全国统筹：养老保险的制度抉择

■文／魏建伟

企业职工基本养老保险全国统筹制度从2022 年1 月1 日起正式实施，这是党中央、国务院作出的重大决策部署，标志着我国养老保险制度进入了新的发展阶段。

养老保险制度发展的必然选择

党中央、国务院一直高度重视我国养老保险事业发展，党的十八届三中全会提出，坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹。党的十九大以来，推进全国统筹的工作开始加速，2017 年10 月，十九大报告明确要求“尽快实现养老保险全国统筹”。2019 年，十九届四中全会进一步提出“适当加强中央在养老保险方面事权、加快建立基本养老保险全国统筹制度”。2020 年2 月，中央全面深化改革委员会审议通过了全国统筹改革方案，明确提出2022 年启动实施全国统筹制度。2021 年12 月16 日，企业职工基本养老保险全国统筹实施工作电视电话会议召开，对下一步实施全国统筹工作提出了明确要求。

我国养老保险制度从上世纪80 年代初自下而上开始改革，从县级统筹起步，统筹层次逐步提高，制度不断完善，运行总体平稳。但由于区域经济发展不平衡、人口抚养比差异等原因，各省份基金收支情况差异比较大，比如黑龙江省面临基金穿底，确保养老金发放压力较大，而同期广东等省份累计结余较多，基金支付能力强。省际之间基金负担不均衡的结构性矛盾突出，需要在全国范围内化解。实现全国统筹，可以促进制度长期、可持续发展。养老保险制度作为一项重要的社会保险制度，遵循社会保险“大数法则”，统筹层次越高，越能最大程度发挥养老保险基金使用效率，增强养老保险制度和管理的公平性、统一性、规范性。从我国国情来看，实施养老保险全国统筹是解决基金结构性矛盾、进一步增加制度公平性的必然选择，也是助力构建全国统一大市场、促进人力资源合理流动的有效手段，更是适应我国主要矛盾变化、构建新发展格局的重要举措。

基础逐步夯实具备实施全国统筹的条件

近年来，我们坚决贯彻党中央决策部署，把推进改革与破解难题结合起来，把短期任务和长期任务结合起来，有力、有序、有效推进养老保险全国统筹工作，逐步夯实全国统筹的基础。

一是建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，迈出实现全国统筹的第一步。按照党中央、国务院部署，2018年7月1日建立并实施了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，在不增加社会整体负担和不提高养老保险缴费比例的基础上，实行部分养老保险基金中央统一调剂使用，提高基金整体抗风险能力，实现基金安全可持续和财政负担可控，确保各地养老金按时足额发放。制度实施以来，调剂比例不断增加，从3%起步，此后每年增加0.5 个百分点，2021 年中央调剂比例提高到4.5%，2018 年至2021 年跨省调剂基金共计6000 多亿元，有力支持了困难省份确保养老金发放，促进地区经济发展，为实施养老保险全国统筹积累了经验。

二是统一养老保险费率。2019 年以前，部分省份单位缴费费率不统一，多数省份单位缴费费率为20%，少数省份单位缴费费率较低。2019 年，在统筹考虑降低企业负担和养老保险基金承受能力的基础上，国务院提出降低养老保险费率，养老保险缴费比例高于16%的可降至16%；低于16%的要研究提出过渡办法。政策出台后，单位缴费费率高于16%的省份全部将费率降低到16%，在费率上基本实现了全国统一。

三是规范企业职工基本养老保险省级统筹。为解决省内基金不平衡问题，更好发挥基金利用效率，各省份扎实推进省级统筹改革，按照养老保险政策、基金收支管理、预算管理、责任分担、信息系统、经办管理、激励约束机制“七统一”的要求，全面规范企业职工基本养老保险省级统筹。到2020 年年底，所有省份都实现了企业职工基本养老保险基金省级统收统支，为实施全国统筹夯实了基础。

制度更加公平可持续 养老金按时足额发放更有保障

实施养老保险全国统筹事关广大职工和千家万户的切身利益，事关社会大局稳定。全国统筹制度实施后，一是制度更加公平统一。在全国范围内统一养老保险政策，做到全国“一盘棋”，有利于更好保障参保人员的养老保险权益。特别是，由于我国地区间经济发展水平不同，全国统筹后各省份仍然以本省份平均工资作为核定缴费基数上下限和计发养老金的基准，个人和企业缴费标准不变，退休人员养老金水平不受影响。二是养老金发放更有保障。全国统筹后，在全国范围内统筹调拨使用基金，对各省份基金当期余缺进行调剂，从制度层面解决了基金结构性矛盾，增强了制度的安全性和可持续性。三是责任更加明确。建立中央和地方政府养老保险支出责任分担机制，在中央财政补助力度不减的基础上，压实地方政府支出责任。同时，建立省级政府养老保险工作考核机制，强化对基金收入征缴和支出管理的约束。四是业务办理更加方便。建设全国统一的信息系统，完善社会保险公共服务平台，逐步推动更多社保服务事项“跨省通办”，为参保企业和参保人员提供更加优质、便捷的服务。

养老保险全国统筹制度的实施是我国养老保险制度发展的重要里程碑，有利于在制度层面进一步解决基金结构性矛盾。但随着我国老龄化趋势的加剧，未来基金运行仍面临挑战，制度改革任重道远。下一步，我们将持续推进养老保险制度改革，不断完善制度激励和约束的内在机制，稳妥推进各项改革措施，持续推动多层次养老保险体系建设，进一步增加基金支撑能力，促进养老保险制度更加公平、更可持续发展，更好地保障参保人员的晚年生活。