规范发展第三支柱养老保险

■文／房连泉 李雨朋

在多层次社保体系建设中，第三支柱养老保险刚刚起步。2021 年国务院《政府工作报告》明确提出“规范发展第三支柱养老保险”，年末国家明确第三支柱的发展方向为个人养老金制度。实现第三支柱的规范发展，需要从供给侧改革入手，从统一制度设计、加大税优支持和简化操作流程等方面，完善相应的政策。

政策密集出台各行业广泛参与

在我国养老保障三支柱结构中，第一支柱是指国家举办的社会养老保险；第二支柱是补充养老金计划，包括企业年金和职业年金；第三支柱是指个人参加的养老保险计划，其发展方向是个人养老金制度。目前第三支柱养老金的主要形态是指于2018 年5 月开始试点的个人税收递延型商业养老保险（以下简称“税延养老险”）。至2020 年末，共有23 家保险公司参与税延养老险试点，累计实现保费收入4.3 亿元，参保人数为4.9 万人。此外，基金行业于2018 年3 月开始试行的养老目标基金也被纳入第三支柱范畴。截至2021年1月，市场上发行的养老目标基金有170多只，规模超1100 亿元。

体制机制仍存障碍市场亟待开发

从4 年来的试点进展看，第三支柱养老保险产品“叫好不叫座”，发展速度远低于市场预期，主要原因是体制机制和产品设计本身存在问题。

政出“多门”，政策不统一。第三支柱养老保险的核心是个人账户制，养老金的受益主体和纳税主体是参保者个人，而非产品。在目前体制下，第三支柱养老保险实行产品备案制，在不同行业主管部门的指导或者支持下，保险行业（税延养老险）和基金行业（养老目标基金）自发分设产品，各自建有行业性的信息管理系统（中国银行保险信息技术管理有限公司和中国证券登记结算有限责任公司，以下简称“中保信”和“中证登”），造成管理体制上的分割。不同养老金融产品在产品期限、管理模式、投资范围、目标客户群体等方面差异巨大，相关部门进行有效监管和制度规范也存在困难。

个税制度安排不匹配，参保激励低。一是在现行个税制度下，投保人参加税延养老险办理纳税抵免时，仍离不开“单位”代缴代扣，个体参保者不方便参加。二是税延额度低，激励程度有限。目前个人缴费税前扣除按月收入的6%或1000 元取低值计算，抵税额较低，个人投保积极性不高。三是2018 年个税起征点调高后，城镇纳税人数量下降，再加上社保、公积金、企业年金以及教育、养老、育幼等6 项专项扣除，适用于税延养老险的参保人数进一步减少。

操作流程繁琐，可及性差。在目前的管理体系下，税延养老险免税额计算复杂，参保缴费过程涉及到繁琐的行政审批流程和抵扣凭证手续，后续的账户查询、转移接续、收益领取等诸多业务流程也较为复杂，给单位和个人带来不便。相比而言，养老目标基金的可及性较高，在互联网金融平台上可实现即时销售。但由于该类产品缺乏税优政策支持，在投资运营上又有着封闭期的要求，相对其他证券基金类投资产品并未体现出优势。

产品供给与养老需求不契合，缺乏创新。从国际情况看，养老资金的安全性要求高、资金积累期长，需要专门的投资工具配合。目前的部分养老保险投资产品，除管理期限略有延长外，在产品收益、服务手段或风险措施方面与普通金融产品差异不大。在产品收益利差不显著、税收激励效果有限的情况下，客户更加偏好具有流动性、收益确定的短期资管产品，主动购买长期养老金融产品的难度较大。此外，部分产品设置门槛较高，缺乏普惠性，针对新产业、新业态和灵活就业人员等群体的需求，适应性不足。当前试点中的专属商业养老保险、养老理财产品等投资工具，虽然明确了养老目的，但缺乏税收优惠政策的相应支持，投资者认识不足，吸引力不够强。

加快试点进程推动第三支柱普惠发展

第三支柱养老保险当前发展面临的关键任务是扩大普及覆盖面，尤其是将广大中小企业和个体就业者等群体纳入。从现实条件看，实现第三支柱突破发展的现实可能途径有以下几个方面：一是加大税收优惠，吸引工薪阶层加入，但主要局限于纳税群体；二是实行类似于英美等国家的养老金自动加入机制，为中小企业和自雇者提供参加年金的默认选择；三是将二、三支柱税优政策进行整合，针对未加入第二支柱年金计划的就业者，可以将第二支柱税优额度直接转移至第三支柱享受，实现二者的联动。以上途径的实现，都离不开国家政策的扶持，也离不开统一管理体制的建立，在此提出以下几点建议：

建立跨部门决策机制，出台统一政策。目前的税延养老险试点停滞不前、养老目标基金税延政策难产等问题，反映了第三支柱内部两个分支之间在管理体制上的摩擦。在这种情况下，建立高层协调机制，统一调配三支柱资源十分必要。一是将第三支柱明确为账户制管理，明确此类账户的属性、功能及权限，将保险行业和基金行业都纳入监管，给予养老目标基金产品和专属商业养老保险相应的税优政策。二是人社、税务、银保监、证监等部门应联合起来，共同研究出台第三支柱制度，整合“中证登”和“中保信”等行业体系的平台，形成一体化的账户信息管理平台。在该平台上，将个人的缴费、交易和投资信息进行记录，增强账户转移的便携性，为所有具备第三支柱产品提供资质的金融机构提供公平的竞争环境。

尽快扩大试点或直接推向全国。税延养老险试点至今已有4 年时间，覆盖面还非常有限，只有尽快推开才能缩短制度设计和实施改革的期限，让更多人群享受政策红利。一是建议扩大适用对象范围，将试点政策适用对象扩大至所有取得个人所得税应税所得的居民纳税人。二是尽快启动在各省份试点推广，或直接面向全国放开。

赋予养老金账户保险与投资的双重功能。在个人账户养老金的投资管理上，建议采取与第二支柱相通的市场化投资策略，将目前市场上的保险和基金两类产品都纳入管理，鼓励金融机构进行产品供给创新，研发适合养老金的投资工具。保险功能主要体现在可以购买保险产品，其特点是收益低但稳定，不能一次性领取，但年金产品可终生支付；投资功能主要体现在基金和理财产品上，其产品特征是收益率透明、高风险高收益，带有明显的市场进取性。账户持有人既可只购买保险产品或基金理财类产品，也可二者同时购买并持有，资产配置比例完全由个人根据自己的风险偏好和经济条件自主决策；保险产品既包括保守的传统险和分红险，也包括激进的万能险和投连险以及它们的各种衍生保险产品；基金产品包括各种指数基金，其中生命周期基金即目标日期基金将成为个人账户养老金投资的主要默认工具。

加大税优政策支持，简化操作流程。一是建议个人缴费实行定额制税前列支，取消比例制，从而简化税额计算。二是大幅提高税前列支额度，目前1000 元额度的抵扣标准较低，建议至少提高到每月2000 元的水平，允许个人根据实际工资收入情况在2000 元以内自主选择。三是简化抵扣凭证手续，个人在投保时可不必再提供相关的收入凭证，只留存相关票据供核查备用。四是参照公募基金和养老目标基金的运营体系，实现国家第三支柱养老金信息管理系统与互联网金融平台的对接，建立面向个人简单易操作的投保、缴费、查询和投资服务终端，使三支柱养老金成为普及化的投资储蓄产品。

我国储蓄率在全世界名列前茅，银行储蓄有百万亿元规模，理财产品也有近30 万亿元，多年来寿险业快速增长，说明在需求侧存在着一个庞大的第三支柱养老保险市场，问题的关键在于供给侧。因此，深化供给侧改革，实现第三支柱养老金规范化发展是未来的主攻方向。