从美丽乡村建设到乡村振兴战略——新时代我国乡村政策演进研究

赵卫卫，李媛媛

(1.中国矿业大学(北京) 文法学院，北京 100083 ；2.山东农业大学 马克思主义学院，山东 泰安 271018)

美丽乡村建设是着眼于乡村生态环境建设，以生态改善带动乡村整体发展进步的政策。全国范围内的美丽乡村建设造就了一大批成功村庄，但是对部分村庄来说，以生态改善促村庄发展的政策难以达到最优效果。党的十九大作出了实施乡村振兴战略的伟大战略决策，是将农村各项改革整合在一起而实施的综合性发展战略，在前期各项改革的基础上为开创农村发展的新局面指明了方向。从政策演进的视角来看，乡村振兴战略与美丽乡村建设政策之间有着明显的递进关系，乡村振兴战略是美丽乡村建设政策的扩展与升华。从美丽乡村建设到乡村振兴战略，将农村社会发展的各项工作纳入统一的体系，实现了经济发展、社会文明、生态优化等乡村建设各项内容的“表里合一”。

政策演进、美丽乡村建设以及乡村振兴战略都是备受关注的学术议题。关于政策演进的理论研究主要体现为对政策变迁的研究。美国学者詹姆斯·安德森[1]最早提出政策变迁的概念，认为政策变迁可能以三种形式出现：(1)现有政策的渐进改变；(2)特定政策领域内新法规的制定；(3)选民重组选举之后的重大政策转变。陈庆云[2]将政策变迁分为政策补充、政策修正和政策终止三种。可见研究者们普遍认为政策在执行过程中有所调整或变迁是必要的。对美丽乡村建设的研究主要包括两类，一类是对美丽乡村建设模式的研究[3]，另一类是针对美丽乡村建设中的生态文明建设[4]、规划编制[5]、产业发展[6]等方面进行研究。对乡村振兴的研究，则聚焦于乡村振兴与城乡融合的关系[7]、乡村振兴与脱贫攻坚的衔接[8]，以及乡村振兴的组织振兴[9]、产业振兴[10]、文化振兴[11]等层面。关于美丽乡村和乡村振兴的关系研究，普遍是在乡村振兴背景下讨论美丽乡村建设问题[12]。本文从政策演进视角探讨美丽乡村建设和乡村振兴战略的关系，旨在深化和拓展相关研究，并为乡村振兴战略的实施提供政策建议。

一、美丽乡村建设政策

新中国成立后的一段时期，环境保护问题没有得到足够重视。1973年第一次全国环境保护会议召开，标志着环境保护问题真正进入政策领域。由于工业化与城市化相伴随，城市的环境问题凸显的更早、面临的境况也更严峻，因此早期的环境保护政策多是针对工业造成的污染和城市环境治理的，对农村的环境问题重视程度不足，导致城市环境污染向农村扩张，环境治理和保护政策却没有随之扩展。随着经济社会的快速发展，城乡二元结构成为发展的桎梏，城乡统筹发展成为共识，吸取西方国家的经验和我国早期“先污染后治理”的环境治理思路带来的教训，农村发展进程将环境保护纳入范畴，农村环境保护问题也逐渐得到普遍关注。美丽乡村政策是第一次明确将农村的环境治理与生态保护置于核心的政策。

(一)美丽乡村建设政策的形成与发展

2005年10月，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，并明确了其具体目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这次会议从经济、民生、文化、环境、政治五个方面为农村建设提出了要求，奠定了后续农村改革的总体基调。此时的乡村环境改善还停留在改善村容村貌的阶段。

“十一五”期间，全国很多地区按照十六届五中全会的要求，为加快社会主义新农村建设，努力实现生产发展、生活富裕、生态良好的目标，制定了一系列改善村容村貌的政策并付之行动。建设“中国美丽乡村”的计划与倡议正是脱胎于地方实践。2008年，浙江省安吉县出台了《建设“中国美丽乡村”行动纲要》。安吉县的美丽乡村建设行动，不只是改善村容村貌，还旨在通过农村生态、景观的改善，打造出农产品品牌、带动农村生态旅游的发展，进而促进农村经济发展和农民收入增加，给全国其他地区的新农村建设提供了新的思路和切入点。时任中央农村工作办公室主任陈锡文在考察后指出“安吉进行的中国美丽乡村建设是中国新农村建设的鲜活样板”。

2013年，中央一号文件明确提出了“努力建设美丽乡村”的要求；同年，农业部出台了《关于开展“美丽乡村”创建活动的意见》(以下简称《意见》)，并于当年11月在全国范围内确定了1000个美丽乡村建设的试点村。美丽乡村建设由地方特色成为了国家政策。

《意见》中要求从农村经济发展、农业功能拓展、农民素质提升、农业技术推广、乡村建设布局、资源开发利用、生态环境保护、乡村文化建设等方面设置美丽乡村建设的目标体系，可见美丽乡村建设政策已经将农村的全面发展涵盖其中。

在美丽乡村建设上升为国家政策以后，全国各地都积极推进美丽乡村建设，涌现出一批国家级试点村庄、省级试点村庄等成功案例。国家级美丽乡村建设标准出台以后，各地也都制定了相应的标准，美丽乡村建设在全国范围内如火如荼地展开了。然而，随着美丽乡村建设实践的深入，成效不断展现的同时，一些问题也逐渐暴露。

(二)美丽乡村建设中的问题

美丽乡村建设中出现的问题，可以从政策执行与政策绩效两方面分析。

1.政策执行存在的问题美丽乡村建设在政策执行层面，主要出现了四类问题：政策协调问题、政策执行僵化、政策持续性不足、村民和市场参与度低。

一是政策协调问题。首先，政策执行部门缺乏对相关部门的领导权。没有统一的、权威的领导部门，会造成政策执行机制不完善、力度不足。美丽乡村建设不仅涉及到农业农村部门，还涉及到财政、环保、宣传、组织等部门，而负责农村工作的部门与这些部门之间往往是平级的关系，没有对其他部门的管理权限，无法统筹协调美丽乡村建设工作；其次，各地政策执行部门不一致带来政策传达问题。美丽乡村建设是由各地方政府中分管农村工作的现有部门来执行，而这些部门职权不尽相同，有农工办、农林局等，没有统一的管理部门，会增加政策传达的“中转站”，存在政策传达不到位的风险；最后，部门政策之间协调的问题。由于美丽乡村建设涉及农村建设的各个方面，牵扯到与农村相关的多个机构，各机构部门针对农村工作又有不同的要求，在政策执行过程中有时会存在矛盾和抵触。

二是政策执行僵化。评选先进榜样、制定评估指标是为了给其他地区建设美丽乡村提供发展思路的参考和底线，但是在实际执行中存在着照搬先进地区的做法、严格按照评估指标一板一眼地建设和政策执行表面化的问题。部分地区在美丽乡村政策的实施过程中照搬其他地区做法，不结合本地实际因地制宜，而是盲目地发展旅游业、建设民宿等。在美丽乡村评估指标出台后，各地为了通过美丽乡村建设的验收和评估，都严格按照评估指标的规定来工作，存在不思创新、拒绝变通，不求有功、但求无过等问题。有一些地方将美丽乡村建设理解为简单打扫卫生、刷墙等外在工作，忽视对地方经济发展潜力的挖掘，对产业发展不够重视。

三是政策持续性不足。美丽乡村建设是以试点的形式进行的，采用项目制，项目申报成功后会有相应的财政拨款，但是项目建成后的维护与运营支出却无法保障。许多美丽乡村试点项目验收前如火如荼，验收或评估结束后就停摆。一些在美丽乡村试点期间建设的公共设施由于后期缺乏维护而无法使用，造成资源浪费。

四是村民和市场参与度不高。在美丽乡村建设中，项目的申报和建设都是地方政府主导的，村民的参与度低。许多村民不了解美丽乡村建设的意义，不了解美丽乡村建设的具体政策，对美丽乡村建设持旁观的态度。同时作为政府主导的美丽乡村建设，其试点皆是以项目形式实现，属于政府购买公共服务的范畴，政府出资，市场的参与度较低。

2.政策绩效存在的限度美丽乡村建设政策执行中存在的问题也影响了政策绩效，导致了政策效果偏差、农民满意度相对较低、政策评估指标相对不科学等问题。

一是政策效果偏差。美丽乡村建设的目标是实现生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁和管理民主，涉及农村生活的方方面面，但是一些地方仅仅将其定位为农村环境的改善、基础设施的建设，忽视了美丽乡村建设政策的其他目标。具体而言，美丽乡村建设试点地区以环境改善促经济发展的思路有两种类型的效果偏差。一类是盲目打造风景区、旅游地，即使没有特别优越的自然条件或历史底蕴，也强行打造景区、生搬硬套历史文化名人故事，忽视了本地旅游业发展的可行性和持续性。安吉县美丽乡村建设的经验很容易让人解读为环境好了经济自然能发展。然而环境不是农村经济发展的充分条件，并不是所有农村都适合利用生态环境来发展经济、发展产业；另一类政策效果偏差表现在政策无法改善乡村发展不平衡的状态，试点村庄的选择多为已有一定发展基础的村庄，政策和资金对这类村庄的倾斜造成“强村更强”，村庄发展愈加不平衡。

二是农民的满意度相对较低。满意度与其参与度和所得收益是相关联的，农民在美丽乡村建设中的参与不多，对政策的认知也不全面。同时在美丽乡村建设项目中，村庄环境的整治需要村民改变部分生活习惯，但整治村庄环境为村庄带来的效益并不能马上显现，村民没有得到明显收益，对美丽乡村建设的满意度也相对较低。

三是政策评估指标相对不够科学。美丽乡村建设政策实施以后，中央政府和各地方政府都制定了相应的评估指标。从指标文本来看，《美丽乡村建设指南(GBT32000-2015)》内容全面详尽，但是过于详细的量化指标也会带来一些问题，最明显的就是适用性问题。过于详细的评价指标未必适合所有的村庄，为顺应“标准化”建设而设置的僵化的细则条款，很容易导致“千村一面”。每个村庄自然条件不同、发展阶段各异，有的具有悠久的历史，有的村庄自然景观优越，有的村庄具有特色农产品，有的村庄离城市近、交通便利，有巨大的潜在消费市场，有的村庄地处偏远、交通不便。面对这些差异，所有的村庄能否完全适用同一套评价体系，有待进一步商榷。

二、乡村振兴战略

乡村振兴战略是党的十九大作出的关于农村的重大战略决策，也是新时代统筹农村各项改革工作的行动指南。

(一)乡村振兴战略的政策体系

乡村振兴战略的政策体系从党中央提出乡村振兴战略开始，就不断形成和完善。2018年中央一号文件即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，规定了实施乡村振兴战略的总体要求和基本原则，结合决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略，安排了乡村振兴战略的三个阶段及其目标：到2020年，形成乡村振兴战略的制度框架和政策体系；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，振兴农村产业、改善农民生活、保护农村生态、繁荣乡村文化。从全面建设小康社会的视角，立足城乡融合发展和优化乡村内部发展两个方面布局乡村建设，涉及农业现代化、乡村产业、乡村生态、乡村文化、乡村治理体系、民生、城乡融合等七个方面的内容，将包括美丽乡村政策在内的乡村早期改革政策都纳入其中，形成了乡村振兴的政策体系。

(二)乡村振兴战略与美丽乡村建设的递进演进

从美丽乡村建设政策的内容与乡村振兴战略的内容来看，二者之间有明显的继承与递进关系，呈现出一种渐进的政策演进特征。

1.村庄规划内涵的扩展美丽乡村建设对村庄规划的要求着眼于乡村实际，因地制宜、立足村庄本身编制村庄规划。

乡村振兴战略则将村庄规划置于城乡融合发展的大局中，要求通盘考虑城镇和乡村发展现状与演变规律以制定城乡统一的规划。村庄规划从局限于乡村本身到着眼于城乡统筹发展的大局，是规划内涵的演变，更是政策思路的演进与扩展。

2.村庄建设与公共服务的整合美丽乡村建设政策中规划了村庄建设与公共服务两个方面，《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》将二者合二为一，上升为民生保障类目。村庄建设是指建设村庄基础设施，是村庄公共服务“硬件”的提升，包括道路、桥梁、饮水、供电、通信等保障农民日常生活的基础设施，以及农田水利设施、防洪、防风等农业生产设施。公共服务则包含医疗卫生、公共教育、文化体育、社会保障、劳动就业、公共安全、便民服务等村庄公共服务的“软件”。

乡村振兴战略将农村基础设施建设的“软件”和“硬件”整合成为保障和改善民生部分，要求继续把农村基础设施建设作为重点工作，尤其是要补齐农村基础设施短板，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等相对落后地区的基础设施建设投入力度，将农村的交通设施建设与城市交通系统设施互联互通。教育、养老、医疗保障等公共服务部分也是民生保障的重头戏，要求建立全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。此外，乡村振兴战略在民生保障领域还增加了农民就业的相关政策，为增加农民收入提供了新的思路。

3.生态环境政策的演进美丽乡村政策从污染治理方面规范农村工农业生产，以村容整治来优化农村生活环境。其中主要内容包括农业污染防治、工业污染防治、生活污染防治，为减轻后续污染治理的压力，逐步推广清洁能源。

乡村振兴战略对美丽乡村建设给予了肯定与深化，将美丽乡村界定为生态宜居的美丽乡村，体现了以人为本的理念。乡村振兴战略对乡村环境的规定立足于绿水青山就是金山银山的理念，要求尊重自然、顺应自然、保护自然，推进农业绿色发展、改善村居环境并加强生态保护与修复，聚焦治理农业生产中产生的突出环境问题。结合乡村振兴战略整体来看，乡村振兴战略中对生态宜居的美丽乡村的规划，建设重点聚焦于农村环境的改善，将美丽乡村视为乡村振兴的一个方面，是政策的完善和进步。

4.经济发展方案的细化美丽乡村建设政策从农业、工业、服务业三个方面为乡村产业发展提供了思路与规划，但是经济发展的内容多为倡导和鼓励，没有区分不同村庄的不同发展可能，规划也较为粗略，没有特别详细的经济发展思路。

乡村振兴战略对农村经济发展有了更详细的规划，分为加快农业现代化步伐和发展壮大乡村产业两篇。农业现代化被列为其中一个独立的部分，体现了对农业发展的重视。粮食安全是国家发展大计，质量兴农、农业供给侧结构性改革、藏粮于地、藏粮于技是国家农业发展的重要战略。乡村振兴战略对农业现代化发展的规划包括夯实农业生产能力基础、加快农业转型升级、建立现代农业经营体系、强化农业科技支撑、完善农业支持保护制度，对农业发展进行全方位的战略规划。在全国范围内，根据各地自然地理条件不同、气候条件的差异，分别指出了东北地区、华北地区、长江中下游地区、华南地区、西北、西南地区、北方农牧交错区、青海西藏等生态脆弱区农业发展的不同方向，形成农业的“全国一盘棋”布局，发挥地区优势，壮大农业生产力。此外，乡村振兴规划中对农业发展的要求是保障一定的自给能力，保障国家粮食安全，这也是应对国际局势作出的重大决策。

乡村振兴战略关于农村产业的要求是“根植于农业农村”“彰显地域特色”，避免盲目跟风。针对农村产业发展的趋势和方向，从推进农村产业深度融合、完善紧密型利益联结机制、激发农村创新创业活力等三个方面做出了要求。规定要推进农村一二三产业交叉融合，立足市场的需求，结合当地资源禀赋，遵循市场规律，运用新科技手段，发展农村新产业新业态。在产业发展过程中，不仅要引进技术、人才、资本，更要提高农民的参与程度，让农民更多分享增值收益。总体来讲，乡村振兴战略为推动农村产业发展，增加农民收入，构造了一个市场引导、城乡要素融合、村民深度参与的农村产业发展框架，与美丽乡村建设相比则更加细化。

5.乡风文明政策的丰富乡村文化建设是提高乡村社会文明程度的重要环节。美丽乡村建设政策从宣传教育、村规民约、移风易俗三个方面对乡风文明改善提出了要求。

乡村振兴战略详细规划了乡村文明建设的具体内容，要求着眼于乡村文明，以保护和传承优秀的乡村传统文化为基础，吸取城市文明和优秀的外来文化成果，丰富乡村传统文化的形式，赋予其新的时代内涵。乡村振兴战略对乡村文化建设的规划与目标要求，将历史传统与现实发展、本土文化与外来文化、地方特色与核心价值观相结合，形成了较为完整的乡村文化建设体系。

6.乡村治理体系的完善美丽乡村建设政策针对乡村基层治理，规定了基层组织建设和村庄长效管理机制两个方面的内容。村级基层组织建设要求设立村级组织并明确了组织工作要求和能力要求以及工作规范，长效管理机制方面结合村民自治组织的实际从公众参与、保障与监督两个方面做出要求。

乡村振兴战略对基层乡村治理体系做出了更为全面的规划，结合国家治理现代化的要求，力图健全现代乡村治理体系，从领导机制、治理体制、乡(镇)村关系三个方面规定了乡村基层治理体系的内容。党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，农村基层组织建设首先要进行党的组织建设，以加强党对乡村振兴工作的全面领导；建立自治、法治、德治相结合的治理体制，力图调动现有的乡村社会的各种力量参与乡村社会治理，为各种乡村治理手段有机整合提供了可能的思路。乡村治理不仅包含村庄，还涉及到与村庄联系紧密的基层政府机构——乡镇。在乡村振兴中，乡镇作为基层政权组织，是乡村治理体系的重要组成部分。作为行政系统末端的政府组织，乡镇应当设置高效简约的管理体制。乡村振兴战略对乡镇政府的机构设置、管理体制都进行了系统规划。

三、乡村振兴战略是美丽乡村建设政策的扩展与升华

美丽乡村政策通过各项指标的规定，以乡村生态文明建设带动乡村的全面发展。在美丽乡村建设的基础上，乡村振兴战略的内容更加丰富和全面。从内容上看，乡村振兴战略对美丽乡村建设政策进行了扩展与升华，主要体现在：以人为本理念贯穿全局；视野扩展、规划长远；分类施策，梯次推进；立足城乡，总览全局。

(一)以人为本理念贯穿全局

在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中规定的乡村振兴的基本原则中，有两项原则集中体现了以人为本的理念，即“坚持农民主体地位”和“坚持人与自然和谐共生”。

“坚持农民主体地位”体现了乡村振兴战略的核心目标是改善农民群众的生活。农民主体地位的缺失，在美丽乡村建设等前期的农村改革工作中是突出的问题。农民对各项改革的认识不全面不深刻，对改革实践的参与度低，会造成农民对地方政府政策的不信任、不理解、不配合、不支持。一方面，对地方政府来说，改革难以推进，“干部热情高，农民冷眼瞧；农民不满意，干部不落好”[13]，很多设施建设好了并没有发挥预期的作用，造成资源的浪费。另一方面，农民认为改革是为了政府而改，不主动参与，习惯了等政府给项目、给钱、给资源。这些都是农民主体地位缺失带来的问题，也是导致改革未能达到预期目标的重要原因之一。根据国家统计局公布的数据，2018年末在全国14亿的总人口中，有5.6亿农民，这样数量庞大、居住分散的队伍，是乡村振兴的中坚力量，有效地发动群众、鼓励农民积极参与，是乡村工作的重中之重。乡村振兴战略将此作为重点，抓住了乡村发展的核心。

“坚持人与自然和谐共生”强调了人作为自然的组成部分，应当保护赖以生存的家园。从人与自然的角度更加强调生态环境保护，吸引大家更加关注农村的污染问题，防止在农村产业发展中重复“先污染再治理”的老路，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，恢复和保护乡村生态环境，实现绿色发展。

从政策执行的系统来看，坚持农民主体地位，解决的是政策执行者和受益者之间的问题，是政策系统内部的问题。在政策对象层面，人与自然的关系是政策对象之间的关系。因此乡村振兴战略将以人为本的理念贯穿到了政策系统的内外部。

(二)视野扩展，规划长远

乡村振兴战略规划的升华还在于视野的扩展和规划目标的长远。乡村振兴战略中多次出现“国际环境”“国际领先”“国际竞争力”等字样，在农业发展的总规划中加入国际视野，将农业发展置于国家发展的大局中，农业现代化的实现与国际竞争力的提升相联系，视野扩展使政策更加科学合理。

乡村振兴战略是一项长期的发展战略，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，将乡村振兴战略分为三个阶段目标，以2020年、2035年、2050年为时间节点，从2018年起算，乡村振兴战略持续32年，每个阶段都有不同的发展目标，目标不断提高，乡村振兴逐步实现。在美丽乡村创建过程中，少数地方缺乏长远的规划，政策效果没有完全达到预期。长远的规划对政策实施有利，可以避免地方政府的短期行为。同时，长远的规划可以使地方政府有充足的时间来推进政策的实施，并在实施过程中对政策进行调适，使政策实施更符合农民的需要、更顺应乡村发展的规律。

(三)分类施策，梯次推进

乡村振兴战略与其他农村相关政策不同的是依据现实情况将农村分成四类，每一类都明确了不同的发展思路和方向。根据村庄的发展现状、自然条件等因素，将村庄分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类。其中，集聚提升类村庄要保留村庄风貌，提升主导产业；城郊融合类依地利优势将其与城市未来发展相结合，治理上向城市水平靠近，承接城市功能外溢；特色保护类村庄要求保护历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨等，为传统文化的保护与传承保留载体；搬迁撤并类村庄针对的是居住环境恶劣、生态脆弱地区的村庄。这样针对不同的村庄分别施策的战略，可以避免“千村一面”整齐划一的现象出现，使农村发展更加科学。

乡村振兴战略规划的另一大特点是梯次推进。分类施策是关注到了横向上村庄的差别，而梯次推进则是关注到了村庄纵向发展水平的差别。相同类型的村庄也可能处于不同的历史发展阶段，处在不同发展阶段的村庄其振兴任务与目标也有所不同。因此乡村振兴战略规划在规划实施部分提出梯次推进、有序实现农业农村现代化的思路，让一部分发展水平较高、经济实力较强的村庄先行振兴并发挥示范引领作用。

(四)立足城乡，总览全局

乡村振兴战略更深刻的特色是统筹城乡、总览全局。不再是就农村而论农村，而是从城乡融合的角度发展乡村。城乡发展不平衡是我国当前社会发展中的重要问题，是我国社会发展不平衡的主要表现。乡村振兴战略的实施，精准地抓住问题的关键，重塑城乡关系，通过人才等要素在城乡之间的双向流动为乡村发展注入新的动能。

乡村振兴战略的内容，体现出党中央已然深刻认识到当前农村的发展现状，并根据我国社会基本矛盾的变化，致力于弥补农村发展的短板，从国家发展的全局来规划和推进乡村振兴的思路。进入21世纪以来，我国农村发生了巨大的变化，特别是2015年农业供给侧结构性改革以来的各项改革政策，推动了农业生产的发展、农民生活水平的提高、社会保障水平的提高。这些改革给农村带来的变化是有目共睹的，相当程度上解决了农村发展的历史遗留问题，为乡村振兴战略的实施奠定了良好的基础。但是，取消农业税和提供粮食补贴、制定农产品保护价格等旨在增加农民收入的举措，还没有充分发掘乡村产业发展的内生力量；农业供给侧结构性改革着力调整农产品生产结构，在农业三产融合方面还有所欠缺；美丽乡村建设政策通过改善乡村生态环境发展农村经济，取得了阶段性的成果。这些改革对农村发展的不同方面进行了调整，但尚未完全实现总览全局，也没能充分发掘乡村发展的内生力量。乡村振兴战略在早期各项改革的基础上，将农业农村发展过程中的问题整合起来，统筹协调，强化了全局视野。

四、政策建议

乡村振兴战略是当前农业农村领域的重大战略，是建立在之前农村各项改革成果之上的集大成者，为农业农村的发展指明了新的方向。结合前期农村改革中出现的问题，在乡村振兴战略实施中，本文提出以下建议供参考。

一是注重政策执行的科学性。政策执行是决定政策成败的重要环节，政策执行偏差很容易造成政策效果的偏离。在乡村振兴政策执行过程中，需要做到三个“统一”：即统一机构、统一认知、统一目标。统一机构，是指上下级的执行机构要统一，上下级机构的统一方便政策信息的传递和汇总，统一的执行机构意味着部门组成和运行是一致的，便于承接上级安排的工作以及上级政府部门对下级政府部门的考核。乡村振兴战略的实施涉及到农业生产和农民生活的各个方面，与许多政府部门有关，因此牵头机构或者负责部门必须统一，否则会造成政策执行的混乱。统一认知，是指所涉及到的部门应对乡村振兴有统一的认识，乡村振兴覆盖着农村经济、农村社会保障、农村生态治理等方方面面的农村工作，涉及财政、民政、自然资源、住房和城乡建设、环境保护等多个部门，各个部门都要对乡村振兴工作的重要性有统一的认识，才能实现工作目标和工作步调的统一。统一目标，是指统一的工作目标可以使农业相关的各级各类部门了解本部门在乡村振兴战略实施中的责任与义务，使相关部门通力合作，“心往一处想，劲往一处使”。

二是协调标准化建设与保留特色之间的矛盾。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中将村庄分为四类，就是根据不同村庄的资源禀赋和发展基础分类振兴，这要求地方在政策实施过程中，不能“一刀切”，避免出现“千村一面”的结果。各地在制定本地乡村振兴规划的时候，应综合考虑每个村庄不同的自然禀赋、历史传统、经济水平、发展阶段等因素，因地制宜制定目标及规划方案。在政策实施效果评估标准的制定中，一方面，需要考虑不同村庄的具体情况，根据不同村庄制定不同种类的评价标准，比如对于自然环境优越或者有古文化遗存的村庄，可以重点考察其旅游业等服务业的发展情况及其给村庄带来的变化；对于有特色农产品的村庄，可以考察其特色农业发展情况及农产品加工业等情况，有条件的，可以将休闲农业与乡村旅游结合起来；对于没有特别的自然景观和农产品品牌的村庄，也不要强加“特色”，可以考察其基本建设的情况，适当放宽测评标准。另一方面，应当增加村民满意度的测评指标，乡村振兴是否成功，农民的感受是最直观的。通过增加农民满意度的指标，也能更好地监督地方政府的政策实施。

三是真正实现农民主体性。农民是乡村生活的主体。早期的农村改革中，农民主体地位缺失是很常见的问题。在乡村振兴这样一个统筹农村全局、以乡村全面振兴为目标的政策规划下，必须实现农民主体，攻克农民主体性缺失的难题。首先要重视农民的意愿，建立诸如“不得强制农民搬迁和集中上楼”的保障机制，设置地方政府工作的负面清单，为农民诉求的表达打通渠道。其次，让农民充分参与到乡村振兴中来，成为乡村振兴的主力军，涉及到本村发展的规划项目，要充分尊重农民的意见。在农业三产融合进程中，鼓励农民以土地经营权、林权、宅基地使用权等入股，参与产业发展，分享改革红利。