消防行政执法规范化标准体系构建

任 妮

潍坊市消防救援支队，山东 潍坊 261000

消防行政执法规范化是指所有执法行为有明确细化的具体标准、要求和程序，每项执法活动、每个执法环节都能够实现标准化操作，达到严格、公正、文明、高效的执法要求。执法规范化建设有利于不断增强消防执法工作的科学性，减少执法行为的随意性，提高执法效果的公正性，从而使执法过程和执法决定符合法律规定、体现法治精神，更好地为社会大众所信服和认可。

一、消防执法规范化研究动态

(一)消防执法规范化理论发展历程

执法规范化建设是2008年公安部党委在总结“三基工作”建设经验基础上，为推动公安事业长远发展作出的一项重大战略决策。公安部消防局动员全国公安消防部门认真贯彻落实《公安部消防局关于加强消防执法规范化建设的工作方案》和《公安部消防局关于加强消防执法规范化建设的实施意见》，全力推进消防执法规范化建设，进一步提高消防执法能力和水平[1]。为落实和检验执法规范化效果，公安部制定了《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》，将其明确为制度建设、执法培训、安全、监督、信息化应用、解决执法突出问题、提升执法公信力等七个要点[2]。消防局将消防执法规范化目标细化为消防监督执法规范化建设的十项标准。2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》，提出构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，保障执法质量和执法公信力不断提高，全面建设法治公安，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义[3]。以上文件从执法规范化的启动到实施，发挥了重要的方向指引和理论指导作用。

(二)消防执法规范化实践探索过程

对消防执法规范化的学术探讨最早始于1998年《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)颁布之后，酉辛等提出消防监督执法规范化的概念，并从监督执法主体、监督执法依据、监督执法程序、执法结果载体文书等四方面论述如何规范监督执法行为[4]。执法基层实践也提出了具体实现举措：一是建立高素质的消防执法队伍，提高执法人员政策理论水平、业务能力和法律意识[5]；二是规范和强化行政执法程序，实现消防监督规范化[6]。在公安部消防局部署消防执法规范化建设工作后，消防监督执法规范化的学术框架从单一的监督执法向消防行政全业务范围和全过程的行政执法规范化扩展，基层执法实践也从对监督行为的局部规范拓展到消防执法全周期的制度化、信息化和监督机制及质量考评等全面建设[7-8]。当前，在消防体制改革的新形势下，消防执法规范化建设出现了执法细节规范化不到位、执法过程干扰多、执法条件和环境有待改善等问题，研究者也从推进机制体制建设、规范执法标准、培训执法队伍等方面探讨了相应解决思路，但对解决问题的具体策略和系统化的工作方法鲜见深入研究[9-12]。

(三)消防执法规范化的深化路径

2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化消防行政执法改革的意见》，针对审批难、执法随意、消防中介行业垄断和权力寻租等问题，深化“放管服”的决策部署，推进消防执法理念、制度、作风全方位深层次变革，构建科学合理、规范高效的消防监督管理体系[13]。目前，经过消防体制改革过渡和消防执法改革的推进实践，结合前期消防行政执法规范化建设成果，消防行政执法已经基本形成了较为完善的制度体系。固化和推广消防行政执法制度改革中的成熟经验和成果，成为当前深化推进消防行政执法规范化的主要任务。将改革成果制度化、法制化，构建消防行政执法规范化标准体系，形成成熟的规范性文件，是全面深化消防行政执法改革的重要措施。

二、消防行政执法职权

消防行政执法标准化的对象是消防行政执法行为，目的是规范消防行政权力运行，其标准体系框架应紧紧围绕消防行政执法职权内容建立。根据我国现行《消防法》及相关法律法规的规定，具有消防行政管理职能的部门主要有消防救援部门、住建部门、公安部门以及市场监管部门，涉及消防行政职权的主要内容有以下几项：

(一)消防行政许可

根据《消防法》规定，消防救援部门消防行政许可权主要是指公众聚集场所投入使用、开业前的检查审批或对相对人的承诺核查，住建部门消防行政许可权是对特殊建设工程的消防设计审核与建设工程消防验收。

(二)消防行政备案抽查

根据《消防法》规定，消防行政备案主要有建设工程设计资料备案，竣工消防验收备案与抽查，消防安全重点单位备案等。

(三)消防监督检查

依据《消防监督检查规定》，消防监督检查形式有：对公众聚集场所在投入使用、营业前的消防安全检查；对单位履行法定消防安全职责情况的监督抽查；对举报投诉的消防安全违法行为的核查；对大型群众性活动举办前的消防安全检查；根据需要进行的其他消防监督检查。监督检查目的是督促被检查对象履行法律法规规定的消防安全职责，制止消防违法行为以及指出存在的安全隐患。

(四)消防行政处罚

消防行政处罚的种类主要有警告，罚款，没收违法所得或非法财物，责令停产停业、责令停止使用、责令停止施工，责令停止执业或暂扣、吊销许可证、资质资格等，行政拘留。在执法实践中，执法人员往往需要根据违法情节在法定范围或幅度内选择处罚种类或处罚程度。

(五)消防行政强制

消防行政强制包括消防行政强制措施和消防行政强制执行。依据我国消防法律法规，消防行政强制措施具体表现为：对可能会严重威胁公共安全的危险部位或场所的临时查封措施，火灾现场的封闭，证据的扣押或登记保存等。消防行政强制执行具体表现为：对逾期不执行罚款决定的加处罚款或强制划拨；对被埋占、圈压消火栓障碍物的强制拆除；对责令停产停业、停止施工、停止使用行政处罚决定的强制执行；对违法人或违法嫌疑人的强制拘留或强制传唤；对逾期不执行的其他执法决定申请法院强制执行等。

(六)消防行政确认

在消防行政执法实践中，消防行政确认权主要表现为火灾原因及责任认定、重大火灾隐患认定、消防安全重点单位确定、消防产品质量判定等。

三、消防行政执法规范化标准体系框架

标准体系是一定范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体。消防行政执法规范化标准体系是指导若干行政执法标准形成和发展的全面蓝图，不仅包括现有标准，还要包括预计发展的应有标准。在标准化研究中，通常将这一体系框架以标准体系表的形式表现。研究我国第三版消防标准体系表发现，标准体系表中对标准的分类基本是按照标准制定的技术分委会进行划分，没有相对应的消防行政执法专业标准分支，消防行政执法规范化建设的相关标准分散于火灾安全工程专业标准、火灾调查及鉴定专业标准、公共消防安全管理标准、消防监督管理专业标准等领域。为使消防行政执法规范化标准体系与消防执法工作联系更加紧密，使消防行政执法规范化相关标准一目了然，按照消防行政执法职权分类来构建消防行政执法规范化标准体系框架，如表1所示。

表1 消防行政执法规范化标准体系表

(一)消防行政执法通用标准

消防行政执法通用标准，用于指导每类消防执法的相关工作或管理环节，具有通用性。通用标准主要包括以下内容：

1.消防行政执法术语。该标准主要用于规范和统一消防行政执法中常用的专有名词，并对其内涵或外延作出规定。

2.消防行政执法证据规则。主要内容包括规范办理消防行政案件过程中的取证程序、方法；消防执法中常用证据种类的形式要求；证据审查应用以及证据充分确凿的判定标准等。

3.消防行政执法内部程序。2021年应急管理部出台实施了《消防救援机构办理行政案件程序规定》，对每种执法形式的外部执法程序进行了明确细致的规定，而对于内部立案、报请、审批仍是按照各单位内部惯例或经验进行，缺少一致性和制度性，执行程序不严谨也容易引发问题。因此，可通过制定执法行为内部流程，明确每一步程序的法定要件，设立相关制约机制、审批系统，进一步规范执法行为，提升效率。

4.消防行政执法档案管理标准。消防行政执法档案归档包括将执法文件和执法过程记录进行整理归类、建立索引、维护管理的系列工作，目的是便于后期检索、调档。该过程涉及文献管理技术，可通过建立消防行政执法档案管理标准规定档案建立的具体技术细节，实现法律文书式样档案分类索引统一化、内容规范化、管理标准化，提高法律文书质量和档案管理水平。

5.消防行政执法质量考评方法。主要规定执法质量、执法绩效的考核方法，用于支撑执法质量考核工作的实施。

6.消防行政执法人员资格。主要规定各岗位消防行政执法人员申请条件以及岗位资格要求。目前，需要根据消防体制改革变化修订原有标准，细分执法人员、消防文员等不同岗位资格要求，明确各岗位人员应具备的知识和业务能力，为人员培训提供指导。

(二)消防行政执法专用标准

按照消防行政执法权的划分，专用标准可分为消防行政许可专用标准、消防行政备案抽查专用标准、消防监督检查专用标准、消防行政处罚专用标准、消防行政强制专用标准、消防行政确认专用标准等。

1.消防行政许可专用标准。消防行政许可专用标准紧紧围绕消防行政审批事项的工作内容，涉及建设工程消防审验和公众聚集场所消防安全检查。其中，围绕建设工程消防审验已发布了《建设工程消防设计审查规则》(XF 1290—2016)、《建设工程消防验收评定规则》(XF 836—2016)，这两部标准规定了建设工程消防审验的内容范围、实施规程、技术要求以及判定规则，为消防审验工作的规范有序进行提供了技术指导。公众聚集场所消防安全检查是为规范公众聚集场所投入使用、开业前的安全条件审核和判定而设立的管理措施，目的是指导公众聚集场所经营者进行开业前的自评检查，该检查推行承诺制，也为执法人员实施复核或开展检查划定内容和要点范围，给出合格与否的评定规则。

2.消防行政备案抽查专用标准。消防行政备案抽查涉及建设工程消防验收备案项目和市场化的消防技术服务机构。(1)建设工程消防验收备案项目在确定抽中后的验收工作完全可以依据消防行政许可相关标准实施，所以，这里仅需要规范行政备案抽查工作。目前，由于处于建设工程消防监管改革初期，各地对备案工程抽查比例较大。随着消防工作社会化进程的推进，全民消防安全意识的增强，该抽查比例可逐渐降低，随之而来的是如何根据各地具体情况恰当确定抽查数量及采用何种抽取方式确定工程项目，使监督抽查结果更能实事求是地反映该地区建设工程消防安全的总体状况，并据此确定下一阶段工作计划。消防部门可通过制定建设工程备案抽查抽样方法标准，对备案抽查项目进行分级，建立以单位数量、规模和消防救援机构执法力量为基本参数确定抽查单位数量的数学模型，规定随机抽查的一般要求，提出不同情况下的双随机抽样方式。(2)消防技术服务机构是指从事消防设施维护保养检测、消防安全评估等社会消防技术服务活动的企业，在社会消防安全管理中具有重要地位。2021年应急管理部修订了《社会消防技术服务管理规定》，对消防技术服务机构的类别、服务范围、资质条件作出基本规定；《消防技术服务机构设备配备》(XF 1157—2014)对消防技术服务机构从事不同服务事项应配置的器材和设施进行明确。行政规章作为“法”的范畴，内容更多是“权责利”，无法细化消防技术服务领域的技术细节内容，需要进一步对消防技术服务项目操作规程和服务质量提出要求，并给出可评价标准。

3.消防监督检查专用标准。消防监督检查是消防行政日常执法工作的主要内容，其专用标准应包括社会单位消防安全管理系列标准、大型群众性活动现场安全条件、公众聚集场所消防安全评价标准等。消防监督检查主要对社会单位履行安全职责情况进行检查，不同类别单位的火灾危险程度不同，消防安全要求也应有所差异，应在现有防火标准基础上补充制定特殊场所、重点行业的消防技术要求或管理标准，明确消防监督检查要点。目前，我国已发布了类似标准，如《人员密集场所消防安全管理》(GB/T 40248—2021)、《住宿与生产储存经营合用场所消防安全技术要求》(XF 703—2007)、《建设工程施工现场消防安全技术规范》(GB 50720—2011)等。

4.消防行政处罚专用标准。由于《消防法》对违法行为实施处罚的自由裁量范围和幅度规定均较为宽泛，如果不在细节上予以技术细化，很可能导致自由裁量权滥用，使执法行为有失公平公正。为规范消防行政处罚的自由裁量，增强消防行政执法的公信力、透明度和社会效果，某些地方消防救援机构已经制定了消防行政处罚自由裁量准则，但各地的规定差异较大，违法情节程度等级的划分、处罚种类和幅度选择均相差甚远。因此，为体现裁量处罚的统一性，有必要通过发布行业标准对处罚执法行为予以统一规范。可制定消防行政处罚自由裁量准则，将有关违法行为的法律责任按照违法情节严重程度划分相对等级，进而对应不同违法级别确定处罚种类和幅度，实现自由裁量权行使的规范化。

5.消防行政强制专用标准。消防行政强制是所有行政执法形式中执法手段表现最为强烈的，实施不当极有可能给相对人权益造成损害。因此，应在执行过程中采用技术措施规范权力运用，分别针对消防行政强制措施和消防行政强制执行制定实施细则。实施细则中应规范强制执行的具体情节，细化实施程序、步骤，以及规范执行中各种文本文件等。

6.消防行政确认专用标准。消防行政确认的执法内容较多，而且确认行为往往需要进行技术甄别，所以需要根据确认对象制定相应技术标准，具体有火灾调查及鉴定系列标准、火灾统计方法、社会单位消防安全评价标准、重大火灾隐患判定以及消防产品现场判定规则等。火灾调查及鉴定系列标准包括火灾现场勘验方法标准、火灾物证处理以及鉴定技术方法标准等，规范在火灾调查中涉及取证和鉴定的一系列技术方法。火灾统计标准主要是规范火灾统计指标和信息，进而构建全国统一标准的火灾基础数据库，为消防研究提供支撑。社会单位消防安全评价标准是提出评价单位消防安全的统一方法，评价社会各单位的火灾风险等级，进而将风险等级高的单位确定为消防监管重点，以改变目前各地仅依据规模和经营性质固有风险确定消防安全重点单位，缺乏对管理和防控效果等动态风险考量的情况。《重大火灾隐患判定方法》(GB 35181—2017)与《消防产品现场检查判定规则》(XF 588—2012)已经发布实施，需要根据引用标准修订情况和消防产品的更新换代进行修订。

四、结语

消防行政执法标准体系框架的建立不仅能明确消防行政执法规范化的内容，为标准制定提供指南，从而奠定执法规范化建设的技术和制度基础，也有助于促进我国消防标准体系中消防管理标准的建设，弥补该领域标准匮乏的缺陷。消防行政执法规范化标准体系应紧紧围绕消防行政执法职权的具体内容而建立：消防行政执法通用标准内容涉及执法术语、执法取证、执法内部程序、执法档案管理、执法质量考评以及执法人员资格等；消防行政执法职权运行的专用标准主要涉及消防行政许可、消防行政备案抽查、消防监督检查、消防行政处罚、消防行政强制及消防行政确认等具体执法行为。应注意的是，消防行政执法规范化标准体系的建立仅为规范化建设提供了技术指导，还需广泛征求意见制定具体标准为执法规范化提供技术依据。同时，消防行政执法规范化建设的最终结果是将规范化标准应用到执法工作中，指导实践执法行为，因此，还应通过标准宣贯培训提高执法人员素质，建立贯彻落实规范化标准的完善工作机制，以真正发挥其实效，保障消防行政执法规范化建设的长远发展。