城市污水资源化利用制度存在问题及优化路径

邵 帅

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081)

受地理条件、城镇化进程等影响，我国城市水资源人均分配量不足，时空分布不均，影响和制约了城市发展。如何提高水资源利用效率，不仅需要控制水资源总量，还需要促进水循环利用。污水资源化利用作为城市水资源“开源节流”的方式之一，目前取得一定进展，成为解决水资源短缺的有效途径。加强制度建设，完善相关立法，推进城市污水资源化利用，是当前一项重要而紧迫的任务。

1 完善城市污水资源化利用制度的现实需求

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出:“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求”[1]。党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出，“实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度”。2021年1月，国家发改委等十部委联合发布《关于推进污水资源化利用的指导意见》(以下简称《指导意见》)强调，推动污水资源化利用“对优化供水结构、增加水资源供给、缓解供需矛盾和减少水污染、保障水生态安全具有重要意义”，进一步明确了污水资源化利用在我国水资源体制中的重要地位。

数据显示，从水资源总量上看，尽管南水北调等水利工程持续推进，水资源南北分布不均的格局并未得到缓解，2020年南方4区的水资源总量为24 960.2亿m3，北方6区仅仅为6645亿m3；[2]从水资源人均占有情况看，2020年全国人均水资源量为2 239.8m3，相比2019年2 062.9m3，增长了8.6%，而京津冀作为水资源供需矛盾突出的城市聚集地，人均水资源占有量不容乐观，其中2019年北京、天津人均水资源量分别为114.2m3和51.9m3，为近十年来的最低值，2020年也仅为117.8m3和96m3，远低于全国平均值。[3]水资源供给的区域不平衡在集中需水地区呈现逐年加剧的趋势，水资源供给结构亟需优化。为应对用水紧缺，近年来污水资源化利用率呈逐年上升趋势，2020年全国再生水供水总量为108.9亿m3，相比2019年的87.4亿m3增长了25%，其中北方6区2019年和2020年再生水供水量分别为63.1亿m3和75.6亿m3，占全年供水总量的2.3%和2.8%。[2]可见污水资源化利用已经逐渐推广，在部分水资源紧缺地区，其对水资源短缺及分布不均的缓解作用不容忽视。然而相比政策层面的重视和技术层面的推广，国家和地方尚未在制度层面全面构建污水资源化利用制度体系，特别是地方水污染物排放标准、再生水相关技术规范和管控要求、用水总量控制指标中非常规水源利用指标考核等法律法规有待建立健全，同时也鲜有对私主体定价协商、多元融资平台、权利质押融资担保等相关机制的法治化途径探索，显示出污水资源化利用在法律制度上存在较大的层级落差和规范缺失。

在常规水资源开发有限的条件下，水资源的分配与管控必须立足节约高效、循环利用的原则，[4]而污水资源化利用是贯彻这一原则的重要举措，是水资源循环利用的重要手段，也是非常规水资源利用的一部分，亟需构建相应的制度对其加强“刚性约束”。

2 城市污水资源化利用制度存在的问题

当前我国污水资源化利用制度在规划、标准、监管、公众参与和激励方面存在的主要问题是“刚性”不足，成为《指导意见》指出的“发展不充分，利用水平不高”的成因之一。

2.1 法律依据不充分——规划制度“刚性不足”

污水资源化利用在规划层面法律依据不充分。《水法》第十四条规定了水资源规划的综合规划和专项规划，其中污水资源化利用并没有作为综合规划“总体部署”的一部分以及专项规划的一类项目。《城镇排水与污水处理条例》第七条将“再生利用”与“污水处理”合并成为规划的一类。

一是污水资源化利用在综合规划中的法律依据不充分。主要表现为，在全国范围内，污水资源化利用并没有作为规划目标的一部分，主要散见于关于水资源节约重要任务的内容中，且将再生水纳入 “其他水源”范畴，针对污水资源化利用的专门性法律依据不足；在地方范围内，受全国综合规划影响，地方水资源规划缺乏针对污水利用、再生水调配的专门内容，故有些地区将污水资源作为主要水源进行综合配给，[5]还有些地区仅将再生水纳入“非常规水资源”范畴进行考量，没有将其纳入污水资源化的广义范畴，也没有设立专门篇章加以规划。

二是污水资源化利用在专业规划中的法律依据不充分。《循环经济促进法》第二十七条、《城镇排水与污水处理条例》第三十七条第一款不同程度地规定了污水资源化利用规划的范围，均提及生态景观、城市管理等领域优先使用再生水，但仅是针对适用范围的规定，不足以覆盖规划项目，法律内容不够完善，致使规划制度设计不完整。在全国范围内，没有污水资源化利用的专业规划，相关内容仅见于节水规划，虽提出了规划的指标，但是将其置于“多元用水格局”中，居于从属的地位，因而也不可能覆盖再生水收集、分配、使用的全过程。国家层面的规制内容缺失，导致污水资源化利用在区域专业规划层面存在较大的个别差异，一些地区实现了技术工程与保障机制的双覆盖，一些地区只限于再生水设施的规划，规划方案与相应的污水资源化利用政策体系缺乏联系性。对于流域规划而言，污水资源化利用往往被视为水资源配置与生态保护的一种手段，同样缺乏系统性和整体性。

2.2 规范体系不健全——标准制度“刚性不足”

在全国范围内，现行国家标准强制力、合理性不足。我国现有再生水标准主要有水利部发布的《再生水水质标准》(SL368-2006)和其他类别的国家标准，规定了城市污水再生利用的分类原则、类别和范围，覆盖了地下水、杂用水以及景观用水等领域，为执行再生水不同用途的回用提供保障，为地方制定污水再生利用的水质标准提供依据。然而，在国家标准中仅《城镇污水再生利用工程设计规范》《建筑中水设计规范》为强制性标准，其余均为推荐性标准。同时由于标准的限值较低，导致在工程实施过程中可操作性不强，标准设置存在不合理之处，标准覆盖的范围和种类也较为有限。[6]

在地方范围内，地方标准未体现因地制宜。在《环境保护法》第十六条的基础上，国家标准和行业标准不排斥地方标准的细化和严格，但在地方立法中仍以适用国家标准和行业标准为主。污水资源化利用标准体系与实际的再生水质量要求不相符和，地方根据实际对标准予以适当调整的情形较少，环境标准的弹性优势未能得到充分释放，难以适应污水资源化利用在不同需水地区的成本差异。此外，地方标准的单一化使得实际执行过程中的技术工艺缺乏指导，技术瑕疵被进一步放大，客观上导致污水资源化利用标准在执行中存在障碍。

2.3 管理责任不明确——监管制度“刚性不足”

国家强制监管有待进一步加强。在监管内容方面，《城镇排水与污水处理条例》第三十七条第二款和第三款针对再生水管理主体和管理内容的规定较为宽泛，指导性色彩较强。《水法》第五十二条将污水资源化利用的内容置于节水指导性规范内，在规范内容方面存在空缺。在监管主体方面，根据2018年水利部“三定”方案，由全国节水用水办公室指导城市污水处理回用等非常规水源开发利用工作，设立的是指导性监管责任，管理责任内容不明确，致使水行政主管部门将城市污水的处理回用与水资源统一配置得不到有效贯彻。[7]

地方监管主体部门责任划分有待进一步明确。针对污水资源化利用的管理，部分地区在责任分配上以城市排水管理部门为主，其他部门根据职责范围进行监管划分。如《合肥市再生水利用管理办法》第五条规定了由城乡建设部门主管、水行政管理部门统一配置、其他部门共同参与管理的责任分配模式，《天津市城市排水和再生水利用管理条例》第五条则规定水行政管理部门及其所属的排水管理部门负责监督管理。监管主体在职权级别上的差异性容易导致污水资源化利用同水资源其他领域监管工作间存在的职能分散问题更为突显。[8]

2.4 居民参与不充分——公众参与“刚性不足”

其一，居民在污水资源化利用的决策过程中参与不充分。相关调研显示，部分城市居民对污水资源化利用的了解程度不足，占比较高的居民对回用水质存在担忧情绪，不愿意承担经处理的污水资源并入供水管道而产生的成本。[9]这一结果表明，居民参与决策未能在污水资源化利用制度体系中得到充分保障。一方面，鲜有对居民接受程度的深入调研，缺乏相关制度保障居民的知情权，也没有出台方便居民建言献策的措施；另一方面，缺少相应的宣传普及等长效机制，导致居民对这一制度的运行模式缺乏了解，成为污水资源化利用中的公众参与制度难以建立健全的重要因素。

其二，居民在污水资源化利用的监督过程中参与不充分。《环境保护法》《土壤污染防治法》将公众参与作为基本原则之一，《环境影响评价法》《大气污染防治法》等明确设置了公众参与监督的形式、内容和程序，《水污染防治法》《海洋环境保护法》等也规定了向公众公开信息的相关内容。可见，公众参与制度在上位法体系中规定得较为明确。但《指导意见》中没有规定公众参与监督污水资源化利用制度的相关内容，既没有设置引导公众有序参与监督的形式和程序，也没有建立公众参与考核评价、信息公开等相关机制。在地方层面，公众参与监督的规范不够全面，如宁波、西安等仅规定了公众参与考核评价的相关内容，或仅规定了公众参与监督的形式和程序。居民对污水资源化利用的监督缺乏制度基础，无法保障作为城市主体的居民应有的监督权利。

2.5 配套机制难落实——激励制度“刚性不足”

目前针对污水资源化利用的财政保障体制的规范，集中在《水法》与《循环经济促进法》等“鼓励”“支持”层面，地方立法也未超越这个范畴，即使做出了相对具体的规定，也没有为其落实提供充足财政激励和使用付费保障。如《西安市城市污水处理和再生水利用条例》第六、七、九条虽然提出了相应的激励措施，但原则性较强，且“单位和个人”这一表述没有兼顾私主体的市场主体属性。定位的模糊导致应当细化的财政奖补、税费减免、项目支持等激励政策并没有在规范中被明确提及，[10]进而使鼓励、支持、引导的原则成为 “无本之木”，未能得到有效贯彻。

同时，即使部分地区探索建立了相应的配套措施，但在具体规定中，由于缺乏国家层面的刚性约束，在权属定性上呈现“摇摆”状态。如《呼和浩特市再生水利用管理条例》第十七条第一款规定了“再生水有偿使用，实行市场调节价”，但在第二款补充规定“再生水销售收入应当优先用于再生水利用设施的建设、经营、维护以及社会资本投资的回报和收益”，再生水经营机构与市政供水企业以及社会资本之间的市场主体关系尚待进一步明晰。

3 城市污水资源化利用制度的优化路径

环境治理中的多元共治理论要求，对生态环境保护既需要法律的“刚性”保障主体责任的落实，也要与其他制度规则相结合，形成“各治理主体的执行性和创造性的有序互动，形成善治的社会秩序”。[11]健全制度体系，加强政策法律引导，需要增强规范的 “刚性”，并基于“增强刚性”的原则，扩大现有规则体系的覆盖面。

3.1 为污水资源化利用规划制度提供法律依据

在宏观层面，加快推进专门的污水资源化利用立法，为规划设计提供法律依据。可以单独制定污水资源化利用行政条例或单行立法，在其中设立“污水资源化利用规划”专章，为水资源综合规划提供直接的法律依据。也可以在《水法》或《水污染防治法》中增设污水资源化利用的定义，将水资源的范畴扩大，使得污水资源化利用可以参照常规水资源规划的相关法律法规进行制度建构，以统一制度模式，为水资源综合利用提供法律依据。[12]

在中观层面，通过地方法规与行政立法为规划落实提供法律依据。制定地方层面污水资源化利用的综合性法规，明确地方污水资源化利用的基本原则和具体规则，也可以水行政主管部门为主体，针对《指导意见》等上位法规制定实施方案。在规划中重点关注区域内城市供水体系的贯通、流域内跨行政区域的污水资源化利用工程的统一建设等，因地制宜实现资源有效利用。在规划中为污水资源化利用的常态化管理留足空间，兼顾各城市间污水资源水质标准、污染防控、水量分配与循环利用的时空协同，通过污水资源化利用规划制度的落实，助力整体水环境的有效治理。

在微观层面，将污染防治与水量控制置于同等层次，为规划项目的优化设置提供法律依据。在资源立法与污染防治立法的二元立法模式下，需处理好水量调控与水质保持的关系，否则容易导致过于偏重水污染防治，节水用水与污染排放相互割裂。[13]对于污水资源化利用规划制度而言，基于水资源总量控制的视角，再生利用的污水是供水总量的重要组成部分，针对这一水源的污染防治应当作为污水资源化利用规划的重要内容之一；从水污染防治的角度审视，规划方案中体现对二次处理水源的总量控制也符合节约成本与防范面源污染的要求。因此，无论何种层级、领域的污水资源化利用规划，均应当将水量与水质设置在同等层次。在纵向的综合规划和专业规划层面，污水资源开发利用的目标设置要与实际的水质监测与工程实施体量相契合；在横向的流域规划和区域规划层面，城市污水资源化利用的规模要考虑流域环境承载力，并致力于实现区域内总体规划与流域联防联控的统一，通过水资源利用与水污染防治的有机融合，为规划项目优化提供法律依据。

3.2 严格污水资源化利用技术标准

通过严格标准，助推污水资源化利用纳入城市供水体系。应当推动国家标准更新，在调研的基础上，结合既有技术指标和工程运行状况，充分论证是否需要调整现行指标的适用范围，同时应当针对不同污水来源的水质细化标准，为污水资源的安全利用、精确利用设定技术红线。对于污水资源化利用需求相对较低的城市，以区域、流域为基准，设定水质指标区间。参考海绵城市多元化的水资源利用模式，根据不同城市生产、生活与生态用水具体需求，设定不同的污水利用标准，探索特定地理条件下城市污水资源化利用的水质指标，通过制度指标保障城市水资源多元利用具备可操作性。

通过严格标准，构建污水资源化利用技术保障体系。不仅应根据《指导意见》的要求，“重点流域、缺水地区和水环境敏感区要结合当地水资源禀赋和水环境保护要求，实施现有污水处理设施提标升级扩能改造，根据实际需要建设污水资源化利用设施”，还应当与南水北调工程、流域水污染防治工程以及海水淡化等其他水资源利用工程等技术标准相衔接。对于污水资源化的末端工程与主要用水单位，要严格落实“三同时”制度，加强水质、工程设施环境质量的实时监测，防止污水二次污染。随着污水资源化利用的标准逐渐严格、细化，相应的工程设施标准也应当“水涨船高”，提高污水收集能力及处理质量，通过严格标准保障先进的水污染处理技术在实践中发挥效用。

3.3 健全污水资源化利用监督管理制度

污水资源化利用需要进一步明确监管主体责任。如邯郸市采取了将监管工作专门化的做法，根据《邯郸市城市再生水利用管理办法》第四条的规定，“城市再生水主管部门负责本行政区域内城市再生水利用的监督管理和宣传教育工作，提高全社会的节水意识”，这一规定有利于统一监管职权，明确监管责任。即使在第四条第二款规定了其他政府部门仍有权行使各自职责，但是由于监管工作的专门化，有利于日常监管职责的真正落实，实现规划、监管、标准检测等工作有效衔接。专门管理机构的级别可以根据具体情况“因地而异”，无论是设立单独的部门还是机构抑或授权机构，都需要专门管理机构的参与，以保障污水资源化利用监管作为一项技术性较强的工作，能够更加科学有效运转。

污水资源化利用需要进一步扩大监管范围。鉴于污水资源的独特性质，除了防范水质未达标、违规取水等直接损害行为，还需要将监管范围覆盖到水环境风险的预防，包括防范在节水工程设施运行过程中产生的水质水量下降风险，以及污水在调配与循环利用过程中产生的二次污染风险。在地方层面的污水资源化利用监管规范中，增设以风险防范为内容的条文，针对水质监测建立风险防控预警体系，同时将风险防范作为监管机构的重要职责，纳入监管内容，并建立相应的考核评价体系。污水资源化利用的要求相较常规水资源利用更为严苛，从收集到循环的制度化运行也更为复杂，必须构建更为严格的监管制度，才能保障用水安全。

3.4 构建污水资源化利用公众参与制度

通过公众参与制度的构建，保障居民充分参与决策。世界卫生组织《再生水饮用回用:安全饮用水生产指南》指出，通过“信息获取、信息计划、交流策略、信息评估、案例分析”等获取公众信任，是污水资源化利用项目顺利实施的关键。[14]应当保障居民参与决策的权利，主管部门要将决策的具体内容向社会公开，提供不同的规划设计和用水方案，保证居民享有一定的选择空间，主动参与决策。保障居民知情权，向居民普及污水资源化利用常识，客观呈现制度运行实态，开放污水处理与循环利用的相关设施，便于居民对污水资源化利用的适用性、安全性作出判断。将污水资源化利用作为节水宣传的重要内容，引导居民充分认识污水资源化利用的价值，扩大公众参与，为污水资源化利用制度的落实创造条件。

通过公众参与制度的构建，保障居民充分参与监督。污水资源化利用制度的运行，既需要依赖基础设施的建设与使用，又需要对各环节持续加以维护与监测。推进公众参与监督，能够汇聚民智，提高监管效率。相关规范应专章设定公众参与制度，明确公众参与的对象，设置公众参与的范围与程序，细化公众参与的形式与内容，明确公众作为监管主体之一所享有的权利。在国家层面构建公众参与监督的制度体系，在地方层面建立居民参与监督机制，引导公众有序参与，对污水资源化利用制度存在问题进行表达，行使监督权。

3.5 完善污水资源化利用市场机制与财政保障制度

积极探索健全污水资源化利用市场机制。其一，在价格机制方面，放开污水资源化利用政府定价，探索推动定价市场化，由供应企业和用户按照优质优价的原则自主协商定价，有利于激励供应企业积极性，精准对接用户需求。[15]其二，在供求机制方面，通过政府补贴与生态补偿等机制引导市场主体对污水资源化利用增加投资，为需求方确定供水企业提供更大选择空间，也为供应方拓展污水资源化利用业务提供支持。其三，在竞争机制方面，加大针对污水资源化利用高新技术企业的激励，引导供水企业加强研发，对占据技术优势的企业给予更宽松的自主定价区间，推动行业内良性竞争，利用市场机制促进循环利用水质不断提高。其四，在风险防范机制方面，通过清晰界定各类市场主体的违法责任，防范市场违规行为滋生，完善救济程序，提高水资源主管机构治理能力，保障公平竞价原则的贯彻，实现各类水资源合理配置。探索由价格、供求、竞争与风险防范等构成的污水资源化利用市场机制，从而提高市场主体参与的积极性，促进水资源高效配置。

积极探索建立污水资源化利用财政保障制度。国家层面要加大财政资金对污水资源化利用的投入，支持地方政府发行专项债券用于污水资源化建设项目，鼓励企业采用“绿色债券”“资产证券化”等手段，依法合规拓宽融资渠道。地方层面根据供水总量的实际情况和用水领域的客观需求，对不同时间阶段、区域流域以及行业领域分配污水资源化利用的财政资金，配合中央的融资改革与监管审计工作，确保污水资源化利用作为一项高成本、低盈利的工作，既能获得足够的财政资金确保其持续性，又能通过监管保障资金来源的安全性和公平性。

4 结 语

随着我国城镇化率的不断提高，城市水资源利用面临的问题愈加突出，需要进一步“开源节流”。针对污水资源化利用构建相应的法律制度，能以直接的形式回应水资源紧缺及分布不均的问题，需要纳入水资源刚性约束的体系，这就要求坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水思路，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，通过制度保障污水资源化利用，全面提升水资源利用效率，为节水型社会建设和实现“十四五”规划提出的全面提高资源利用效率的目标夯实基础。