论沿海国对专属经济区自然资源的主权权利

赵义冰

（华东政法大学 国际法学院，上海 200042）

一、问题的提出

专属经济区制度为《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）所创建，《公约》定义专属经济区为沿海国在其领海以外邻接其领海的海域所设立的一种特殊区域，即非领海又不是公海，因此被称为独特的区域或称第三类区域。在专属经济区内，《公约》对沿海国和船旗国都赋予了权利，权利重叠区域自然成为产生矛盾较多的区域。自《公约》生效以来，沿海国与船旗国产生的争端多发生在专属经济区。

虽然《公约》第56 条明确规定沿海国享有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的主权权利，但在实践中仍然产生很多争议。尽管国际海洋法法庭审理的关于专属经济区的案例较多，但多数情况下法庭仅围绕临时措施进行讨论，涉及对沿海国实体权利的论述较少。

在国际海洋法法庭审理的第29 号案—“San Padre Pio 号”案①See the M/T "San Padre Pio" Case（Switzerland v. Nigeria），Provisional Measures，Order，ITLOS Case No.27，6 July 2019.中，船旗国瑞士在沿海国尼日利亚的专属经济区内进行船对船驳油，沿海国尼日利亚认为船旗国的行为侵犯了本国对自然资源的主权权利。但船对船驳油与开采石油存在区别，《公约》并未明确沿海国对于驳油行为能否行使主权权利，争议双方对《公约》理解存在较大争议。本案集中体现了在具体案件中适用《公约》的困境。

《公约》并未解决涉及专属经济区内管辖权的所有问题。②Daniele Fabris,"Crimes Committed at Sea and Criminal Jurisdiction:Current Issues of International Law of the Sea Awaiting the Enrical Lexie Decision",Amsterdam Forum Law,2017,9(2),p.22.《公约》条文用语的概括性和模糊性、某些条款规定不够详尽、权利规定不完整留下剩余权利等问题，导致沿海国与船旗国均可援引对本国有利条款或对公约条文偏向己方解释。在管辖权规则适用方面，属地、属人、保护、普遍等传统管辖权规则均难以适用，某种程度上造成传统管辖权规则适用的“失灵”，使沿海国行使专属经济区自然资源主权权利时陷入法理上的困境

二、沿海国行使专属经济区自然资源主权权利的法律困境

沿海国行使专属经济区自然资源主权权利因《公约》的局限性和传统管辖权规则，在某些情况下难以适用而陷入法律困境。

（一）适用《公约》的困境

《公约》通过第56 条和第58 条赋予了沿海国和其他国家在专属经济区的权利和义务；通过第73 条规定了沿海国对本国法律和规章的执行权；通过第58 条第二款将公海的部分条款规定引入专属经济区，规定了其他国家某些自由，但也规定了在一定条件下行使。上述规定给争议双方主张各自权利留下了法律空间，也给沿海国依《公约》行使权利带来了法律困境。

《公约》在规定沿海国和船旗国权利义务时，某些用语比较概括不够具体，某些用语比较模糊不够明确，这些用语给争议双方留下了解释的空间，用语的不明确并不利于争议的解决。

第一，“适当顾及”含义不明确。《公约》第56条第二款、第58 条第三款均出现了“适当顾及”的用语，这两个条款在实践中也是被争议双方援引较多的条款。如在“San Padre Pio 号”案中，船旗国瑞士援引第56 条第二款，认为沿海国尼日利亚的行为没有尽到“适当顾及其他国家”的义务；而沿海国尼日利亚援引第58 条第三款，认为瑞士没有尽到“适当顾及沿海国”的义务。如何理解“适当顾及”对确定争议双方的权利义务显得尤为重要，但《公约》没有对何种情况不符合“适当顾及”做列举，也没有对何为“适当顾及”做进一步说明。“适当”这一词语具有不明确性，不符合法律用语精确性的要求，何为“适当”，各方均可向有利于己方的观点解释，这种用语给争议双方留下了过大的解释空间，不利于争议的解决。

第二，“与本部分不相抵触”缺乏进一步解释。第58 条第二款及第三款均出现了“与本部分不相抵触”的用语，但何种情况可能“与本部分相抵触”并无进一步说明。例如，《公约》第97 条①《公约》第97条：“遇有船舶在公海上碰撞或任何其他航行事故涉及船长或任何其他为船舶服务的人员的刑事或纪律责任时，对此种人员的任何刑事诉讼或纪律程序，仅可向船旗国或此种人员所属国的司法或行政当局提出。”规定了关于碰撞事项或任何其他航行事故的刑事管辖权归属于船旗国或船员所属国，这在海洋法实践中被认为是船旗国专属管辖。若第97 条经由第58 条第二款引入专属经济区制度后，适用时与沿海国管辖权相冲突，能否构成“与本部分相抵触”呢？《公约》没有明确规定，只能通过对条款的解释来解决。

2.《公约》第56 条规定不够详尽

第56 条规定沿海国具有在专属经济区内勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的主权权利，那么，对于“San Padre Pio 号”案中船对船驳油这一行为是否属于对自然资源的“勘探和开发、养护和管理”呢？如果仅从字面含义理解，沿海国对这一事项应属于“管理”的范畴，但也有学者有不同理解，如认为“保护和管理”主要适用于生物资源，因为公约并未对非生物资源的保护和管理做出进一步规定。[1]

要判断沿海国对船对船驳油行为是否具有管辖权，需对第56 条第1 款进行更加细致的分析。首先，如果石油是在沿海国专属经济区开采后直接在专属经济区进行船对船驳油，那么沿海国有权对此行为行使管辖权。其次，如果石油不是从专属经济区开采的，例如是从外国运输过来的，加油的目的也不是“勘探和开发”非生物资源，那么沿海国行使管辖权就值得商榷，因为《公约》第56 条的表述为“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的主权权利”，驳油行为不是以“勘探和开发”非生物资源为目的，就无法适用本条款。最后，“San Padre Pio”号案中，“San Padre Pio 号”船正在向一个为从尼日利亚专属经济区开采石油而建造的设施群供应燃料，对此事项进行管辖是否符合对“海床及其底土的自然资源”进行“管理”尚存争议。

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3.《公约》留下的剩余权利

所谓剩余权利，是指法律未加明文规定或禁止的权利。[2]《公约》第97 条规定了关于碰撞事项或任何其他航行事故的刑事管辖权，是《公约》条款中比较少见的明确规定“刑事管辖权”的条款。本条款比较明确地规定了“关于碰撞事项或任何其他航行事故”的刑事管辖权归属于船旗国或船员所属国，但《公约》没有明确规定除上述事项外的其他事项的刑事管辖权归属，留下了剩余权利。另外，对于《公约》第56 条没有列举的其他事项，沿海国能否行使主权权利，《公约》也没有明确规定，留下了剩余权利。如在“San Padre Pio 号”案中，沿海国尼日利亚对船对船驳油行为能否行使主权权利是《公约》没有明确规定的；又如在“Enrica Lexie 号”案②Enrica Lexie（Italy v. India），Provisional Measures，Order，24 August 2015. ITLOS Reports 2015，p.26.中，沿海国印度对在其专属经济区内的人身伤害案件是否具有管辖权；在“北极日出号”（Arctic Sunrise）案①The Arctic Sunrise（The Netherlands v. The Russian Federation），PCA Case No.2014-2，Award（Merits）of 14 August 2015，para.235.中，沿海国对在专属经济区内抗议的船只和人员是否可以行使管辖权，《公约》也没有明确规定。

综上所述，由于《公约》用语的概括性和模糊性、某些条款规定不够详尽、权利规定不完整留下剩余权利等原因，使沿海国行使专属经济区自然资源主权权利陷入法律困境。

（二）适用管辖权规则的困境

根据美国哈佛研究所1935年拟定的《关于犯罪的刑事管辖权公约草案》的规定，国家刑事管辖权原则包括属地管辖权、属人管辖权、被动属人管辖权、保护管辖权和普遍管辖权五项。②Edwin D. Dickinson，Jurisdiction with Respect to Crime，The American Journal of International Law，1935，vol. 29，PP. 437－445.上述管辖权基本包含了目前国际上适用的主要管辖权规则，但沿海国在对专属经济区自然资源行使主权权利时，产生了诸多管辖权规则难以适用的问题。

1.属地管辖权。是指不论当事人国籍，只要当事人在一国的控制范围内触犯了该国法律，该国就可对其行使刑事管辖权，体现国家主权的不可侵犯性。一国领土既包括由领陆、领水和领空构成的实质领域，也包括船舶和专属经济区等拓展空间。对专属经济区适用“属地管辖”争议较大。专属经济区不同于领海和毗邻区，不属于一国拥有完全主权的领域，专属经济区与领海的区别显而易见：一国对其领海拥有的是完全的主权，对专属经济区拥有的是经济主权及其派生权利即不完全的主权。

2.属人管辖权。是指一国对拥有本国国籍人的违法行为具有管辖权。在沿海国与船旗国的争议案件中，船旗国相对于沿海国来说不是本国国籍的船舶，船员也一般不是沿海国的公民，故沿海国很难依据属人管辖权行使权利。如在“San Padre Pio 号”案中，实施违法行为的是船旗国瑞士，船员国籍为乌克兰，均不是沿海国尼日利亚，故沿海国难以行使属人管辖权。

3.被动属人管辖权。是指一国对外国人在外国实施的危害本国公民利益的犯罪行使管辖权。被动属人管辖权与保护管辖权的区别在于，前者管辖的是危害“本国公民”利益的行为，后者管辖的是危害“国家利益”的行为。在沿海国国民受到伤害的案件中，沿海国可以依据被动属人原则行使管辖权，如在“Enrica Lexie 号”案中，船旗国意大利船员误认为沿海国印度的渔船是海盗船，开枪对船上渔民造成了伤害，此时沿海国印度即可依据被动属人管辖权主张权利。但在“San Padre Pio 号”案中，船旗国实施的行为并非危害沿海国公民的利益，而是侵犯了沿海国的经济主权权利，故沿海国难以行使被动属人管辖权。

4.保护性管辖权。指一国可以对外国人在其领土外实施的侵害其国家利益的行为行使刑事管辖权。多数观点认为保护性管辖权应该只适用于涉及国家根本法益的犯罪行为，如间谍行为、煽动颠覆政府行为、叛国、伪造货币等，而与被动属人管辖权区分开。在“San Padre Pio 号”案中的非法驳油行为，只是侵犯了沿海国的经济利益，还不构成侵犯国家根本利益的犯罪行为，故沿海国难以行使保护性管辖权。

5.普遍管辖权。是指对于某些特定的国际罪行，由于危害国际和平与安全以及全人类的利益，不论犯罪行为发生于何地和罪犯国籍如何，各国均有权对其进行管辖，如对战争犯罪、海盗、贩奴等的管辖。显然，在“San Padre Pio”和“Enrica Lexie”案中，船旗国的行为均不属于此类犯罪，沿海国难以行使普遍管辖权。

从上述分析可以看出，沿海国在对专属经济区自然资源行使主权权利时，诸多管辖权规则均难以适用，沿海国主张专属经济区自然资源的主权权利陷入法理上的困境。

三、沿海国行使专属经济区自然资源主权权利的国际法依据

沿海国行使专属经济区自然资源主权权利在国际法上具有充分依据，其中包括国际公约、一般法律原则和国际司法判例。

（一）《公约》之授权

首先，《公约》第56 条明确规定沿海国在专属经济区内有“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海底及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的主权权利”，沿海国可依据此条款主张本国对“自然资源”的主权权利。其中，“主权权利”的含义应为与国家主权有关的一切权利，包括但不限于海关、财政、卫生、安全和移民等方面的管辖权。

其次，《公约》第73 条规定了沿海国在对“生物资源”行使主权权利时，可采取“为确保其依照本公约制定的法律和规章得到遵守所必要的措施，包括登临、检查、逮捕和进行司法程序”，本条款不但明确了沿海国可对专属经济区内“生物资源”行使主权权利，并具体说明了行使权利时可采取的措施，沿海国可依据本条款规定的措施行使本国对“生物资源”的主权权利。

（二）其他国际法渊源

1.一般法律原则之公平原则

虽然沿海国在主张自然资源管辖权时难以适用诸多管辖权规则，在法理上陷入一定困境，但一般法律原则中的公平原则可成为解决这一问题的法理基础。《公约》第59 条规定了关于解决沿海国与船旗国在专属经济区内的权利冲突应在“公平”的基础上解决。公平原则至少应包含如下几层含义：一是违法行为的效果对哪国产生了实害性的影响，就应由哪国行使管辖权；二是违法行为与哪国有最密切联系，就应由哪国行使管辖权；三是在沿海国的主权权利与船旗国的自由之间，考虑案件一切有关情况，管辖权的归属应符合人类一般认知和良知。以“San Padre Pio 号”案为例。首先，船旗国船舶在沿海国专属经济区进行驳油的行为，侵犯了沿海国尼日利亚的经济主权，使沿海国的经济利益遭受损失，而船旗国没有任何损失，反而得利，违法行为对沿海国产生实害效果；其次，船旗国的行为发生地为沿海国的专属经济区，行为结果作用于沿海国，船上船员国籍既不是船旗国公民，又非沿海国公民，综合以上情况，最密切联系地应为沿海国；最后，从一般认知角度，船旗国在沿海国专属经济区实施违法行为，使沿海国经济利益遭受损失，而本方无任何损失反而违反沿海国法律获取不当利益，这是实施违法行为的结果，此事项如果交船旗国管辖，对沿海国的利益是不“公平”的。综上所述，沿海国尼日利亚可依据“公平原则”行使管辖权。

2.国际司法判例

国际海洋法法庭（ITLOS）在《公约》生效之后成为解决海洋争端的主要机构之一，法庭从1996年至2021年共受理了29 起案件，其中涉及自然资源的案件多达19 起。依《公约》第56 条之规定，自然资源分为生物资源和非生物资源，其中涉及生物资源的有12 起，案件为第3、4、5、6、7、8、9、11、13、14、15、19 号案；涉及非生物资源（主要是石油）的有7 起。案件为第1、2、18、22、25、27、29号案。

ITLOS 在审理上述案件时，已有部分案件的判决和法律文件中涉及对沿海国行使专属经济区自然资源主权权利的分析。其中，在肯定沿海国享有对自然资源的主权权利的基础上，有些对“主权权利”的内涵和外延进行了勾勒，有些对沿海国执法权进行了详细剖析，具体如下：

（1）第1 号案“赛加号”案①See the M/V "Saiga" Case （Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea），Prompt Release，Judgment，ITLOS Case No.1，4December 1997.中，船旗国圣文森特和格林纳丁斯的油轮“赛加号”在沿海国几内亚的专属经济区内向三艘渔船提供油料补给作业，几内亚海关巡逻艇发现后对“赛加号”进行紧追，紧追过程中使用机枪向赛加号船身射击，并于次日登临赛加号，几内亚执法人员在甲板上开枪射击，导致两名船员受伤。其后几内亚扣押了船只及船员。沿海国几内亚认为“赛加号”的行为违反其关税法，其享有《公约》第56 条赋予的对自然资源的主权权利。船旗国圣文森特和格林纳丁斯认为应依照《公约》第73 条之规定，迅速释放被扣押的船只及船员，认为几内亚的行为违法了《公约》第56 条第二款的义务。在该案判决书中提到：“关于渔船加油的法律或规章可以归类为关于沿海国行使其勘探、开发、养护和管理生物资源的主权权利范围内的活动。”从上述论述中可以看出，法庭认为沿海国可以依据第56 条行使对生物资源的主权权利，但涉及沿海国国内法是否与《公约》相匹配的问题。

（2）第19 号案“弗吉尼亚G 号”（M/V“Virginia G”）案②See the M/V "Virginia G" Case（Panama/Guinea-Bissau），Judgment，ITLOS Case No.19，14 April 2014.中，几内亚比绍因“弗吉尼亚号”在其专属经济区内无证捕鱼，扣押了船只及其船员。巴拿马将本案诉至ITLOS。该案判决对《公约》第56 条用语进行了分析，示明了“主权权利”一词包括勘探、开发、养护和管理自然资源所必需的和与之相关的所有权利，包括采取必要的执行措施的权利。也就是说，法庭肯定了沿海国为维护自然资源的主权权利，可以采取必要的执行措施。

（3）在第22 号案“北极日出号”案中，“北极日出号”是绿色和平组织的一艘破冰船，悬挂荷兰国旗。2013年9月18 日，绿色和平组织的成员20人乘该船在俄罗斯位于北极区域的专属经济区进行抗议活动，试图阻止Gazpromg 公司对北极地区石油的开采，船上人员尝试乘小艇登上俄罗斯的钻井平台，俄罗斯海岸警卫队乘军舰对“北极日出号”进行追逐，并在次日进行了登临、搜查，后拘捕了船上人员并对该船进行扣押。俄罗斯当局在摩尔曼斯克州的列宁斯基地方法院对船上30 人提起“海盗罪”（后变为“流氓罪”）的指控。本案中“北极日出号”及其船员的行为是进行海上抗议活动，抗议活动针对的是对专属经济区内自然资源的开采的抗议，但抗议活动本身并非针对自然资源的开采活动。所以，如果按照《公约》第56 条赋予沿海国的权利，沿海国对于其他国家在专属经济区内的石油开采活动是具有管辖权的，但是对抗议活动是否具有管辖权，《公约》并没有规定，此为“剩余权利”。沿海国是否享有这种剩余权利，要依据公平原则进行分析，抗议行为客观上对沿海国在专属经济区内的合法活动造成了干扰，沿海国依照国际法和国内法均可行使维护海上秩序的权利，故沿海国可以依法行使管辖权，但不能超过必要限度。

四、结语

在《公约》明确规定沿海国对自然资源享有主权权利的前提下，沿海国应以《公约》为基础积极主张本国权利。在传统管辖权规则难以适用的情况下，运用一般法律原则中的“公平原则”，并借鉴国际司法判例中的观点，对传统管辖权理论进行补强。在运用一般法律原则时须准确理解公平原则的内涵，在参照司法判例时需考虑案件的相似性和独特性。