年以下有期徒刑、拘役或者管制。的范畴进一步扩大，第一次提出对未发生重大伤亡事故或未造成其他严重后果但有现实危险的违法行为追究刑事责任。

(四)综合判定为重大火灾隐患部分整改是否可以销案

综合判定为重大火灾隐患的社会单位部分整改了隐患，复查时部分隐患没有整改到位，但已不符合重大火灾隐患的判定要素，应当如何处理，是否可以因为不符合重大火灾隐患综合判定要素而销案？这个问题的关键在于：单从一次检查情况来看，该单位不符合重大火灾隐患的综合判定要素，但是重大火灾隐患整改是一个系统、动态的过程，综合判定要素是从总平面布置、安全疏散及灭火救援条件、消防设施、消防管理等多维度进行考量。如果单位只整改一个隐患就因此销案，不符合综合判定方法的立法本意，也有违消防安全管理的初衷。

因此，到期未整改完毕的重大火灾隐患不应当销案，应当继续按照重大火灾隐患监督整改程序督促当事人整改隐患。同时，未整改完毕的部分应当按照《消防法》不及时消除火灾隐患进行受案处罚。值得注意的是，由于复查时确实也不再符合重大火灾隐患综合判定的要素，考虑到部分整改至少优于不整改，建议按照一般火灾隐患的情节进行处罚裁量，以体现行政处罚幅度与违法情节相当原则。

三、重大火灾隐患监督整改程序完善路径

(一)顶层立法先导，不断完善重大火灾隐患治理法律依据

其他安全领域的法律规范对重大事故隐患的监督整改措施以及拒不改正应当承担的不利后果进行了规定，而《消防法》作为火灾隐患治理的直接法律依据，相关规定过于概括，与之配套的部门规章《消防监督检查规定》中仅列举了8种火灾隐患情形，未区别一般火灾隐患进行细化说明，仅在第二条中说明重大火灾隐患按照国家相关标准认定，并未对其法律内涵进行明确界定。这一立法现状必然导致各地在实际工作中“束手无策”抑或是“自说自话”。从本质上来说，行政机关任何执法行为都是“执行法律”的过程，重大火灾隐患监督整改也不例外，为此，明确重大火灾隐患的法律内涵是完善监督整改程序的紧迫要求，应将其整改义务区别于其他火灾隐患，并予以法治保障，不断强化重大火灾隐患执法的法律依据。

(二)规范性文件紧密衔接，逐步优化重大火灾隐患监督整改制度

法律规范具有一定的概括性和抽象性，在法律规范的宏观规制下，相关规范性文件应当对具体的步骤、程序和方法进行明确。伴随社会进步发展、消防职能系列改革、法律规范陆续修订，《重大火灾隐患判定方法》已经从技术层面将重大火灾隐患的判定要素进行重新定义，将《办法》中的隐患条件重新梳理为直接判定和综合判定，并根据消防安全技术的发展作出了更新修改。就全国范围来看，重大火灾隐患监督整改在立案程序、挂牌条件、销案程序等方面各地区做法存在差异。再比如《中华人民共和国刑法修正案(十一)》施行以来，违法行为入刑标准以及相关行政执法与刑事执法衔接程序也应当进一步明确。为此，应当尽快重新制定出台重大火灾隐患监督整改及立销案的具体实施办法，纵向上与法律规范紧密衔接，形成制度保障[10]，横向上与《重大火灾隐患判定方法》互为呼应配合，形成统一、明确、规范的重大火灾隐患监督整改制度，以适应当前工作任务要求。

(三)厘清主体职责，科学构建部门联合督办机制

区别于一般火灾隐患，重大火灾隐患的监督整改主体比较复杂，涉及消防、应急管理、住建等部门，往往需要纵向和横向多部门、单位、组织的密切配合与共同协作，但对于监督整改主体的职责权限规定还不够全面和明确。消防救援机构发现和报告重大火灾隐患之后，如何落实督促整改的职责，以及其他部门及相关单位的职责又如何来界定？这些问题在实际工作中都亟待明确。为此，厘清各主体之间的职责边界，各司其职共同做好重大火灾隐患的监督整改工作，要科学构建部门联合督办机制。消防救援机构作为牵头部门，报告本级人民政府监督整改情况，涉及的其他部门单位也应当切实履行职责。各地消防安全委员会作为本地区消防安全议事协调机构，要将监督整改重大火灾隐患区别于整改一般火灾隐患，明确写进成员单位工作职责，落实开展联合检查、执法活动，构建部门联合督办机制。

(四)论证平衡法益，消防安全与经济发展齐头并进

所谓法益，指的是法律所保护的利益，其平衡即指法律制度上对利益的合理分配，以最大程度确保社会公正。个别社会单位仅注重短期的经济效益，忽视长远的安全效益，为此，可以出台系列政策办法，建立经济利益调节机制[10]，将企业的经济效益与安全效益紧密连接起来。例如：当事人整改合格销案后，其整改支出可以按比例抵扣年度税费或者获得一定的贷款利率优惠等激励政策；将整改不到位的纳入失信名单，限制其参与招投标活动，或者采取贷款利率上浮等措施，倒逼当事人积极整改，维护消防安全。监督整改重大火灾隐患本质目标是维护消防安全、保障经济发展，经济利益与安全效益形成良性互动调节，对消防安全治理的法律效果和社会效果达到平衡与双赢具有十分重要的作用。

四、结语

随着法治理念和法律制度的进步与发展，社会治理方式也需要与时俱进，明确、规范重大火灾隐患监督整改程序是规范消防行政执法的题中之义。基于此，本文对重大火灾隐患监督整改的相关问题进行探讨，认为构建完整、系统的重大火灾隐患监督整改制度仍需各方面共同努力。总的来说，需要从以下几个方面着手：一是在法律规范层面区别于一般火灾隐患，明确重大火灾隐患法律内涵，赋予监督整改措施和程序更加强力的法律支撑；二是优化配套程序规定，与技术规范分别从程序和技术层面共同规范重大火灾隐患的判定和监督整改；三是搭建联动平台，构建部门联合督办机制，落实督促整改的职责；四是加强政策引导，将社会单位的经济效益与安全效益紧密连接，使监督整改取得良好的社会效果。