我国专属经济区、大陆架海域管理弊端分析

戴瑛　吴天宇

摘 要 介于诸多因素导致我国对专属经济区、大陆架海域的管理体系建设并不完善，存在弊端。本文从我国专属经济区及大陆架周边海域环境、海域管理法律法规的構建、海域管理队伍建设三个层面对我国专属经济区、大陆架海域管理弊端进行分析、探寻解决方案，以期进一步完善我国专属经济区、大陆架海域管理体系，更好的维护我国在专属经济区、大陆架海域的海洋权益。

关键词 专属经济区 大陆架 海域管理

基金项目：2016年国家海洋局海域管理技术重点实验室开放基金项目研究成果（201609）；2016 辽宁省教育厅人文社科一般项目阶段性研究成果（2016JYT05）。

作者简介：戴瑛，大连海洋大学副教授，法学博士，研究方向：海洋法、渔业法、海上执法；吴天宇，大连海洋大学2015级法律硕士研究生。

中图分类号：D99 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.237

专属经济区、大陆架制度是随着《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的制定通过逐步发展建立起来的。专属经济区、大陆架海域管理的依据也是源于《公约》中对于两种制度的相关规定。联合国第三次海洋法会议是讨论制定《公约》的重要会议，我国全程参与了此次会议，为《公约》的制定通过做出巨大的努力，在《公约》开放签字的当天即签署了《公约》。由于《公约》是一部通过各国协商达成的“海洋宪章”，是各方利益斗争平衡妥协的产物，其自身便是带有缺陷性的，这导致实践中有关国家海洋权益问题凸显且矛盾更为激化。尤以专属经济区、大陆架制度为例，由于在划界问题上的语焉不详及权益划分，《公约》激化了海域相邻或相向国家间专属经济区及大陆架矛盾争端。我国对专属经济区、大陆架的海域管理的制度构建也是基于《公约》的相关规定。本文在此背景下对我国专属经济区、大陆架海域管理弊端的分析将主要从我国专属经济区及大陆架周边海域环境、海域管理法律法规的构建、海域管理队伍建设三个层面进行。

一、我国专属经济区、大陆架周边海域环境

（一）我国专属经济区、大陆架周边海域环境现状及问题

我国位于太平洋的西部边缘，从南到北，我国海域依次为渤海、黄海、东海、台湾以及东太平洋的一部分和南海等5个海域。渤海属于我国内海，面积7.7万平方千米，全部为大陆架，完全处于我国的支配和管辖之下。除渤海外，我国在黄海、东海和南海均存在专属经济区、大陆架划界及权益争端。因狭窄的海域环境及特殊的自然地理位置，与我国隔海相望的国家就多达八个，并且这些国家均先后宣布建立专属经济区和大陆架制度，我国专属经济区、大陆架的海域管理面临极为严峻的挑战。

东海和黄海海域是由我国、朝鲜、韩国和日本环绕的半闭海海域，海域环境复杂，权利主张重叠矛盾突出。在黄海和东海，中日韩三方都主张200海里的海域权利，但东海和黄海的宽度均不足400海里，出现海域主张重叠，海域划界存在争议的情况。 在东海东部则存在着中日、中韩、日韩三方大陆架划界争端。中国主张大陆架自然延伸原则与日、韩划界，日本主张中间线原则，而韩国一边对日主张自然延伸原则另一边却对中国主张中间线原则以期实现其利益最大化。《公约》第123条的规定强调了闭海或半闭海沿岸国家的合作，我国关于争端的态度一直以来也是搁置争议共同开发。但是日本和韩国不顾国际法及我国抗议，频繁侵犯我国在相关海域的海洋权益，我国在该海域的管理面临诸多挑战。1974年，日韩之间签订了共同开发协定，划定了共同开发区，其中包括我国所主张的大陆架的一部分，并且无视我国的抗议实施了该协定。日本、韩国在与我国主张重叠的专属经济区内，阻碍我国渔民的正常作业、抓扣我国的渔船渔民的事件频繁发生。南海海域是我国最大的海域也是矛盾争议极为复杂激烈的海域。在第三次海洋法会议期间，南海周边国家便先后宣布建立200海里专属经济区。目前，南海各周边国家通过公布在南海领海基线、大陆架地图、颁布法律等方式主张各自专属经济区、大陆架的范围，这些单方面宣布的海域界限相互交叉重叠，且大部分分布在我国南海相关海域范围内，侵害着我国在南海海域的海洋权益，日前菲律宾不顾我国的反对单方面推动的南海仲裁案更是使得我国在南海海域专属经济区、大陆架的海域管理局面日趋复杂。

（二）我国专属经济区、大陆架周边海域环境问题的解决措施

我国专属经济区、大陆架在周边海域面临的最主要的问题便是因划界基准不同及海域自然环境限制造成的划界重叠问题，在此类区域的海域管理复杂且艰巨。此类区域性质敏感，极易引发国家间争端冲突。我国基于维护本地区稳定和世界和平的原则，确立了“搁置争议，共同开发”的立场。所谓“搁置争议，共同开发”，就是在领土争议不具备彻底解决的条件下，可以先不谈主权归属，而把争议暂时搁置起来，对某些有争议的领土，进行共同开发。其目的是通过合作增进相互了解，为最终合理解决主权的归属创造条件。 但是基于上述分析可以看出，由于不同海域地理政治环境条件的不同，我国在不同海域专属经济区、大陆架的海域管理面临的具体问题有所不同，在“搁置争议，共同开发”的总立场指引下，不同海域的管理侧重点应有所不同。例如在黄海东海海域与日本、韩国、朝鲜关于专属经济区、大陆架的争端焦点在于划界基准的选择，争端焦点明确并且已与相关国家开展划界磋商谈判。划界谈判是需要漫长的时间等待的，在推进谈判进程的基础上，可以加强黄海东海海域的专属经济区、大陆架海域海上油气田等自然资源的合作开发工作。南海海域的政治、海域纠纷则相较更为复杂，南海专属经济区、大陆架的海域管理在贯彻总的原则基础上，更需要针对不同国家分析采取不同的海域管理措施，以应对复杂的海域管理实践。

二、我国专属经济区、大陆架海域管理法律法规的构建

（一）我国专属经济区、大陆架海域管理法律法规的构建现状及问题

1996年5月15日我国正式批准了《公约》，1998颁布了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（以下简称《专属经济区和大陆架法》），我国正式建立了专属经济区、大陆架制度，这是我国在行使履行《公约》规定的权利义务上的重要举措。《专属经济区和大陆架法》确立了我国对专属经济区和大陆架的主权权利和管辖权。为我国对专属经济区和大陆架进行海域管理维护国家利益提供了法律支持和依据，同时在另一个层面上使得我国在与周边国家进行海域划界谈判提供依据。但是这部法律仅规定了专属经济区、大陆架的原则性问题，缺乏可操作性。问题主要体现在法律条款的模糊性及法律颁布后相关配套条例等缺失，无法将法律真正落到实处，是我国在专属经济区和大陆架的海域管理弊端之一。近年来，我国专属经济区和大陆架海域争端频发，更是凸显了我国在专属经济区和大陆架海域管理中相关法规缺失的弊端。相关立法以纲领性宣告权利为主，缺少可操作性条款，在应对实际问题时无法可依，使海域管理陷入困境。同时我国至今没有颁布综合性的海洋基本法，与周边国家纷纷颁布海洋基本法相比，我国海洋法律体系结构缺乏完整性，存在法律空白，缺少对海洋的综合性管理。我国在海洋权益维护，特别是专属经济区、大陆架海域管理上缺乏纲领性法律文件的支撑。

以专属经济区、大陆架海域管理中极为重要的一环——海洋资源的开发利用为例，由于我国没有综合性的海洋基本法及《专属经济区和大陆架法》的原则性规定，我国在海洋资源开发利用的相关法律规定散见于各类法规之中，包括《水生野生动物保护实施条例》、《矿产资源法》、《海岛保护法》、《渔业法》、《海洋自然保护区管理办法》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《远洋渔业管理规定》、《无居民海岛保护和利用管理规定》等诸多法规，尽管在一定程度上构建了完整的海洋资源保护体系，但是缺乏专属经济区、大陆架海域管理的特殊性、针对性，以及因缺少海洋基本法，各类相关法律法规体系繁杂。在专属经济区和大陆架海域管理的实践中常常出现无法可依或多法难择这两种分化的极端情形，对于我国专属经济区和大陆架海域管理及海洋权益的维护是极为不利的。由于专属经济区和大陆架海域性质的特殊性，亟需制定具有可操作性及针对性的专属经济区和大陆架海域管理的相关法律法规。在我国现有的海洋法规中，占主导地位的是各级涉海行政管理部门的行政性法规。国家海洋综合管理的法律体系不健全，法律条款的不严谨，使海洋综合管理缺少有力的法律支撑，直接制约了海洋立法的整体效果。由于法律规定的缺陷，执法和司法程序的衔接不明确，也妨碍法律的操作性和执行效果。

（二）我国专属经济区、大陆架海域管理法律法规的构建完善

1.加快推进我国海洋基本法的制定颁布：

早在1998年3月召开的第九届全国人大第一次全国常委会上，就有人大代表提出了“关于尽快制定“海洋法”的议案” 。以基本法的形式规定我国海域的构成、管辖海域及其海洋权益，这是应对与海上邻国复杂海洋争端紧迫的现实需要，也是维护我国海洋权益法理需要。在我国现有的单项涉海法规的基础上，加快制定颁布海洋基本法，以理顺各涉海部门的关系，与国际海域管理体系接轨。海洋基本法作为统领我国海洋管理的综合性法律文件，应当是一部重点突出、切合实际、具有可操作性的基本法律。海洋基本法的制定能够为我国专属经济区和大陆架海域管理提供纲领性、系统性的法律支撑。首先，海洋基本法应对已经建立的专属经济区和大陆架海域管理的相关政策措施进行确认；其次，为我国进一步制定专属经济区和大陆架海域管理的配套措施，提供法律依据。

2.完善配套法律法规体系建设：

鉴于专属经济区和大陆架制度的特殊性，针对专属经济区和大陆架海域管理的相关法律法规需要满足其海域管理的复杂性。建设从法律、行政法规、规章等多层次健全的法律法规体系，完善配套法规的制定增强可操作性，使法律的效力真正落实到实处。践行海洋基本法精神，维护我国专属经济区和大陆架的海洋权益。专属经济区、大陆架的海域管理中，由于海域敏感各国利益兼存、互相牵制。海域内的交通运输、海洋渔业、矿藏开发、环境保护等都是带有地域界限的跨国行动，涉及经济、法律、科技、外交和军事等领域，各国间多方面的力量斗争，应加强应对海上新形势的涉外法规建设。基于海上运输、渔业捕捞、资源开发、环境保护等多角度，从经济、科技、外交、军事等多领域切入以构建专属经济区和大陆架海域管理法规体系。在应对专属经济区和大陆架海域管理中出现的问题有法可依，在处理与周边领海国家的摩擦争端中有理可据，更好的维护我国在专属经济区和大陆架中的海洋权益，加强对专属经济区和大陆架的海域管理。

三、我国专属经济区、大陆架海域管理队伍建设

（一）我国专属经济区、大陆架海域管理队伍现状及问题

为改变我国海上执法力量分散，负责各自范围内的执法任务，执法效率低下，总体较弱，难以适应我国海洋管理的需要的现状，尤其是确立专属经济区和大陸架制度后，我国的海洋权益形势需要建立一支多职能的、统一的、能有效地维护我国海洋权益，有效地保护海洋环境和资源以及海上安全的强大海上执法力量。在建设“海洋强国”推行“海洋战略”的大背景下，2013年，根据中国共产党十八大会议精神要求，按照“大部制”改革方案及《国务院机构改革和职能转变方案》组建一个新机构——中华人民共和国海警局。为推进海上统一执法，提高执法效能，将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法。同时接受公安部业务指导。为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。但是，由于整合初步完成，相关的后续改革及配套措施未及时开展施行，中国海警局的执法仍面临一系列问题。各涉海部门的相互关系及职能配合需要进一步协调，中国海警局的整合只涉及五个部门，其中并未包括中国海事局。设在国家海洋局的中国海警局和设在交通运输部的中国海事局是交通运输部的直属机构，所处的地位和权利位阶均不同，双方的沟通协作存在一定程度的困难。

管理队伍人员综合素质参差不齐。由于以往我国涉海执法部门较多，执法人员来源不同，年龄和学历水平结构不合理，执法能力水平差距巨大。专属经济区和大陆架的海域管理更多的需要面对的是周边国家的海洋执法队伍、外国民间渔船商船甚至外国军事船舶等，轻微的接触或碰撞均有可能造成外交事件。因而对在专属经济区和大陆架进行海域管理的人员提出了更高的要求和挑战。首先，专属经济区和大陆架的海域管理距离陆地距离较远，巡航管理周期长。这对执法人员的身体和心理素质提出了更高的要求；其次，根据《公约》规定沿海国在专属经济区和大陆架海域内的管理受到一定程度的限制制约，是与领海性质不同的区域，在专属经济区和大陆架海域的管理执法受到更多的限制，对执法人员界限的把握执法能力等综合执法素质提出了更高的要求。需要具有更多的法律知识储备，尤其是国际海洋法的相关知识，在一定程度上需要具备相应的外语能力才能在专属经济区和大陆架的海域管理中顺利开展涉外执法任务，维护国家海洋权益。

（二）我国专属经济区、大陆架海域管理执法队伍建设

在我国当前的海洋形势下，我国专属经济区和大陆架的海域管理执法任务繁重复杂，需要应对海域内维权执法及行政管理等多样任务，这需要一支强有力的执法队伍。专属经济区和大陆架海域管理中涉外维权执法是其中重要组成部分，一个强有力的执法队伍，对于海洋执法的力度的加强是起着决定性作用的，它关系到相关法律法规的有效落实，关系到国家权利的有效维护，也是我国践行《公约》赋予的权利义务的内在要求。进一步强化深化我国海洋管理体制改革，理清海洋执法队伍权属及职能划分，打造高素质强有力的海上执法队伍。针对专属经济区和大陆架海域执法的特殊性，培养选拔专门人才，如与高校开展紧密合作针对性的培养相关人才及后续力量，对在岗人员加强业务培训，建立完善竞争上岗、定期考核等人员任用体系。加大投入力量，建设打造一支强而有力的海洋执法队伍。这对我国海洋事业的发展具有重要的战略意义；对我国建设海洋强国具有极为重要的现实意义。

注释：

高健军.中国与国际海洋法.北京：海洋出版社.2004.15.

薛桂芳.《联合国海洋法公约》与国家实践.北京：海洋出版社.2011.250，325.

参考文献：

[1]金永明.海洋问题专论（第一卷）.北京：海军出版社.2011.

[2]金伟峰.海洋行政法学.北京：法律出版社.2015.

[3]史春林.中国海洋管理和执法力量整合后面临的新问题及对策.中国软科学.2014（11）.

[4]赵振飞.沿海国对领海外海域的管辖权研究.中国海洋大学.2009.