全球能源市场大变局之我国政策建议

刘满平

（国家发展和改革委员会价格监测中心，北京 100837）

自2020年以来，在新冠疫情全球暴发流行、大国政治博弈加剧、低碳转型推进等影响下，全球能源市场进入一个急剧动荡与变革时期，尤其是2022年初爆发的俄乌冲突，引发地缘政治局势急剧变化和国际形势日益恶化，导致全球能源市场面临近50多年来最严重的风险和挑战。我国作为全球能源生产、消费和进口大国，面对全球能源市场大变局，如何在保障能源供应基础上协调推进低碳转型变得越发重要。

1 全球能源市场出现六大变化

1.1 传统能源供给不足，短缺现象将持续

首先，当前全球正处于能源结构转型过程中，各国纷纷提出逐步降低传统化石能源比重的转型目标，能源企业普遍减少对传统化石能源领域的投资。而2020年暴发的新冠疫情导致国际能源价格大幅下跌，进一步抑制了能源企业投资能力，导致近几年传统能源领域投资不足，供给能力增加受限。根据国际能源署统计，2014年全球油气上游投资达到最高水平近8 900亿美元；随后，国际油价暴跌，2014-2016年油气上游投资下降了45%以上；2019-2020年，由于新冠疫情蔓延，相关投资又下降了30%，2020年投资额为3 260亿美元，创下15年来的最低点。其次，俄罗斯是世界能源大国，拥有丰富的油气和煤炭等传统能源，在世界能源市场拥有无可或缺的地位。随着欧美国家对俄罗斯制裁加深，俄罗斯经济受损，后期俄罗斯能源产量和出口会受到影响，在一定时间内无法恢复。即使未来美国与伊朗、委内瑞拉等能源生产国家达成协议，由此带来的能源供应增量也无法填补俄罗斯的供应。综合判断，预计在一段时间内全球传统能源供应将会处于一个“脆弱平衡”或“紧平衡”的状态，短缺现象将持续。

1.2 地缘政治因素影响加大，能源价格波动更频繁

国际能源尤其是油气价格，主要受全球经济发展形势、市场供需、欧佩克等组织相关政策、国际资本市场、地缘政治因素、突发事件等多方面因素的影响，其中起主要作用的是市场供需情况。但俄乌冲突的爆发和持续，以前所未有的方式重塑着国际政治局势，加剧了冷战思维扩张和地缘政治博弈：北约“东山再起”，冷战旧联盟“死灰复燃”，构建与中国经济脱钩的经济阵营与联盟等。未来这种地缘政治博弈不仅会拖累全球经济复苏，还会给国际政治局势带来极大不确定性，或将诱发更多“黑天鹅”事件，如，能源生产国产量下降，出口受限，能源生产设施破坏或者遭受禁运等，增大了能源供应链脆弱性。对能源价格来说，地缘政治博弈、突发事件等因素引发的经济政治形势变化对其影响将越来越大，同时在能源金融市场的助推下，价格波动将会更加频繁。

1.3 能源供需版图重构，能源博弈加剧

首先，全球能源供需版图重构。供给方面，一是不同品种能源在整个能源供给中所占比例将有所调整。为应对全球能源短缺，煤炭、油气、核能等能源供给占比短期内将上升。从长期看，俄乌冲突加速全球能源结构转型以及寻找替代能源的步伐，新能源在整个能源供给中所占比例将得到提升。二是传统能源供给中不同国家地位将发生变化。欧洲逐步减少对俄能源进口，俄罗斯在传统能源供给中的分量和地位将会下降。美国将借机扩大油气出口规模，能源影响力提高。海湾地区的油气出口商可能会寻求从俄罗斯获得市场份额，并成为欧洲能源稳定的来源。需求方面，俄乌冲突极有可能导致全球能源需求体系分裂，分别形成以中国、印度为主的“用俄罗斯能源”和美欧为主的“去俄罗斯能源”两个相对平行的能源体系。此外，全球能源贸易流向也将发生改变：俄罗斯将能源出口主要目标转向亚太，美国能源出口重心转向欧洲。预计全球能源消费重心从发达国家向亚洲地区转移，将逐步形成“两带”（俄—中东—中亚、北美出口带）和“三中心”（亚、欧、北美）能源供需格局。

其次，全球能源博弈加剧，对非俄地区能源争夺更加激烈。为摆脱对俄能源依赖，欧洲不得不付出更高成本跨区到中东、北美、非洲、澳大利亚等其他非俄地区采购能源，世界能源资源竞买将更加激烈，今后的能源国际贸易也将与地缘政治因素更多挂钩，能源博弈将加剧。

1.4 全球能源贸易风险加剧，不确定性增加

俄乌冲突爆发后，美欧等西方国家迅速对俄罗斯大规模、全方位和高烈度的经济制裁，具体手段包括冻结资产、切断金融交易渠道等金融制裁举措，以及技术出口管制、取消最惠国待遇等贸易制裁行动，同时还配以切断人员流动、中止重大合作项目等其他制裁内容。而俄罗斯采取了一些针锋相对的反制措施。其中，能源是美欧等西方国家和俄罗斯制裁与反制裁的关键领域之一。在一个全球化的世界中，经济制裁虽然直接作用于一国，但影响会不可避免地或多或少外溢到其他国家，俄罗斯作为全球重要的能源供应和出口国，决定了经济制裁必然波及他国。而且，为达到制裁目的，美欧等西方国家还重点关注那些未参与对俄制裁的国家的政策动向，必要时动用次级制裁手段，严防其同俄经济往来，巩固制裁效果。在此情况下，中国、印度等尚未参与对俄制裁的国家将面临两难：是抵住次级制裁的风险，继续与俄罗斯合作，还是加入制裁阵营，努力应对制裁成本。这样一来，由于经济制裁的外溢效应，全球能源贸易尤其与俄罗斯的能源贸易风险加剧，支付、结算方式复杂，成本上升，不确定性将大幅增加。

1.5 能源安全凸显，政府干预措施明显

随着俄乌冲突爆发后各种对俄制裁及反裁措施不断加码，全球能源市场持续动荡，断供风险和恐慌情绪加速蔓延，能源价格不断飙升，持续推高欧美通胀水平，应对能源安全、通货膨胀已逐渐演变成各国必须面对和不得不设法解决的政治、社会和民生关键议题。为此，欧美各国纷纷采取政府干预行为，推出短期稳价举措。如，欧盟推出稳定天然气及电力市场的举措，如联合采购天然气、扩大临时价格监管适用范围、引入燃料成本补贴等。此外，欧洲各国对个人及家庭还实行了补贴和降低能源税等措施，补贴来源主要为政府预算或向能源公司征收的暴利税。法国将电力公司收归国有，意大利宣布进入紧急状态至2022年底。美国宣布进入能源紧急状态，出台一系列政策企图打压油价：释放1.8亿桶战略石油储备；多次喊话页岩油企业要求增产，并放宽油气相关证件审批；考虑对油企加征税收；限制燃油出口等。但从结果看，欧美各国能源稳价力度与实际效果相对有限。

1.6 全球能源转型短期受阻，后期将加快

俄乌冲突背景下，传统能源价格高企，能源安全问题愈发凸显，各国开始重新审视自己的能源供应稳定性。为应对能源短缺，煤炭、油气等传统化石能源以及核能正重回欧洲各国政府视野：德国、意大利、英国等纷纷宣布重启退役燃煤电厂及核电厂，延长煤电服役年限，或者生产、进口更多煤炭，让燃煤电厂重新满负荷运行。比利时、法国等多国开始重新发展核电或推迟废除核能。而国际天然气争夺推动亚洲等地供热和发电厂燃料现货价格屡创新高，部分国家被迫转向燃料油、煤炭和其他高排放燃料。从短期看，煤电反弹肯定会扰乱部分国家低碳转型节奏，推迟向绿色能源转型进程。但从长期看，地缘政治冲突带来的负面影响更加坚定了欧洲各国发展清洁能源、加快绿色转型的决心，推动其加大发展替代能源和可再生能源、氢能等部署，加快实现多能互补的能源发展格局，推进绿色转型，实现真正的能源独立。

2 未雨绸缪、积极应对全球能源市场新变局

中国是全球最大的石油、天然气和煤炭进口国，其对外依存度分别达73%，43%，10%，全球能源市场的动荡与变革，势必对我国的经济社会带来深刻影响。

一是目前全球处于后疫情时代，经济正在从新冠疫情的寒冬中逐渐回温，经济复苏基础薄弱。俄乌冲突及美欧对俄的制裁势必会增大全球经济复苏前景的不确定，进而增大我国经济增长的难度。二是国际能源价格大幅上涨将直接增加我国能源进口成本和支出，压缩下游企业利润空间。而且，能源成本上升通过生产链逐步传导至最终消费端，推高交通、制造和消费成本，增大国内成本推动型通胀压力。三是为保障能源安全，未来欧洲将会同中日韩等亚洲国家共同抢购卡塔尔、澳大利亚、美国和阿尔及利亚等主要油气生产国的资源；而印尼、澳大利亚等产煤国为保障电力供应限制本国煤炭出口，诸多举措增大我国能源海外保供压力和不确定性。四是中国对俄罗斯的能源进口依赖度高，且有进一步升高的态势。在当前美国对我国进行打压和排挤的形势下，美方升级对俄制裁势必使未来中国与俄罗斯能源贸易面临次级制裁的风险大幅上升。

对此，我国需未雨绸缪，采取有效措施，积极应对全球能源市场新变局。

2.1 将能源保供稳价放在更加突出位置

在能源发展转型过程中，存在“不可能三角”现象，即经济、安全、环保三者存在一定冲突，三者很难兼顾，需要在不同阶段、不同形势下进行排序和取舍。当前全球能源市场的动荡使许多国家不得不重新审视国家能源政策，更加注重能源安全保障，甚至短期内对安全的需要超越了对转型和发展的需要。我国亦是如此，应妥善处理能源清洁低碳转型和安全供应保障的关系，将能源安全当作能源转型的基本要求与底线，将能源价格稳定当作抑制通胀、经济发展的基础，将能源保供稳价工作放在更加突出位置。

2.2 从供需两侧同时发力保障传统能源供应安全

能源供应方面，一是立足以煤为主的基本国情，充分释放先进产能、大力推动煤炭清洁利用。通过核增产能、扩产、新投产等努力实现煤炭增产增供。二是通过财政税收等手段提升国内石油勘探开发和投资力度，提高石油供给能力。三是加快形成油气进口多元化新格局。推动跨境管道天然气扩容增量，进一步深化与中亚国家天然气合作。加快推进中亚-中国天然气管道D线建设，推动远东线管道开工建设，适时开展中蒙俄天然气管道建设谈判。巩固同中东国家的油气合作，着力加强与阿根廷等拉美油气资源大国的能源合作。还可考虑利用中美贸易谈判从美国扩大油气进口。

能源需求方面，大力推动能源消费革命。推动重点领域节能降碳，强化能源消费强度和总量双控。推广节能提效，通过生产、贸易、运输及消费等环节控制能源消费总规模。完善节能减排财政税收优惠政策，强化节能减排监督检查考核。在全社会倡导节约用能，增强全民节约、环保和生态意识，引导形成简约适度的生活方式。

2.3 完善能源储备体系，增强能源安全的底气

提高煤炭兜底保障能力，优化煤炭产能布局，集中力量加强整装煤炭开发基地和大型综合能源化工基地建设，加强煤炭流通体系建设，增强煤炭跨区域供应保障能力。加强石油战略储备能力建设。采取政府和企业共同建设模式，构建兼具保底和调节功能的石油储备体系。强化天然气储备，形成包括国家、地区、企业三级储备主体、战略和商业储备相结合的天然气储备体系。

2.4 深入推进能源行业改革，助力增强能源安全保障

中国能源品种多样，资源和消费地域分布差异性较大，保障能源安全不能单纯依靠某一能源，而是需要从全局系统考虑，依靠多种能源各司其职，发挥综合作用。这就需要深入推进能源行业改革，加快建设全国统一的能源大市场，包括统一交易规则和标准、清理歧视性政策、降低交易成本等，优化能源行业市场准入条件，进一步破除能源跨区域交易壁垒，更好发挥能源大市场的规模效应和市场价格机制作用，推动各类能源特别是传统能源与新能源之间协同联动、优化组合，促进能源资源在更大范围内优化配置，实现市场多元动态平衡，切实增强能源安全保障能力。特别是深化电力市场改革，为可再生能源发展提供公平的市场竞争和成长环境，为其开发利用奠定制度基础。

2.5 推动能源市场应急机制建设，有效防范未来风险

考虑到未来全球能源市场大变局和动荡，“黑天鹅”事件发生频率或将增多，应从国家、企业、个体等多个层面大力推动和完善国内能源市场应急机制建设，提升危机反应与应对能力，有效防范未来风险。一是持续关注俄乌局势进展，加强美欧等国针对俄可能采取的制裁措施的分析和研判，增大培训力度，引导国内企业在进行国际能源贸易时合理规避风险。二是加强俄乌冲突后国际政治、经济、外交、军事、能源等方面形势发展的分析和预测，加强国际能源市场和价格趋势监测、预测研判。三是完善化石能源产供销体系，大幅增加抽水蓄能建设，提高全国应急备用及调峰电源水平，提升电力系统调节能力。推进煤电灵活性改造，优化电网调度运行方式。建立健全煤炭、油气、电力供需预警机制，健全能源网络安全预防体系，提高快速响应和能源供应快速恢复能力。

2.6 加强多边国际能源合作，以利益融合推动共同能源安全

新形势下能源安全不能完全照搬之前，不能只停留在本国“能源独立”“脱钩”及“摆脱对外能源依赖”，需要从更长远的时间跨度和全方位的视野，“超越”能源看能源安全，应是全方位、多层次、开放和高水平的能源安全。唯有加强多边国际能源合作，推进利益融合、相互依赖更能降低能源制裁和禁运等风险，增加反制能力和筹码，更好保障共同能源安全。一是继续巩固大国能源合作。密切关注俄油气资产潜在投资机会，防范二级制裁风险，合理把握中俄能源合作节奏和规模。深化与海湾国家在能源贸易、投资等领域战略合作；努力扩大中美石油、煤炭、核能及可再生能源等领域投资、贸易与技术合作。二是在“相互尊重、平等互利、合作共赢、坦诚相待”原则的前提下，加强周边地区和国家的能源合作，构建与东盟、中亚等国家之间相互融通的油气储备应急体系，致力打造不同层次和不同领域的全球能源战略合作联盟。三是主动参与到全球能源对话中并积极倡导全球能源安全的新理念，积极参与传统国际能源治理机制，共同推动传统能源治理机制相关结构性改革，协商共建新的能源合作平台，推进全球能源治理。以合作代替对抗，以互惠代替独占，不断扩大能源交流合作的“朋友圈”。

2.7 加快打造以人民币计价能源交易体系，提高抵御风险能力

金融是现代经济的核心。俄乌冲突后，西方国家对俄采取了多种金融制裁措施，最核心的是将部分俄罗斯银行移出SWIFT系统，限制俄动用美元外汇储备。对此，俄罗斯采取“卢布结算令”措施予以反制。对此，我国要汲取经验教训，未雨绸缪，更加积极主动地参入到国际金融体系当中，加快推动人民币国际化的步伐，主动推进能源及其衍生品市场体系建设，不断完善上海原油期货规则制度，加快建立以人民币计价的“石油人民币”体系，积极构建人民币计价和结算的天然气交易体系，努力探索建立新能源人民币计价结算体系，不断提高在国际能源领域的话语权。此外，要加强人民币跨境支付系统建设。探索利用区块链和数字货币等新技术，加快数字人民币在跨境支付中的应用，形成多元化的国际支付结算体系，减少对他国货币和SWIFT的依赖，提高在大国博弈中抵御风险的能力。

2.8 顺应能源低碳转型趋势，稳妥推进“双碳”工作

尽管当前能源安全占据重要位置，但也要看到，能源低碳转型的大趋势不可逆转。经过此轮全球能源危机和俄乌冲突，不少国家意识到了提升能源独立和低碳能源转型的重要性，欧盟各国宁愿承受短期痛苦也要加快能源绿色低碳转型步伐，通过大力发展清洁能源降低对俄罗斯能源的依赖。作为新能源领域领先的国家，我国更要顺应能源低碳转型这一趋势，稳妥推进“双碳”工作，实现能源安全、低碳发展的协调统一。一是先立后破，科学有序、稳妥推进化石能源的退出，纠正“运动式减碳”，避免“一刀切”式限电限产，在保证能源安全和维持经济社会平稳运行的基础上，分阶段、分步骤甚至是分地区推进“双碳”工作。二是不失时机推动加快风能、太阳能、氢能等新型能源发展，加快新型储能等绿色低碳技术创新和新型电力系统建设步伐，加快促进新能源的上网消纳，进一步巩固我国在新能源领域产能、市场、技术和竞争优势，实现清洁、低碳化基础上的能源安全。

（本文仅代表作者学术观点，不代表所供职单位意见。）