灵活就业人员社会保险的国际经验

■文／张盈华

近年来，随着网络技术的发展和产业结构的变化，自由撰稿人、演员、歌手、律师等自主就业规模扩增，外卖送餐员、网约车司机、快递员等平台从业人数扩大，灵活就业突破了过去以兼职、零工、季节工、小时工等为主的形式，非标准化用工方式越来越普遍。灵活就业以去雇主化、去劳动关系为主要特征，传统社会保障难以有效覆盖。国际上，灵活就业人员的社会保险有两条道路，一是纳入已有社会保险体系中，二是设立独立的社会保险项目，大多数国家采取第一条道路。

当前，针对以平台从业为代表的新就业形态从业人员的社会保险问题，国际劳工组织、经济合作与发展组织、欧盟委员会等国际组织已基本形成共识，即平台从业人员不应单独建立制度，而是以一种新的、非标准的就业方式，按照“受雇”或者“自雇”身份参保。并且，针对灵活就业特征，放宽传统社保的参保和待遇资格条件，取消或降低有关工作时间、收入或最低就业时间的门槛，增加缴费方式的灵活性，允许缴费期中断，确保社保关系可转移。各国的做法也有相似性，将灵活就业人员按“自雇就业者”身份，或者强制参保，或者自愿参保，通过制度和手段创新，以“扩容”的方式，将灵活就业人员纳入已有社会保险制度中。

一项对欧洲12 个国家的问卷调研发现：大多国家规定，平台从业人员以自雇就业者身份参保；对于自雇就业收入达到规定限额之上的，大多采取强制参保；自雇就业者参保时，大多按总和缴费率全部由个人负担，个别国家规定“使用者付费”；大多国家采用个人申报收入作为缴费基数，部分国家由政府公布缴费基数。

个人承担全部缴费

按雇员和雇主缴费率之和缴费，以养老保险和医疗保险为主。例如，丹麦规定，自雇就业者参加养老和医疗保险时，须按每月284 克朗缴费，这是企业雇员（31.55－94.65 克朗）和雇主（63.10－189.35 克朗）合计缴费的最高档。德国法定养老保险由雇主和雇员分别按雇员工资的9.3%缴费，自雇就业者按二者之和即18.6%缴费；失业保险由雇主和雇员分别按雇员工资的1.5%缴费，自雇就业者按二者之和即3.0%缴费。墨西哥的雇员按每日收入的1.125%(老年养老金)和每日收入的0.625%（残疾和遗属养老金)缴费，雇主按工资总额的5.15%（老年养老金）和1.75%（残疾和遗属养老金）缴费，自雇就业者则按二者合计费率即每日收入的6.275%（老年养老金）和每日收入的2.375%（残疾和遗属养老金）缴费。

按雇员或雇主的缴费率缴费，主要是单方缴费或以单方缴费为主的项目。例如，荷兰自雇就业者的养老保险缴费率与雇员个人缴费率相同，均为17.9%（老年养老金）加0.1%（遗属养老金）；残疾养老金项目是由雇主按6.27%缴费，自雇就业者便没有此保障；长期护理保险由雇员按年收入的9.65%缴费，雇主不缴费，自雇就业者则按申报收入的9.65%缴费。丹麦的失业保险主要由雇员缴费，费率是8%，自雇就业者与雇员缴费率一致。也有按雇主缴费率缴费的，例如墨西哥的医疗保险，缴费率是雇员0.4%、雇主20.4%，自雇就业者按20.4%缴费。

缴费基数各有不同

缴费基数的依据不同。一般地，雇员和雇主的缴费基数分别是个人工资和工资总额，自雇就业者参保时，多以申报收入为缴费基数，部分国家由政府公布“参考收入”。例如，德国规定自雇就业者按参考收入缴费，每年由政府公布参考收入标准，目前是每月3045 欧元，其中东德是每月2695 欧元。其他国家各有不同，芬兰按“确认的收入”，奥地利按“估计的收入”，波兰按“申报收入”，德国规定艺术家参保按“所得净利”缴费。自雇就业者参加社会保险的关键前提是厘清个人收入，这就对收入申报和工作记录提出要求。

缴费限额的依据不同。自雇就业者参保一般有收入下限规定，收入在限额之下的，或者免于缴费，或者不强制参保。例如，德国规定自雇就业者可自愿参加法定医疗保险，但要求年收入不得低于政府限额（目前是3900 欧元）。芬兰要求自雇就业者强制参保，但年收入低于政府限额（目前是7557.18 欧元）或就业不足规定最低时间（4 个月）的，可自愿参保。比利时要求年收入高于规定限额（目前是13010.66 欧元）的自雇者强制参保，收入在限额以下的，所缴税收的1/4 划入社保基金，自雇者可享受单独的养老、医疗和伤残保障。波兰规定，缴费基数上下限是平均工资的60%和250%。卢森堡规定，收入高于最低工资1/3 的自雇就业者强制参保。挪威规定，自雇就业者强制参保，但收入低于规定下限的可免予缴费。匈牙利规定，自雇就业者强制参保，缴费下限是最低工资的30%。英国规定，自雇者年收入在规定限额（目前是6475 英镑）以上的强制参保，达不到限额的自愿参保。各国对自雇就业者参保条件的规定不同，但普遍要求参保者具有一定收入能力，较低收入者可由社会救助制度予以覆盖。

待遇条件符合“灵活就业”特征

针对灵活就业时间碎片化的特征，按月（甚至小时）计算最低参保时间。例如，丹麦自雇就业者可以享受医疗保险和生育保险待遇，条件是过去12 个月至少工作6 个月。德国自雇就业者可以享受失业保险待遇，需满足过去两年至少工作12 个月。一些国家为了适应灵活就业人员参保需求，将最低参保时间按更小单位计算。例如，加拿大实施就业保险，规定享受待遇的条件是过去52 周至少工作400－720 个小时。法国娱乐业的临时雇员（有固定期限合同）可以参加失业保险，领取失业保险金的条件相对宽松，设计师岗位要求过去319 天至少工作507 个小时，蓝领工人的要求是304 天至少工作43 天。

在失业保险方面，“失业”的认定是待遇资格的关键，各国做法不同。例如，瑞典规定，个体户必须处于停业关门状态，且缴费须满8 年，借此规避在生意萧条时突击参保的行为。比利时规定，个体户必须已经宣布破产，进入债务清算状态或生意停业。丹麦规定，自雇就业者申领失业保障待遇时，需要证明收入低于应税收入持续至少3 年，并有6 个月求职期，求职期间未再运营自己的生意。

纳入商业保险但有争议

如果不加入社会保险，可由商业保险予以保障。例如德国规定，自雇就业者可自愿参加法定医疗保险，也可选择按最低标准投保商业保险。法国自雇就业者可自愿投保商业失业保险，保费在应税收入中扣除，保险合同中约定自雇就业者在何种情况下属于“失业”。西班牙规定，外卖送餐员以自雇就业者身份参加社会保险，实际上，大型平台为配送员投保商业保险，例如送餐平台Deliveroo 配送员的身份都是个体经营者，该平台与保险公司签订协议，后者承保第三方责任、伤残、住院报销、失业（收入中断）的补偿金等风险，还负责提供道路安全和业务技能培训，甚至为骑手购买高能见度手套、背心和安全性能好的头盔、自行车灯等。

反对声音同样存在。近年来，法国的一些大型平台例如Uber和Deliveroo，通过商业保险为从业人员提供保障，但一些议员认为，这是社会保障私有化的表现，不符合社会团结精神，应当鼓励平台承担责任，为从业人员提供社会保障。目前，法国社会正就平台应当履行怎样的企业责任展开讨论。

制度和管理手段不断创新

一些国家实施个人账户制度，对自雇就业者参保的包容性强。例如拉美国家非正规就业比例高，个人账户制度是顺应这种劳动力市场特征的产物，可以将自雇就业者纳入，缺点是存在保障不充分的问题。巴西建有失业保险个人储蓄账户制度，雇主和雇员的社保缴费划入个人账户。智利也有个人失业账户制度，与正规部门的失业保险制度并行，参保者收入中断后，可从个人失业账户中提取生活费，账户资金不足以保障时，由政府从共济基金中予以补助。哥伦比亚也有类似制度，低收入自雇者中有三分之二加入个人账户制度。法国也引入了个人活动账户制度，自雇就业者可向个人账户缴费，此种制度具有便携性强、灵活度高的优点。

各国正在探索自雇就业者参保的新方式。第一，自动加入。英国在2008年引入第二支柱养老金的自动加入机制，目前正在考虑将自雇就业者纳入。有人建议，在纳税申报单上增设一个养老金“退出”选项，如果不勾选，则从申报收入中自动扣除转入个人养老储蓄账户。第二，强制注册。乌拉圭在2017 年引入一项新政策，要求所有平台司机在手机应用程序上注册为小企业，并在税务和社保部门登记，政府根据此平台上的收入征税和征收社保费，注册后的司机可在此平台上获得更多潜在顾客。第三，合同约束。意大利要求平台企业与其从业人员签订非常规合同，并履行社会保险缴费责任，否则会受到制裁。第四，“使用者付费”。匈牙利将平台就业归为“其他与劳动有关的法律关系”，要求从业人员强制参保，由“使用者付费”。例如，客户须按支付给艺术家的每笔支出缴纳社会保险费，费率为10%。德国正在讨论“使用者付费”的方式，由政府向服务需求方提供某种形式的税收补贴，以推动其作为“替代雇主”，为服务提供方（平台从业人员）缴纳社会保险费。第五，按单自动扣缴。印度尼西亚的出租车平台会在每次乘坐出租车时自动向意外险系统支付费用。新加坡和马来西亚也实行了类似的制度，一些平台在自愿的基础上向社会保障机构转移缴款。