京津冀生态补偿与防贫长效机制对接探究

□文/王 琳

（河北开放大学 河北·石家庄）

［提要］环京津贫困区域的经济落后和生态脆弱是制约京津冀可持续发展的瓶颈，生态补偿是平衡经济利益与生态利益协调的重要抓手。将生态补偿与防贫战略深度融合，是促进环京津贫困区域脱贫攻坚与生态文明建设协调共进的重要途径。

针对脱贫攻坚工作，习近平特别提出：“把短板补得再扎实一些，把基础打得再牢靠一些”。脱贫攻坚工作不能仅仅关注脱贫，更要着眼发展、立足长远，科学、有效预防脱贫之后的返贫。截至2020年3月1日，河北省贫困县全部摘帽，脱贫攻坚战取得了决定性胜利，然而我们应当清醒意识到在环京津的经济不发达区域，仍然存在致贫风险的边缘人口，脱贫攻坚任重道远。从环京津经济不发达区域的自然资源和生态环境的关系出发，将生态补偿与防贫战略深度融合，是科学实现环京津经济不发达区域脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”目标的有效途径。

一、生态补偿与防贫长效机制衔接的可行性

（一）功能上的可行性。生态环境问题中的“最小抵抗倾向”较为突出，也就是污染与破坏通常会向着抵抗力较差的方向恶性循环。京津冀山水相连，生态资源、空间互通，在京津冀协同发展的大局之下，环京津地区的经济落后成为发展短板。生态补偿是针对环境保护与扶贫开发过程中存在的矛盾应运而生的有效的“调和剂”，使扶贫开发与生态文明建设互为相长。一方面生态补偿的数额主要是针对受偿人付出生态价值来确定，正是由于生态价值货币化，才使得经济利益成为加快生态环境治理与优化的价值动因；另一方面生态补偿能够结合限制和禁止开发的自然生态地区由于维护生态环境而放弃经济利益予以补偿，在一定程度上可缓解地区间贫富差距，是调和多方利益冲突的重要手段。生态补偿能够有效预防不良博弈，在一定程度上推动了生态文明建设与扶贫开发和谐相长。

（二）技术上的可行性。生态补偿实质是生态利益的货币化，生态系统提供的生态利益价值作为一种资本，如果进行了科学衡量和评估，结合资本运行规律而规划生态补偿机制则得到了技术上的可行性。张家口、承德区域的多县环绕京津，地理位置特殊，多年来一直承担着北京和天津的水源涵养、防风固沙的生态重任，在自身发展方面付出巨大的牺牲，生态补偿制度是助贫、防贫工作的重要抓手，在工作实践中结合协调+合作原则，均衡多方生态与经济利益的大前提下发展共赢。

二、生态补偿与防贫长效机制衔接过程中存在的问题

（一）价值诉求存在差异。生态补偿与脱贫攻坚原属不同工作领域并有各自的政策支撑，两者在价值诉求方面有不同程度的差异。生态补偿根据“受益者补偿、污染者付费”原则决定受益主体，也决定了其价值诉求在于促进生态环境与可持续发展协调发展；脱贫攻坚的价值诉求是贫困人口脱贫致富。两者价值诉求差异使得在具体工作的侧重点有所区别：生态补偿实践强调生态效益，而防贫实践工作则更强调经济效益与现实需求，如果实际工作需要将生态补偿与防贫攻坚两项工作同时推进，两者兼顾的难度较大。

（二）对象识别精确度需提升。在河北张家口、承德地区实施生态补偿的区域多为生态脆弱敏感区域，与经济欠发达地区在地理、空间上重合，多年来为了维护生态环境而放弃经济发展致贫的农户是生态补偿防贫的瞄准对象，这些农户们放弃的用于生态维护与修复的直接成本与错过的发展机会成本应当得到科学的补偿。但是，在具体的实践中由于补偿对象的瞄准有一定的偏差，一定程度上影响了补偿资金的发放是否科学、补偿对象是否真正受益等后续工作，影响了防贫工作的科学性。

（三）部门之间的工作壁垒。京津冀的生态补偿、防贫工作涉及三地的生态环境、扶贫、财政、农业农村等多个行政部门，会结合相关政策各自开展具体的工作，但是各自为政的弊端日益显现，与生态补偿、扶贫相关的政策尤其是落实到县级有关行政部门，会出现政策具体执行的地域界定不清晰问题，影响生态补偿的科学性，导致资金不足和使用效率低下的矛盾，影响了生态补偿与防贫长效机制的有效融合。

（四）生态补偿项目的防贫稳定性有待增强。当前，河北张家口、承德的生态脆弱区的基础设施相对落后，生态补偿扶贫实践中给付相关人员补偿金等措施可以在短期确保农户脱贫，然而从长期生计发展来看，农户们的可持续自我发展的能力并没有根本性的提升，潜在的返贫风险依然存在。与此同时，生态补偿式防贫体系中的奖惩、监督、效果评估监测等配套保障机制亟须完善。

三、生态补偿与脱贫攻坚对接机制

生态补偿在治贫、扶贫和防贫中扮演着重要的角色，结合生态补偿的有效性与针对性，亟须构建长效防贫衔接机制。

（一）建立科学的瞄准制度。生态补偿需高效发挥其防贫功效，科学的瞄准制度是重要环节。一方面从政策角度来看，应当结合精准防贫与生态补偿的路线图、时间表、具体参与的工作人员进行科学衔接，特别还要结合不同区域发展规划，来清晰界定具体防贫工作的优先方向、重点领域和受用群体，为下一步科学制定与实施公共政策、税收优惠、援助帮扶等具体工作打好基础。另一方面由于生态补偿与脱贫攻坚在地域与客体上的重合度较高，因此在工作实践中，完善生态补偿防贫瞄准制度需要结合地域和客体两个方面。从地域的角度来说，需要结合以下两个重合的区域，即集中连片的经济欠发达区域和需要实施生态维护与修护的生态功能区；从客体的角度来看，为生态保护做出贡献的贫困人口瞄准为生态补偿防贫主体。与此同时，还需结合不同贫困农户的具体致贫原因、贫困程度和对生态维护的付出程度，科学引导其参与不同的生态补偿项目。具体来说，可以将由于病、伤、残等内在因素致贫的农户采取以“输血式”为主的措施，比如可以优先使用他们的耕地参与退耕还林等生态补偿项目，同时给予政策倾斜和补贴；如果是因为自然气候恶劣等外在原因使得农户贫困的，则要调整对策采取“造血式”为主的措施，比如优先聘用有一定劳动能力的农户承担生态环境维护、建设等岗位，只有通过生态补偿突破农户资源禀赋异质性限制采取不同的措施，才能加强生态补偿防贫的实效性。

（二）构建科学的长效防贫体系。科学的防贫长效机制是防贫工作的有效支撑。生态补偿实践中的防贫措施通常包括“输血式”和“造血式”两种。“输血式”是指贫困农户只需接受资金、实物等援助，内在发展动力并没有根本性加强，潜在的返贫几率仍然存在；“造血式”是结合农户的实际情况，注重其内在发展能力的加强。结合京津冀的生态补偿防贫工作实际情况，需要针对张家口、承德的生态资源优势，深入推进兼具经济效益、社会效益、生态效益的绿色产业的发展以构建防贫体系。

1、培育特色农副产品加工业。张家口、承德的生态功能区可有效结合生态资源优势，开发、培育“绿色、安全”的特色生态农、副产品；重点扶持龙头企业，推进生态化、规模化、品牌化的现代农业示范区建设，促进生态资源同防贫深入融合。只有结合绿色资源、发展绿色产业、收获“绿色利润”才是科学、有效的根本性防贫举措。

2、助力农户生态创业。第一，借助环京津贫困区域的生态资源，深入发展劳动密集型且环境友好型产业，大力依托示范基地和创业园区等平台，以贫困农户为创业主体，由政府和企业的场地、设备、资金等支撑，使初期孵化的贫困农户积极参与生态创业活动。第二，多措并举开辟京津的消费市场，特别是在市场对接方面，发挥京津信息资源畅通的优势助力农户市场信息闭塞的现状，结合“公司+农户”订单式采购，签订意向性协议书，开辟市场通道；也可以动员京、津两地的餐饮、旅游等行业积极参与张、承生态脆弱的“绿色生态农产品的爱心认购”活动。

3、开发地域特色生态休闲旅游业。密切依托张家口地区的张北草原音乐节、怀来葡萄节、张北和崇礼两县交界的草原天路景区、赤城冰山梁景区等特色生态旅游，发展与之相对应的特色文旅产业。与此同时，深入探寻地域特色的民族产品，推进特色手工业的发展。

4、加强张承地区的冰雪产业发展。以2022年冬奥会为契机，深入推进张承地区冰雪产业的发展，延伸冰雪上下游产业链，深入挖掘冰雪赛事和教育培训市场，开拓冰雪产业发展新动能。

（三）健全京津冀三地的协同治理机制

1、整合并健全京津冀三地生态补偿与防贫结合的工作机制。借鉴发达地区的经验，可通过生态补偿、防贫联席会议机制，理顺京津冀三地相关行政部门管理、调控、监督关系，各部门密切配合，形成合力，统筹扶贫与生态修复资金，实现生态保护与扶贫开发协同发展。

2、统筹制定京津冀三地生态补偿与防贫机制相衔接的政策。横向联合三地的财政、扶贫、农业农村等相关部门，清晰界定各自职责权限；科学规划、调配生态补偿与防贫相关的各级专用经费，纵向集合京津冀三地县、市、省级层面统一协调部署生态补偿、防贫的具体工作，深入推进生态补偿与防贫攻坚工作的深度融合。

3、完善京津冀三地的生态补偿协同治理体系。统筹部署环京津贫困区域的防贫整体工作计划，深入推进京津冀三地跨区域合作，以生态补偿为抓手实现绿色生态致富。高效发挥京、津两地的信息、科技和人才方面的优势，结成京津冀三地的利益共同体，把环绕京津的生态涵养区作为对口帮扶对象，再结合横向生态补偿机制的贫困区域，从产业帮扶、项目合作等方面加深帮扶、开发力度，提升生态环境保护地的基础设施、生态环境、公共服务的能力与档次，推进京津冀协同发展向纵深拓展。

（四）健全相关配套机制

1、构建返贫预警机制。返贫预警机制是针对濒临返贫农户，及时通过信息收集、科学干预、高效应对、有效阻断的相互衔接和高效运转的体系阻断返贫。首先，推进县级返贫预警信息平台建设，收集可能导致农户返贫的真实信息，主要涵盖政策缓冲期结束、可能遇到的自然灾害、自身或家庭成员的弱病残等健康因素；其次，将收集到的各类信息根据农户返贫风险预警指标体系进一步进行动态甄别与确认，即农户家庭收入、返贫潜在因素和后续帮扶措施的信息与重新捕捉的信息对照，若差距较大则启动防贫预案科学应对；再次，结合确认后的农户采取倾斜政策、灾害保险补助、老弱病残帮扶等措施，最大限度降低其返贫风险；最后，定期监测返贫率风险较高的农户，及时调整救助标准直至冲击威胁解除。

2、完善监测、考核与退出机制。为科学保障生态补偿项目实施效果，可参考发达国家和地区的做法。第一，需要健全村、乡镇、县的层级监测体系，明确与不同层级部门相对应的职能和任务分工，防控与联动密切配合，对返贫风险较高的地区及其农户进行监测。第二，应当结合不同地区的实际情况建立生态环境与贫困程度相结合的绩效考核办法，特别是将生态补偿项目的资金给付的科学性和农户的积极性相关因素纳入到生态补偿防贫绩效考核与退出办法中；需要将生态补偿项目实施过程中的环境监测数据与精准脱贫项目实施过程中的识别数据按比例综合认定，科学得出综合绩效考核结果；还要及时对提前达到生态补偿项目预期目标的农户实施退出机制。

3、健全监督保障机制。其一，监督机构对生态补偿式扶贫补偿对象的识别、标准的制定、补偿方式的选择等环节实施监管。其二，积极引导社会监督，主体包括：非政府组织、社会群体和生态补偿式扶贫的利益相关者。只有积极发挥行政监督与社会监督的作用，才能增强防贫工作的实效性和科学性。此外，健全防贫工作的事前预测与事后效果评估机制，及时检测具体工作的进度，发现问题并及时改正，提高防贫工作的质量和效率。其三，针对河北张家口、承德地区的生态功能与经济不发达的耦合区域，推动生态补偿的项目充分与扶贫开发项目深度融合，健全项目公示公告制、招投标制、竣工验收制和定期审计检查等制度，有效提升防贫资金使用的科学性，实现生态扶贫效率的最大化。

综上，只有立足于京津冀协同发展实践，将生态补偿与防贫工作协调共进，才能把“绿水青山”转为“金山银山”，实现脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”。