吉林省科技体制机制改革关键问题研究

黄 蕊 刘佳欣

（长春理工大学经济管理学院,吉林 长春 130022）

科技体制机制改革在我国国家发展战略中占有举足轻重的地位。在“十三五”期间，吉林省强力推进科技体制机制改革，加强顶层设计、完善组织架构，系统部署、纵深推进，增强了改革系统性、整体性、协同性，取得了一定成效，但尚有不足。截至2021年，吉林省“十四五”规划已经出台，回顾、总结“十三五”时期科技体制机制改革取得的成就、积蓄的弊病并找出疏通症结的手段，有利于促进落实“十四五”规划中科技体制机制改革的相关工作。

目前学术领域对于“十三五”时期吉林省科技体制机制改革问题的研究较少。本文通过对“十三五”时期吉林省科技体制机制改革的成效分层次展示并进行横向与纵向对比，详细分析吉林省科技体制机制改革取得的成绩与不足，探讨吉林省科技体制机制改革成效欠佳的原因，最后提出具有针对性的对策和建议，为接下来科技体制机制进一步发展提供参考。

1 “十三五”时期吉林省科技体制机制改革的成效

通过查阅与科技体制机制改革相关的文献资料，回顾我国进行科技体制机制改革的进程，本文确定对科技体制机制改革成效的探索大致涉及科技政策法规、科技运行机制以及科技组织框架三方面的具体内容[1]。吉林省先行先试，竭力开展科技体制机制改革工作，在科技管理体制、科研体系、技术创新市场导向机制、成果转化、区域创新发展等重要领域和关键环节，不断推出重大改革举措，取得了突破性进展，具体成效如下。

1.1 科技管理体制

“十三五”期间，吉林省进一步强化了科技管理体制机制，全面解放科技创新生命力，加快推进科技计划管理简政放权，不断优化科研环境。一方面，围绕科技项目管理进行改革，创新立项机制和管理方式，创建了较为完备的项目储备准则并形成体制。另一方面，在科技计划的安排上充分体现企业在技术革新方面的主导地位[2]。在年度科技计划的安排上，采取积极有效措施，凸显企业主导身份，项目支持向科学技术成就转变和工业化倾斜，努力营造科学技术革新良好氛围。

1.2 科研体系

在科研评价体系建设方面，2018年7月27日，吉林省十三届全国人民代表大会常务委员会第四次会议裁决同意了新订正的《吉林省技术市场条例》，于2018年9月1日开始实施。在科研基础设施建设方面，伴随着在科研方面的投入力度逐渐加大，吉林省大型科研设备和科研基础装置连续扩充，覆盖规模逐步扩大，技术水准显著提高，总体效用日渐显露。在科技创新平台建设方面，坚守统筹部署，整体谋划，联合推进，加强培育的原则，搭建层次分明、结构合理的科学技术创新平台新系统。在新型研发机构建设方面，对于新式研发机构的发展则遵从民办公助、创新制度、突出服务产业和特色的准则。

1.3 技术创新市场导向机制

在技术创新市场导向机制建设方面，吉林省竭力强化企业创新主体地位。提升企业在创新决议中的“话事权”，创设重大科学技术招标专项，满足行业中企业关键技术需要。除此之外还鼓励和引导企业开展技术创新，激励产业龙头企业创建高层次研究开发部门，汇集顶尖创新英才，构建完备的研究开发架构系统。创立合理的科学技术资源投入制度，革新财政科学技术投入手段。围绕普惠性财税政策问题，加大扶持力度。针对具有明确市场需求的科技创新活动，以贴息、风险补偿、创投引导等间接扶持手段，逐渐把对企业科技创新的投入形式转换为普惠性财税政策扶持。

1.4 科技成果转化

首先，在“十三五”期间，吉林省科技发展获得了巨大提升。为了卓有成效地推动产学研联合，更深层地促进科学技术成果就地转化，吉林省科技厅采用创建“舟桥”制度的方法，强化科学技术转化与创新平台构建。2019年3月8日，吉林省举行全省科学技术工作会议，敲定驱动执行“十大科学技术工程”，提议对于强势革新资源物尽其用，紧抓技术要害。加速下放科技成果运用、处理和获益权。吉林省给予科研院所科学技术成就转化决定权，激励企业和科研院所共同开展科学技术成果转移转化，增加科学研究人员成果转化获益比例，加速实行科学研究人员转化科学技术成果的奖赏机制，科技成果转化收入按国家规定除用于相关人员奖励外，其他部分用在科学研究、科学技术成果转化及知识产权管理工作，明确担当领导职位的科学研究人员成果转化收入[3]。

1.5 区域创新发展

在“十三五”期间，吉林省为加强落实执行《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，提升科技对经济与社会发展的带动作用和影响力，努力推进吉林省政府与科技部联合开办部省会商工作。另外，吉林省还倾力建设自主创新示范区。加速推动了长春自创区建设的步伐，出台制定了一批具有吉林特色的自创区政策。国家技术转移东北中心、长吉图国家科学技术成果转移转化示范区相继建成。吉林省围绕长春国家区域创新中心建设，推动全省各类高新科技产业开发区（园区）高质量发展，建设区域创新空间格局的“舟桥”机制，打造全省技术创新示范岛链。全面统筹长春创新资源，塑造协同联动、辐射全省的大创新体系，全力建设在东北亚地区具有一定影响力的国家地域创新中心。吉林省竭力促进县域创新，接续推进乡村振兴工作，坚决打赢脱贫攻坚战。

2 “十三五”时期吉林省科技体制机制改革的现存问题

虽然吉林省在科技体制机制改革方面取得了相应的成效，但与经济体制改革相比，无论在理论上，还是在实践上，都相对滞后。科技与经济结合的空间很大，核心科技力量仍然集中在重点高校和科研机构，企业尚未成为技术创新和科技投入的主体[4]。另外，吉林省还存在科技制度保障不健全，科技资源市场化配置急需优化、科研诚信制度约束力度不足、人才激励机制尚有偏误等问题，具体表现如下。

第一，科技政策与实体经济发展脱节。主要体现在吉林省科技政策的制定与实施的脱节。大量公共政策研究结果表明，公共政策主体是造成政策制定与实施脱节的关键因素。在公共政策实施历程中，政策本体的立场、能力和素质等都会对公共政策的顺利施行产生影响。另外则是吉林省科技政策运行的管理机制与实际脱节。目前，吉林省科技政策突出的问题是科技政策制定与运行缺乏必要的监督机制，科技政策的制定与运行表现出较强的主观随意性。吉林省没有将科学技术创新作为经济进步成长的基本途径，科学技术进步也没有把为经济增长服务当作最重要的考察指标。

第二，科技制度“软件”保障不健全。尽管吉林省在科技体制改革方面取得了一定成效，但同发达省份相比，吉林省的科技制度保障还存在一些问题。首先，吉林省科学技术队伍监管制度不科学，抑制了科学技术工作人员的创造性和积极性，不利于高新技术的研究和开发。其次，吉林省教育制度不能适应高新技术产业发展的需要。吉林省高等教育与生产、科学研究断层，既无益于现有科学技术人才在高新科技研发中施展才能，也无益于培育高新科技英才和高水平的营运管理人才。最后，吉林省科技创新的制度环境需进一步改善。以往吉林省似乎过多地把科技创新的注意力集中在宏观层面上，忽视了个人和企业为什么普遍缺乏创新积极性这一根本问题，这说明吉林省目前企业和个人还没有成为技术创新主体，同时也说明吉林省缺少科技发达省份那些激励个人和企业进行创造发明、技术革新和产品创新的一整套微观制度[5]。

第三，科技资源市场化配置力度不足。一是吉林省政府对中小企业成长的帮扶力度不足，未能有效发掘市场创新生命力[6]。吉林省新增工业产值的较大部分都归功于中小企业，与此同时中小企业的投资报酬率、专利发明数量同样很高。可是因为中小企业的资金匮乏、信息不足、缺少人力资源、创新风险高等问题，致使吉林省市场对中小企业缺乏投资热忱。二是科学研究人员缺少创新积极性。主要原因在于吉林省缺少一套完备的科学研究人才遴选、委任、和升迁的系统。三是吉林省政府未强力开展第三产业。第三产业的迅速成长对于社会主义市场经济体系的完善极为有利，服务业的成长可有效优化产业布局，从而提高吉林省科学技术资源市场部署的效率[7]。

第四，科研诚信制度约束不强，科研诚信监管体系的监管链过长。由于吉林省的监管权集中于顶层，导致监督管理职能在由上至下的执行过程中，实行步骤和监管过程过于繁杂，致使吉林省监督管理层在行使监督管理职能上主动权不够，很难依据现实状况变通处理和有效应对科学研究失信现象[8]。另外，更为严峻的问题在于吉林省的科研诚信监管体系不仅无益于科学研究信息集中监管和普遍共用，对于全方位驱动吉林省的创新生命力也是非常不利的。目前，吉林省科研诚信监管体系及其匹配制度尚不完备，导致科研诚信监督管理体系职能无法很好地贯彻实行，因此无法在短期内从本质上约束吉林省科学研究腐朽学风和失信现象的散布和扩张，最终导致了对触犯学术道德行径惩处不严的表面现象，损害了吉林省科学研究集体的创新主动性。

第五，创新型人才激励管理制度收效平平。通过对吉林省创新型人才鼓舞战略的剖析，得出创新型人才鼓舞战略在各阶段依然积蓄较多弊病，主要可总结为两个方面。一是吉林省战略拟定缺乏积极性、自发性和体制性。即使吉林省颁布了很多创新型人才鼓舞战略，但纵观全局，吉林省的这些人才激励政策大多数都是为了踊跃响应国家的号令，同时战略宣告也均于国家颁布完对应英才战略末期，吉林省政府在战略拟定上角色定位的精准度不足，在英才计划上常常极其被动。二是吉林省人才战略推行有偏误。对顶尖技术人才表彰、留学英才引入、专家海外培训等有关战略的实行，显现出吉林省过度看重顶尖英才，即使吉林省也踊跃开展创新创业工作，为培植和增强中小微企业监管人员的总体素养，施行了顶尖人才培植等一连串举措，但吉林省人才鼓励战略整体专一性较强，综合性较弱，在人才定位方面要求过高。

3 吉林省科技体制机制改革的对策建议

为行之有效地解决吉林省科技体制机制改革现存问题，为接续开展科技体制机制改革有关工作指明方向，吉林省急需在科技评价体系、科技法制环境、科技管理、学术不端惩戒以及人才激励等方面做出努力与改进[9]。基于吉林省“十三五”时期科技体制机制改革工作开展的具体情况，提出如下对策建议[10]。

3.1 加快建立以效果为导向的科技评价体系

改革科技人才评价机制对于加快建立以效果为导向的科技评价体系极为关键。吉林省急需创建以真实功绩和创新水平为指引的科学技术人才评判指标。建立以绩效、德行和能力为主要准则的评判机制，创建确切、公平、科学的项目工作规范和评判流程[11]。创建周期总体评判与年度抽检评判相联合的科学研究机关绩效评判长效制度，整改吉林省科学研究机关、高等院校的科学研究工作人员和教师评判、核查的标准系统加权比重，并分别拟定对应的标准考察机制，扩大科学研究成果产业化、应用推广及转化、知识所属权等在评判核查中的加权比重，逐步优化科技评价体系以推进吉林省科技体制机制的改革[12]。与此同时，应不忘整顿和指引行业协会（联合会）、省级学会及其他机关单位展开规范化、市场化、专职化科学技术成果评判，评判结果可申报科学技术成果记录，可当作呈报科学技术奖赏的项目成就凭据[13]。

3.2 构建有利于科技事业发展的法治环境

构建对于科技事业发展有益的法治环境，首要的是应完善知识所属权保护制度。科技专利保护制度以及知识所属权保护制度应最大限度地保证科技研发人的收益，保护研发人的积极性，对于那些搭乘科技成果便车的人，不但要没收其从中获得的收益，还应让他们为其行为付出经济上的代价，严重者需追究其行政或刑事责任。另外，应完善科学技术成果转化相关的法律条文。科学技术研究开发成果的转化流程中牵涉到政府治理与服务、科技研发、科技教育、技术推广与产业化等方面，相关的法律制度应当围绕这些内容进行设计，且法律制度之间应具有一定的关联性。维护市场竞争秩序的法律法规至关重要。建立市场竞争法律制度是构建科技事业法治环境的重要环节，完善的市场竞争机制可以对科技研发主体造成一定的外部压力，促使其不断进行技术创新。

3.3 继续推进科技管理去行政化改革

一是成立专门小组。吉林省政府成立专门小组全面调研国内、省内的科技体制特别是科技经费分配问题，研究世界各国科技管理的先进管理体系，经过自上而下和自下而上地广泛征求意见，出台针对本省科技管理体制的改革方案，创建合理有效的管制体系[14]。二是要加大政治体制改革的力度。吉林省可以根据科学技术项目的不同种类，施行多层次全方位的治理方略。对吉林省干部制度进行变革，更改统一集体监管的当前状况，创建有效科学的分门别类监管制度；更改利用党政领导干部的单一模式监管一切人员的现实情况，创建各有所长的监管机制；改善法制民主缺失的状况，公开监察和依法管制职员干事。三是建立公开透明的科技管理信息化平台。吉林省同密级的科研项目，同行业之间可以借助于网络化平台互相知悉取得赞助的科学研究项目的状况，发挥大众监察的民主管制作用。

3.4 加大力度惩戒学术不端行为

在行政治理的过程中，公开惩罚才能成为撒手锏。通过公开处罚，可以有效接纳社会督促，能够让学术共同体组员全部领会知情，较大程度地加重了失信代价。可以仿效公安部、最高人民检察院和教育部2020年9月携手建立的有关创建教师入职询查机制，创建一套处罚讯息公开体系，使得在学术上触犯规则的学者即使换了领域也无处遁形。另外，也可以采用罚款与剥夺职务的手段。针对一些贪财图利型的学术不端行为（如骗取科研经费、挪用科研经费等），可以在学术不端行为行政法律责任中，增加罚款制裁措施。处罚机关在罚款措施实施过程中，应当根据学术不端行为的性质、情节、危害程度以及学术不端行为人的悔过表现等，决定罚款的数额。为了更好地贯彻尊重事实的原则，吉林省相关部门应妥善保存举报资料和相关材料，学术委员会及纪检监察部门及时进行细致调查，实事求是地予以处理。

3.5 提升有利于人才激励制度的财税支持

首先，要完善科技人才集聚和激励机制。吉林省要征引和培育一些顶尖创新英才和高层次创新队伍，贯彻个人所得税特惠政策。在科学技术人才培育方面，尽全力发挥省自然科学基金在人才培育和基础研发方面的功用。鼓励科学研究人员长久驻扎在吉林省，强化人才梯队建设，用心培育青年科学技术英才、科学技术领军人才和科学技术创新队伍。其次，企业应该创建内部知识所属权监管体制。在吉林省企业内部设立专门的知识所属权管理部门，利用该部门的工作界定企业内部知识所属权的划分以及收益分配，并以此作为企业内部的奖励制度的部分依据，通过这样的方式保护企业内部人才的劳动成果以及带动人才的积极性。最后，授予具备条件的专业技术工作人员政府特殊津贴的奖励。