公立医院党委领导下院长负责制实践理路探析

孙 瑛，尹 洁，徐 莉

(1.合肥市口腔医院 安徽医科大学合肥口腔临床学院，合肥 230001； 2.中共合肥市委党校 合肥 230031)

现代医院管理制度变革与创新是当代医改的重要内容。进入医改新时代，2018年，中共中央办公厅发布《关于加强公立医院党的建设工作的意见》，决定公立医院推行党委领导下的“院长负责制”，这与传统的“院长负责制”有着质的区别。研究公立医院党委领导下院长负责制的核心内涵和实施路径，将有利于公立医院坚持党的领导为核心，积极发挥制度优势，坚持“以人民为中心”，大力提升公立医院治理体系和治理能力现代化水平。

1 公立医院领导体制演变逻辑

新中国成立之初，国家没有建立起系统化的医院管理体制，到党的十八大之前，公立医院领导体制和运作机制经历了多次变革，基本形式主要是“党委领导制”和“院长负责制”两种。1956年，党的八大确定“在企业事业单位中，应当建立以党为核心的集体领导和个人负责相结合的领导体制”[1]。此后，全国医院大部分建立了党委一元化领导下的院长分工负责制。1978年，卫生部《综合医院组织编制条例》明确医院由党委一元化领导下的院长分工负责制改为党委领导下的院长负责制[2]，但对院长分工负责的含义不明晰，没有从根本上克服党委管理过细的现象。1985年，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告通知》提出实行院长负责制，强化以院长为首的行政管理。1997年，印发《中共中央、国务院关于卫生改革和发展的决定》，明确要求卫生机构实行并完善院长负责制[3]。2000年，中组部等三部门出台的《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》指出：“卫生事业单位实行并完善院长负责制。要建立和完善任期目标责任制，明确院长的责、权、利，要充分发挥党组织的政治核心和监督保证作用，依靠职代会实行民主管理和民主监督，建立有效的监督保障机制。”[4]此后，一直到2017年，医院实行院长任期目标考核和问责制。院长在医院管理运行中处于主导地位，在院长负责下公立医院党组织主要发挥政治领导和监督保障作用。

2017年，国务院办公厅印发《关于建立现代医院管理制度的指导意见》，要求在医院章程中明确党组织在医院内部治理结构中的地位[5]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央旗帜鲜明地坚持和加强党的全面领导，提出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，并把党的领导贯穿到治国理政全过程各方面[6]。2018年，中共中央办公厅印发《关于加强公立医院党的建设工作的意见》(以下简称《意见》)，确定了党委领导下的院长负责制，明确公立医院党组织由发挥战斗堡垒作用的“政治核心”职能转变为“把方向，管大局，作决策，促改革，保落实”的“领导核心”[7]，公立医院党组织的集体领导在医院运行和管理中发挥决定性作用。

2 党委领导下院长负责制存在的问题分析

2.1 “党委领导下的院长负责制”内涵认识不到位

党委领导下院长负责制的实施，虽然在各医疗机构都进行了宣传发动，但仍有少数人对《意见》的核心要义和精神内涵缺乏全面理解和准确把握。有的同志认为党委领导下院长负责制只是对传统党建工作的一般性加强，与之前的院长负责制没有本质区别；有的认为党委领导就是党委书记领导，简单地理解为党委书记是一把手，院长是二把手；有的甚至认为党政分设就是党政分开，思想认识上存在很大偏差。《意见》体现了“党委领导”是统揽全局，而不是包揽一切，“院长负责”的前提是党委领导、依法依规，从而形成了较为成熟的集体领导和个人分工负责相结合，决策执行和监督执纪相互协调、相互促进的治理机制。所以“党委领导”和“院长负责”是相融互补的关系，没有党的领导，院长负责制就没有方向和保障；而离开院长负责制，党委领导就会失去落点和根基。如，某三甲医院不少同志对“党委领导”“院长负责”内涵认识不到位，导致在实际工作中党政不分，甚至出现党委书记和院长在职能分工和实际工作中出现推诿扯皮的现象。

2.2 “党委领导下的院长负责制”运作机制不清晰

《意见》对党委会和办公会议事范围提出了框架性原则性指导性意见，有的医疗机构只是照搬照套，导致议事规则边界不清。这在实际操作中，容易出现以党代政的情况，造成党委职责范围内的事情抓不到位，又在一定程度上影响了行政的积极性；有的过多强调院长“全面负责”，但“全面负责”不是无限负责，而是“有限负责”，是在“党委领导下”负责医院的医疗、教学科研和行政管理工作。这就造成运行机制不清晰，容易出现工作错位、越位、串位的情况，使党政关系不顺、职责不清。如，某三甲医院党委会与院长办公会议事规则边界范围不清，容易产生议题越界和重复决策。

2.3 现有的医院党组织建设不健全

相当一部分公立医院不同程度存在着重业务轻党建的现象，有的党建与业务脱节，党务人员力量不足，党务工作机构不健全，支部功能弱化，党员活动开展质量不高，活动领域不广泛，党员学科带头人兼任支部书记积极性不高，缺乏党务干部激励机制。某三甲医院的党支部很少参与科室重要问题研究，党员的党组织活动形式单一，内容单调，缺乏吸引力，基层党组织的政治引领作用未得到充分发挥。医院基础党组织作用未能充分发挥，导致党在基层组织建设的战斗堡垒作用受到削弱，党务干部缺乏学习，业务能力下降，把握政策能力不够，面对外界的各种诱惑，抗干扰能力不足，并导致基层党支部忽视联系群众、宣传群众和团结群众。

3 落实党委领导下院长负责制的主要路径

党委领导下院长负责制本质上是一种管理制度，是现代医院管理的制度保障。党委书记与院长作为现代医院管理系统的两个核心角色，其作用发挥程度很大层面决定着医院管理制度的发展水平。

3.1 坚持党的领导，夯实公立医院党组织战斗堡垒

“党的领导是保证公立医院正确的办院方向，贯彻落实党的卫生和健康工作方针，坚持公立医院公益性，深化医药卫生体制改革的基础保障，也是中国特色现代管理制度根本特征。”[8]加强党的基层组织建设是坚持党的领导的重要抓手。坚持“哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥”，通过党的工作增强组织力量，突出基层党组织的政治功能，提升党组织的整体能力，是我们党引领社会治理和开展社会建设的战略选择。提升组织力是中国共产党基层组织建设的核心与关键。公立医院要按照《意见》要求，医院成立党委办公室，逐步健全完善党务工作机构，配齐配强党务工作人员，推动党务工作队伍专业化职业化发展。设立党务独立帐户，将党建工作经费列入医院年度预算，强化党务工作保障。坚持把支部建在科室，做到应建尽建，确保党组织全面覆盖医院各内设机构，注重选拔政治强、懂专业、敢担当的领导干部，提高专业化水平，配齐配强支部班子，支部书记一般由内设机构负责人兼任，支部书记和支委每年开展集中轮训，并按照《意见》精神落实绩效待遇。严格执行《中国共产党支部工作条例》，加强党支部标准化规范化建设，规范党内政治生活，突出支部政治功能，建立支部参与科室评先评优、选人用人等重大问题决策机制，强本固基，筑牢堡垒。总之，新时代公立医院基层组织要适应新时代的新形势、新任务和新要求，创新活动内容方式，找准开展活动、发挥作用的着力点，在扩大党员参与面、提高实效上下功夫，增强创造力、凝聚力和战斗力。

3.2 坚持依法治理，明确“党委书记”和“医院院长”的权利边界

“权利边界”本质上是一种“权力”的界限，即“权限”。对于管理者而言，权限确定了行为的边界，它是在一个系统内部管理者发挥其影响力和体现其权威地位的表现。自2018年颁布《意见》以来，公立医院均设立了“党委书记”和“医院院长”两个岗位角色，但如何协调两者关系以及如何界定“党委领导”和“院长负责”的内涵，仍然需要进一步研究和思考。根据实践运作来看，要落实党委领导下院长负责制，其前提是明确“党委书记”和“医院院长”两个角色的权利边界，这两个角色职责清晰和相互合作至关重要。但两者的默契配合不能以两者的性格互补和相互谦让为基础，而要以制度建设为根本，努力建设以“党委书记”和“医院院长”为核心的“党委领导”和“院长负责制”分工合作的长效机制。制订医院章程是重中之重，以章程为根据，通过制度的形式对医院治理结构进行确定，明确党委和基层党组织职责权限，并对党组织与公立医院治理主体之间的相互关系作出具体规定。明确党组织的组织机构建设，党务工作机构人员配备，活动形式，经费保障等内容。建立党委研究讨论医院重大问题的工作机制，充分体现党委在医院治理中的核心地位。如，某三甲医院在章程中，设立了“党建工作”专章，细化院党委各项职责，明确了医院党委的把方向、管大局的核心作用，并对医院的改革发展发挥领导作用，对党组织设置形式、党务工作机构、经费保障也都提出了要求，并在“决策机制”章节里明晰和细化了院长办公会和医院党委会议事决策范围。

3.3 坚持科学管理，建全党委领导下的院长负责制运作机制

建立完善与新的领导体制相适应的内部治理制度，健全权力运行机制，是健全党委领导下院长负责制的关键环节。明确谁来议决，议决什么，如何议决。分类标化党委会院长办公会议事程序，分类梳理医院日常议事决策事顶，逐一对应形成议事清单，凡重大问题都要由党委领导下的党委会研究，党委研究确定的事项由院长负责落实实施。如某三甲医院《党委会议事规则》共梳理出六个方面24项要素。院长办公会议事规则分为研究提议的重要事项14项和院长办公会讨论决定的事项15项，厘清了议事范围，明确了权力边界。与此同时制定了《书记院长沟通制度》，书记院长在党委会办公会研究、制定、部署和落实重大措施、重要决定、重要政策、重要工作前及时沟通，相互理解支持，促进各项工作协同推进。涉及医院医疗专业技术性和教学科研等事项，在决策前要经过专业委员会评估，并进行可行性论证。凡涉及职工权益保障重要事项提交职工代表大会审议，广泛听取职工意见和建议。同时将议事程序嵌入医院办公自动化系统，通过“制度+科技”，使决策程序更加规范化。由于程序规范，界定清晰，可操作性强，促进了决策科学化、民主化、规范化。党委既不大包大揽，越俎代疱，又不缩手缩脚，支持院长依法依规行使职权，形成了集体领导，个人分工负责，权力约束、决策优化，相互促进、相得益彰的良好局面。

4 落实党委领导下院长负责制的启示

4.1 坚持“以人民为中心”，体现公立医院的公益性

“以人民为中心”是党的执政理念，坚持维护人民利益是党坚定不移的目标。各医疗机构要把维护人民生命健康放在中心位置。2020年以来，面对新冠疫情的严峻考验，习近平总书记指出：“各级党委和政府及有关部门把人民群众生命安全和身体健康放在第一位。”[9]为了坚持做到把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，各医疗机构需要自上而下加强培训，改进培训方式，提高培训效果。要认真学习习近平总书记关于卫健工作系列重要讲话精神，学习党的十九大、十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，学习深化医药卫生体制改革系列文件精神，深刻认识到实行党委领导下院长负责制是公立医院领导体制的一场重大变革，其核心是医院党委的战略目标从政治核心向领导核心转变。这是加强党的全面领导的必然要求，是彰显公立医院公益属性的应有之义，也是健全现代医院管理制度的现实需要。只有把党对公立医院的领导落实到位，党的各项部署要求才能在医院落地生根，只有全面落实党委和政府对公立医院的领导责任，才能更好地凸显公立医院的公益属性和制度优势。

4.2 深化内涵建设，实现公立医院的高质量发展

高质量发展是发展的方向性指引，是对内涵建设更高的要求。公立医院要实现高质量发展，需要对涉及医院发展的方方面面实施整体性改革和重塑，从而激发医院发展活力。其中，医院绩效考核体系至关重要。公立医院要根据国家文件和规定，科学制定体现公益性的考核指标体系，将国家的要求相辅相成整体推进，应将国家要求的落实与三级公立医院绩效考核及相关绩效评价体系关联起来，建立书记院长绩效考核框架，以维度锁定目标，以权重体现导向，将党委和行政的职责使命转变为具体的目标和测评维度。此外各级主管部门还要建立指导督查体系，引导其按照党委和政府预期的方向前行，确保把落实新体制的成效体现到提高医疗质量上、体现到加强学科建设上、体现到加强内部管控上，最终推动医院高质量发展。

4.3 加强领导班子自身建设，增强公立医院改革的凝聚力

领导班子是一个单位和组织的政治核心，在切实改进作风、加强干部队伍建设方面具有不可替代的作用。要切实加强领导班子建设，始终突出表率作用，不断强化领导核心，切实增强公立医院领导班子的凝聚力、创造力和执行力。领导班子要始终坚持民主集中制，既充分发扬民主，又实行正确的集中；领导班子成员要经常开展批评和自我批评，在批评和自我批评过程中，正视问题，为解决问题打下坚实的思想基础；领导班子要严格坚持党内生活，在严格的党内生活中增强党员意识、锤炼党性观念；领导班子要坚持党性原则，要坚持同一切不良现象和出现的问题作坚决斗争。同时，新的领导体制对领导干部能力水平提出了更高要求，领导干部要强化思想政治建设，坚定不移地学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，巩固和拓展“不忘初心、牢记使命”主题教育的成果，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，勇于担当作为，以求真务实作风，做到讲政治顾大局、讲党性重责任、讲团结增合力、讲纪律严作风。要锤炼能力素质，提高科学决策、民主决策、依法决策水平。要强化党风廉政建设，切实做到清正廉洁作表率，努力营造风清气正的良好氛围。