英国通用福利金给付方式探讨——基于性别平等的视角

■编译／张笑丽

英国对家计调查式福利进行的最新改革是实施“通用福利金”，为就业者或失业者提供收入支持并补偿某些特定支出，用这项综合型“家计调查式超级待遇”取代了6 项家计调查式福利和税收抵免，分别是收入支持、求职津贴、就业支持津贴、工作税收抵免、儿童税收抵免和住房福利。

通用福利金于2010 年提出，2013年开始实施，受益对象最终多达1900万人或800 万个家庭，2020 年2 月提出的目标是到2024 年9 月全面实施。通用福利金实施以来争议不断，核心争论点是其对性别的影响：比如通用福利金削弱了很多夫妻中收入较低一方（通常是女性）的就业积极性或赚更多钱的动力；有些人认为，通用福利金加剧了家庭中女性面临的挑战，使其更难通过工资实现收入独立和经济自主。

本文着重分析通用福利金针对夫妻申领者的给付安排，具体为如何更有效地向夫妻发放待遇，对此最常见的讨论涉及是否应该以孩子的需求为准给付通用福利金。接下来，本文将阐述自通用福利金提出以来就持续不断的争论，尤其是通用福利金对夫妻经济自主的影响以及不断加剧的经济胁迫与虐待风险，还涉及家庭中性别角色分工的问题（低收入家庭中谁承担照顾责任、谁管理家庭预算）。此外，一些地方政府正尝试改进通用福利金默认的单一给付安排，不同的改革方式及面临的两难困境也是本文的关注点。最后，本文提出应该跳出通用福利金的框架，以实现男女两性真正的经济自主和独立为核心目标，把重心放在非家计调查式待遇上。

通用福利金概述

“社会正义中心”智库的共同创办人伊恩·邓肯·史密斯于2010 年首次提出实施通用福利金的建议，2012 年英国政府通过了相关立法，2013 年通用福利金正式开始实施。通用福利金的主要目标是简化家计调查式福利体系并强化激励，更有效地激发人们就业并实现工资增长的积极性。相比对个体或不平等性别关系的关注，通用福利金更强调支持（传统）家庭和避免家庭破裂。

按照规定，夫妻必须共同申领通用福利金，每月进行一次资产评估，然后按月将待遇发放给其中一方。夫妻有权选择通用福利金的领取人，在申请表中填入其姓名及银行账户信息，接收通用福利金的账户可以是联合账户或个人账户；如果夫妻决定不了，就业和养老金部（Department for Work and Pensions,DWP）就替他们指定领取人，在夫妻无法决定的情况下通用福利金发给主要儿童照顾者，没有孩子的话就发给负责支付账单的人。唯一的例外是，在家庭财务管理不善或存在家庭虐待的情况下，DWP 有分割待遇后发给夫妻二人的自由裁量权。

按月发放的通用福利金远高于改革前夫妻享受的待遇水平，但统一支付通用福利金牵涉到夫妻平等问题：给付一项综合型待遇可能意味着经济依赖，加剧传统性别规范下的女性贫困问题；有人认为整笔支付通用福利金可能加剧控制型伴侣的虐待行为（包括经济虐待）或使其合法化（受虐者往往是女性），这种给付方式可能赋予了施虐者更大的控制权，因为相比之前的福利或税收抵免待遇，施虐者获得的通用福利金数额更大。

虽然通用福利金给付安排的例外情况是待遇一分为二后由夫妻共享，但操作指引中规定这仅适用于财务管理不当或家庭虐待（可能包括经济胁迫）等特殊情形。如果以家庭虐待或经济虐待为由要求分开领取通用福利金，被虐待的一方必须揭露虐待事实并提供相关证据。然而，现实是受虐待者往往不愿向DWP 披露其受虐待的遭遇，许多人害怕消息不被保密，或者担心部门人员不相信他们，或者害怕施虐者一旦发现自己有这种要求就会变本加厉地虐待。

通用福利金统一发放给夫妻的政府主张

DWP 最初以为，待遇发放到一个联合账户里方便夫妻双方共同使用这笔钱，然而实际上并不能百分之百确保夫妻双方共同使用通用福利金，也不能保证夫妻共享管控家庭财务的权利。

通用福利金正式实施之前，有关部门调查了人们对“福利改革”和通用福利金的看法，部分受访者担忧：通用福利金“集多种功能于一体”的特性存在诸多风险，而发放到一个账户只会加剧而非减轻风险；如果夫妻关系不稳定或存在问题，比如临时夫妻、药物或酒精滥用、赌博或家暴，统一给付的方式可能导致更严重的问题；联合给付安排可能导致一些家庭中待遇“从女性的手提包转移到男性的钱包”。

当时的政府也意识到了家庭不平等问题，尤其是女性受到的伤害。研究表明，关于夫妻共享收入的假设并非总站得住脚，尤其是在低收入家庭，男性分享家庭收入是以牺牲女性的利益为代价的。但是，政府仍试图从诸多方面证明向夫妻一方给付全部通用福利金的合理性。

政府指出，只有7%的同居伴侣和2%的已婚夫妻完全分开管理各自的财务，因此通用福利金发到谁手里对此的影响非常小。2018 年的时任DWP 部长指出，单独向夫妻二人发放不同的福利待遇需要夫妻双方各有一个银行账户，这样联合账户就派不上用场了；该部长认为，伴侣平分福利待遇（或以其他方式分割待遇）可能导致其中一方（更可能是男性）将其所得用于个人开销，而非家庭支出。

待遇给付安排还引出了家庭性别角色分工的问题：有孩子的低收入家庭中，女性被认为是贫穷的“减震器”，更是家庭照顾的主要承担者。2019 年年初，政府声称会“助推”有孩子的夫妻申领人指定主要照顾者来领取全部通用福利金，这在申请表中有所体现。不过，2018年之前联合申请通用福利金的家庭中，由女性领取待遇的占45%，由男性领取的占38%，发放到联合账户的占17%。后来，DWP 一项专门的研究发现，在线申请通用福利金的家庭有59%选择女性作为收款人。但是，把通用福利金全都发给主要照顾者可能存在一大弊端：主要照顾者领取全部通用福利金却无需受制于很多附加条件，主要挣工资者受制于很多附加条件却领不到一点通用福利金（其承担的照顾责任得不到认可），这种情况下伴侣可能互生怨怼。另外，以主要照顾者为待遇领取人只适用于有孩子的夫妻，而对那些没有孩子的夫妻，除了特殊情形下分割待遇的做法以外，没有其他可供选择的方式。

地方政府间的政策差异

传统上，社会保障属于英国政府专门负责的政策领域，但已经达成的共识是，各地方政府（如北爱尔兰和苏格兰）在实施通用福利金时可以背离惯常做法，允许其采取不同的待遇给付安排，比如分别向夫妻二人发放待遇。不过，即便同样是把通用福利金分别发给夫妻二人，北爱尔兰和苏格兰的具体做法也有区别。

北爱尔兰政府允许通用福利金申请人在一系列给付方式中进行选择，而不是只有默认的“统一支付”。夫妻申请人可以选择“基于主要照顾者和孩子的需求”将待遇一分为二，社区部最后把通用福利金分别发放到不同的银行账户。不同于DWP 在操作指引中的规定（即特殊情形下有审慎分割待遇的自由裁量权），北爱尔兰没有设定把通用福利金分别发放给夫妻二人的“先决条件”。社区部的做法是把通用福利金对半分然后分别发给夫妻双方，但是2019 年仅有两对夫妻以这种方式领取了通用福利金。

苏格兰政府的目的也是将通用福利金分别发放给夫妻二人，该政府始终与DWP 通力合作以抉择出合适的给付安排：目的是确保每个人都能基于自身情况获得一笔独立收入，同时促进福利体系的平等。遗憾的是，目前苏格兰政府还没有公布最终的政策安排。

值得一提的是，各地方政府的政策进展受制于通用福利金信息技术系统的影响。该系统默认的统一支付，目前技术层面（在线申请和数字支付系统）还不能实现向夫妻分开给付两笔待遇并发到不同的银行账户（特殊情形下审慎分割待遇是人工操作的），网上申请时只能指定一个银行账户。尽管DWP 此前承诺通用福利金信息技术系统能够实现分开给付待遇，但单独向丈夫和妻子发放通用福利金以及各发多少钱等政策细节很难操作，这样极有可能损坏系统的“自动支付”和“自动计算”功能。有学者指出，信息技术系统的设计不能适应地方政府间的政策差异。

给付方式改革面临的问题及其选择

默认的统一给付安排和据此构建的信息技术系统掩盖了以其他方式向夫妻发放通用福利金的可能性及其困境，女性预算团体的一份报告提出了相关标准，基于此可以发展出以个人为单位向夫妻发放通用福利金的其他给付方式，这些标准包括：缩小认定的经济虐待范围；确保以满足孩子需求为目的的待遇真正花在孩子身上；增强夫妻双方的经济自主，保证二人都获得收入；增加“次要挣钱养家者”从有偿就业中的所得。给付安排应该透明，申请人能够了解夫妻双方分别为家庭收入做了什么贡献，也应该清楚通用福利金要用于家庭支出而不是个人开销。这些标准涉及的问题中有3 个尤为突出，具体如下：

第一个问题是，如何向夫妻发放待遇应该是一种选择还是作为默认设置？北爱尔兰政府最初的立场是“作为一种选择”，现在变成了（夫妻申请人）“提出要求”。这真的是一种选择吗？如果夫妻权利关系不平等，应该对选择设置哪些限制条件？在夫妻间存在权利差异时，“选择”应该如何操作对夫妻双方都有意义的决定？苏格兰政府在修订《社会保障法案》时提出“默认两笔待遇给付”，该提议并未被采纳，但分别向夫妻发放通用福利金的政策承诺始终保留着。与“选择还是默认”相关的问题是，统一发放给夫妻一笔待遇的默认安排是否应该允许夫妻选择一方作为收款人？在决定收款人时应该更“偏向”一方（比如有孩子的夫妻中的主要照顾者）吗？

第二个问题是，要获得一笔非标准待遇，申请人是否必须满足特定要求？当然，这个问题成立的前提是夫妻可以选择由一方一次性领取全部待遇还是分别领取各自的待遇。如果默认方式是分别向夫妻二人给付通用福利金，那除此之外的其他给付方式应该基于自由选择还是要求申请人必须符合相应标准？北爱尔兰允许夫妻在无需满足任何条件的情况下选择分别领取各自的通用福利金；苏格兰的有关修正案草案指出，即便“默认给付两笔待遇”，申请人也有权“选择退出”，不太明确的是申请人只需提出要求即可行使“选择退出”权还是必须要符合特定标准？

第三个最具挑战性的问题是，如果分别向夫妻双方发放通用福利金，如何计算并分配每笔待遇的份额（按比例还是基于权利）？把通用福利金按50∶50的比例分配的方式无关个人需求，可能对承担照顾责任的一方（主要是女性）不利。发放通用福利金时如何对待来源于其他福利项目的收入、储蓄和工资收入？应该基于夫妻一方其他来源的收入而相应减少她或他应获得的那份通用福利金吗？夫妻最终享受的通用福利金净额应该简单地按50 ∶50 的比例一分为二吗？毕竟，这种对半分的简单做法可能导致收入更低的一方（通常是女性）按比例领取的通用福利金更少。

结论

通用福利金作为一项综合型福利，把夫妻看作一个整体发放待遇，并且不以夫妻任何一方的就业情况作为待遇给付条件。在此背景下，“选择”谁来接收待遇是夫妻需要作出的重大决定，而由一次性发放给夫妻一方的“统一给付方式”转变为分别向夫妻二人发放待遇的“个体化给付方式”极具挑战性。通用福利金保留了之前家计调查式失业津贴的一项规则，即DWP 有分割待遇后分别发给夫妻双方的自由裁量权，但这并不适用于通用福利金这种综合型福利，继续依照这种规则可能导致更多虐待的发生。

英国前国务大臣曾声称“给每个家庭发放一笔待遇是福利体系根深蒂固的特征，住房津贴始终以这种方式发放”。实施通用福利金的新背景下，北爱尔兰和苏格兰采取不同方式向夫妻二人分开发放待遇。在北爱尔兰，只要夫妻提出要求，社区部就可以决定如何在夫妻间分配并分开发放通用福利金，不过现实中很少有夫妻提出分开领取通用福利金的要求；苏格兰政府致力于探索更多个体化给付方式，在此过程中作出了更大努力、采取了更多举措，但写作本文时政府尚未最终确定选择何种个体化给付安排。

分开向夫妻二人发放通用福利金的新给付安排或许更方便丈夫和妻子分别获得个人收入，但无法改变通用福利金是一种家计调查式待遇的事实。无论给付方式如何改革，开展家计调查时都要把同居伴侣视为整体来联合评估。这意味着，伴侣一方获得的收入将始终依赖于另一方的存在及其资源、需要和行为。尽管分开给付家计调查式待遇的确能让夫妻双方都获取收入，但我们坚信，让夫妻二人（尤其是女性）真正实现经济自主更有效的方式是个人工资等收入来源以及发放非家计调查式福利待遇。