行政复议体制改革的甘肃实践

马宝明（甘肃省司法厅副厅长）

2022年以来，甘肃省司法厅全面贯彻落实中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《行政复议体制改革方案》要求，认真贯彻落实司法部和甘肃省委、省政府的工作部署，把集中整合行政复议职责作为核心目标，把重塑体制机制作为重要手段，把规范化专业化建设作为重要保障，以制度保障推动行政争议实质性化解。聚焦落实“有机构、有人员、有场所、有经费、有手段”的“五有”要求，坚持高站位推动，全力推进行政复议体制重塑、机制重构、制度重建、流程再造，2022年6月底已全面完成行政复议体制改革主要目标任务。

一、提高思想认识，加快畅通化解行政争议的法定渠道

行政复议制度运行多年来，为化解行政争议、保护群众合法权益、推动依法行政发挥了重要作用，但实践中存在行政复议资源配置不合理、职能发挥不充分、公信力不够高、程序不顺畅等深层次的体制机制问题，已不能很好地适应深入推进依法行政、建设法治政府的新形势新要求。党中央高度重视行政复议体制改革，2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过《行政复议体制改革方案》，全面部署推进行政复议体制改革工作。甘肃省委、省政府高度重视此次改革，把行政复议体制改革作为“一把手”工程，摆在全局工作的突出位置来抓。

一是统一思想，高度凝聚改革共识。行政复议是化解行政争议的主渠道，也是监督纠正违法或不当行政行为、倒逼依法行政的有效手段。此次行政复议体制改革，是党中央作出的重大战略决策，是落实“四个全面”战略布局，是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的客观要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。党的十八大以来，习近平总书记高度重视行政复议体制改革，强调“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订，发挥行政复议公正高效、便民利民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”。这一重要指示为行政复议改革精准定位、明确方向提供了根本遵循。全面推进行政复议体制改革，是践行习近平法治思想的具体体现，是落实党中央决策部署的重大政治任务，更是加快推进法治政府建设的关键性任务。省、市、县三级党委、政府切实提高政治站位，充分认识行政复议体制改革的重大意义，不断增强政治判断力、政治领悟力、政治执行力，深刻认识“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，不断强化政治自觉、提升政治能力、扛牢政治责任，以高度的责任感、使命感抓好行政复议体制改革。

二是省委、省政府高位部署推进。甘肃省委、省政府深入学习贯彻习近平法治思想，贯彻落实习近平总书记关于行政复议体制改革的重要指示精神，将行政复议体制改革摆在省委工作全局的重要位置、纳入省委全面深化改革年度要点，把准方向谋改革，蹄疾步稳抓改革，高位部署促改革。甘肃省委书记尹弘主持召开省委全面依法治省委员会会议，审议通过《甘肃省行政复议体制改革实施方案》，成立省行政复议体制改革领导小组，主持召开省委编委会研究审定涉行政复议体制改革机构编制调整事项，专题听取省司法厅关于行政复议体制改革情况汇报并作出指示要求，为甘肃省行政复议体制改革的顺利推进提供了根本保证。省委副书记、省长、省行政复议体制改革领导小组组长任振鹤直接领导、亲自指挥、强力推动，明确提出“有机构、有人员、有场所、有经费、有手段”的“五有”要求，两次主持召开行政复议体制改革领导小组会议推动落实，先后作出7次批示，多次作出指示，提要求、督进度、促落实，并在省政府常务会议、全省法治政府建设工作会议、省政府廉政建设工作会议上多次强调推进行政复议体制改革。在省委、省政府的部署推进下，市、县两级党委、政府主要领导自觉担负改革第一责任，分管领导承担直接责任，三个月时间内均组织召开党委常委会、政府常务会研究具体改革事项，出台改革实施方案，成立改革领导小组，定目标、明任务、强措施、建机制、抓落实。自2022年1月1日起，省、市、县三级政府同步实现“只保留一个行政复议机关”要求，截至2022年7月1日，全面完成行政复议职责集中整合。

三是加快畅通化解行政争议主渠道。在各级党委、政府的有力推动与各级各部门全力支持下，省、市、县三级协调解决了机构设置、编制调整、人员调配、经费保障等改革重点难点问题。全省承担行政复议和应诉工作的职能处（科、股、室）达到154个，增长3.3倍，其中省级由1个增设到3个，14个市州的科（室）由13个增设到33个，86个县（市、区）的股（室）由22个增设到118个，从根本上保证了行政复议工作有专职机构办案。2022年7月4日，甘肃省司法厅召开新闻发布会，向全社会公布了103个行政复议机构的办公办案地址、联系电话和线上线下咨询受理方式，全面畅通行政复议申请受理渠道，司法行政部门“一口对外”，实现了行政复议案件“统一受理、统一审理、统一决定”。改革期间，由省、市、县三级司法行政部门牵头，与重点执法单位建立行政复议案件办理衔接沟通机制，召开130多次部门案件协调会，通报改革政策，统一思想认识，提出相关要求，实现了改革过渡期间的行政复议办案无缝衔接，杜绝了行政复议机构推诿扯皮、人民群众“申请复议无门”的现象。

二、壮大行政复议队伍，增强化解行政争议的专业保障

中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《行政复议体制改革方案》和甘肃省印发的《甘肃省行政复议体制改革实施方案》均明确要求，坚持“事编匹配、优化节约、按需调剂”的原则，合理调配编制资源，配齐配强行政复议人员，做到“人案相适、人岗相适”。自行政复议体制改革以来，甘肃省司法厅高度重视行政复议队伍专业化建设，针对行政复议专职人员少、业务能力弱等制约行政复议化解行政争议主渠道作用充分发挥的重要问题，省、市、县三级全力攻坚，不断加强行政复议队伍建设。

一是探索建立行政复议员制度。为严把行政复议队伍入口关，保证行政复议专业队伍质量，经过广泛深入调研，在把握中国特色行政复议制度发展规律和趋势的基础上，解放思想、勇于创新，甘肃省人民政府办公厅制定实施《甘肃省行政复议员管理办法（试行）》，建立省政府统一管理、各级政府分级任命的行政复议员制度，为行政复议队伍专业化建设提供了制度保障，也为全国推进行政复议员队伍专业化、职业化建设提供了制度样本和甘肃实践。

二是全面落实行政复议队伍编制。甘肃省通过行政复议体制改革，省、市、县三级司法行政机关内行政复议工作编制由原来的60名增加到现在的530名，增长约7.8倍，其中省级20名、市级131名、县级379名。各地严格按照《甘肃省行政复议员管理办法（试行）》确定的资格条件，采取有效措施，通过从司法行政系统内部调剂、相关部门转隶、基层选调、公开遴选、公开招考等方式，快速调整补充符合行政复议任职资格的干部，目前已调整到位的行政复议人员450人，人员到位率达到85%，其中75%的人员获得国家统一法律职业资格，彻底解决了“市级力量弱、县级无人员”的问题。

三是切实提升行政复议队伍业务素质。行政复议体制改革期间，甘肃省司法厅举办了5期全面深化行政复议体制改革“云端”培训班，邀请司法部有关领导和全国行政复议领域专家为甘肃省行政复议体制改革进行权威辅导、精心指导，进一步统一思想认识，准确把握行政复议体制改革的重大意义与行政复议制度的发展趋势。邀请司法部、北京市司法局及中国政法大学的专家、学者为行政复议工作人员开展行政复议政策理论与法律实务、行政复议案件分析等方面的指导，理论与实践相结合，着力提升行政复议人员政治素质、业务能力。

三、重塑制度机制，提升化解行政争议的制度保障

规范高效的行政复议机制是行政复议体制有效运转的重要支撑。根据《行政复议体制改革方案》要求，县级以上人民政府要以提高行政复议公正性和公信力为导向，以“公正权威、统一高效”为目标，加快建立健全行政复议配套工作机制，努力提高案件办理质效。改革后，甘肃省坚持把建立健全制度机制作为改革突破口和着力点，结合实际积极探索、大胆创新，持续推进机制重构、制度重建、流程再造，已建立6类19项制度规范，为推动行政争议实质性化解提供制度保障。

一是探索建立了“1+3”领导运行机制。“1”即经省政府同意，成立甘肃省人民政府行政复议委员会，负责领导全省行政复议工作，审理特别重大、疑难、复杂案件。“3”即设立甘肃省人民政府行政复议委员会办公室，承担委员会的日常工作；设立甘肃省人民政府行政复议专家咨询委员会，负责为疑难、复杂案件提供专家咨询意见；设立甘肃省人民政府行政复议调解和解委员会，负责在行政复议全过程参与各类案件调解和解，推动行政争议实质性化解。这一全新体制，使议事决策、专家咨询、调解和解有机统一、高效运行，是对全省行政复议组织领导体制的重大变革和整合重塑。目前，市、县两级都参照省级普遍建立“1+3”领导体制和工作运行机制，实现省、市、县三级一套体制、上下贯通、规范运行。

二是探索建立行政复议“三级办案模式”。深刻分析研判当前行政复议案件办理环节存在的审理模式单一、审理方式落后、办案责任不明、办案质量不高等问题，率先在省级层面创新建立集体负责的“三级办案模式”，建立省人民政府行政复议委员会案件审理会议为一级办案组织，负责审理特别重大、疑难、复杂的行政复议案件；省人民政府行政复议委员会办公室案件审理会议为二级办案组织，负责审理较为重大、疑难、复杂的行政复议案件；省人民政府行政复议委员会办公室案件评议组为三级办案组织，负责审理一般性的行政复议案件。强化了行政复议集体办案责任制，为确保行政复议案件办理质量提供了制度保证。

三是不断完善行政复议监督机制。与省检察院制定印发《协同化解行政争议实施办法》，对于符合调解条件的行政争议，行政复议机构可以邀请检察官共同参与调解，为推进行政争议的实质性化解作出有益探索。制定了甘肃省行政复议抄告制度、甘肃省行政复议通报制度，强化对各级行政机关违法行政的监督约束，全面提升行政复议公信力、权威性，让行政复议“长出牙齿”，真正发挥威力，倒逼推进依法行政、助力法治政府建设。

四是系统部署行政复议规范化建设。坚持把体制改革与规范化建设同部署、同推进，制定《关于全面加强全省行政复议工作规范化建设的意见》，确定10个方面44项任务，印发《甘肃省行政复议办案场所规范化建设参考标准（试行）》《甘肃省司法厅关于规范行政复议办公场所外观标识及内部设置的通知》，重新整理印发57项《全省行政复议法律文书示范样本（试行）》，精选编印《行政复议典型案例汇编（一）》，对全省行政复议业务工作、场所建设、法律文书、案件办理提出统一指导意见，对申请、立案、受理、审理、决定、执行、监督等行政复议全流程提出规范化建设要求，为全面提升行政复议效能奠定了坚实基础。

四、加强社会宣传，强化社会认知和社会参与

开展行政复议体制改革宣传工作，是深入推进行政复议体制改革的一项重要内容和有效手段，是扩大社会认知度和知晓率的重要举措。2022年4月初，以省委宣传部、省委全面依法治省委员会办公室、省行政复议体制改革领导小组办公室名义，联合部署在全省开展主题为“深化行政复议体制改革，加快建设法治政府”的行政复议体制改革宣传月活动，邀请十多家媒体召开新闻媒体通气会，介绍甘肃省行政复议体制改革有关情况，全面启动甘肃省行政复议体制改革宣传月活动。活动期间，通过各媒体加强对行政复议相关政策、法律的宣传解读，展示全省行政复议体制改革成效，共同营造良好舆论氛围，省、市、县三级累计发布政策解读通告、公告、文章1500多篇次，各类新媒体平台刊载甘肃省行政复议改革信息7400多篇次。通过全方位、多媒体的宣传，甘肃省行政复议体制改革工作得到了各方支持和肯定，让广大人民群众充分认识、支持行政复议工作，越来越多的人民群众选择行政复议渠道化解行政争议。2022年以来，全省各级行政复议机关收到行政复议申请1156件，同比增长89%；受理1017件，同比增长81%；接待行政复议咨询1600多人次。

五、实质性化解行政争议，助力打造法治化营商环境

习近平总书记指出：“要加快转变政府职能，培育市场化法治化国际化营商环境。”在推进行政复议体制改革的同时，甘肃省司法厅紧紧围绕省委、省政府关于“强科技、强工业、强省会、强县域”的部署要求，推动行政复议实质性化解行政争议，助力打造法治化营商环境，切实维护企业合法权益。

一是建立完善机制。推进行政机关负责人出庭应诉工作，可以提升各级行政机关负责人依法行政意识，有利于从源头上预防和减少行政违法现象的发生。省委全面依法治省委员会办公室、省高级人民法院、省政府行政复议委员会办公室联合印发《关于做好涉企业行政诉讼案件行政机关负责人出庭应诉工作的指导意见》，建立健全行政机关负责人出庭应诉相关工作制度机制，进一步推动行政机关负责人切实履行出庭应诉的法定职责，提高行政机关负责人出庭应诉质量。通过积极参与法庭调查和法庭辩论，就实质性解决行政争议发表意见，实现“告官要见官、出庭要出声”，不断彰显实质性化解行政争议的效能。

二是开展复议为民活动。组织省、市、县三级行政复议机关干部围绕行政复议进企业开展复议为民活动，助力法治化营商环境建设。针对企业的实际需求，结合行政复议工作特点，组织“开展一次复议座谈，进行一次法治体检，举办一场普法讲座，赠送一批法律书籍，推广一个服务平台，强化一类矛盾调处，开通一条法援通道”的“七个一”活动，主动引导企业在生产经营活动中，放下思想包袱与顾虑，通过行政复议渠道解决行政争议，维护自身合法权益。

三是实质性化解行政争议。在办理行政复议案件过程中，始终坚持审查与调解相结合，注重加强复议调解与人民调解、司法调解的有机衔接联动，将调解融入案前、案中等全过程，以多元化快速解决纠纷机制服务保障法治化营商环境建设。2022年5月，省司法厅在办理一起药品流通企业不服省直某执法部门的行政复议决定案件中，充分发挥调解和解新机制的优势，邀请有关调解专家参与案件办理，在案件受理后9天内就成功将该起持续近7个月的重大行政争议实质性化解，被申请人主动改变原行政行为，申请人主动撤回行政复议申请，为企业挽回经济损失近1500万元，稳定了近150名员工的就业，得到群众高度认可，达到了政治效果、社会效果、法律效果的有机统一，为打造甘肃省法治化营商环境贡献了“复议力量”。

六、下一步工作重点

尽管甘肃省行政复议体制改革现阶段预期目标已经实现，但是行政复议工作信息化程度低、规范化建设基础差、专业化水平不高等问题仍是制约行政复议化解行政争议主渠道作用发挥的短板，继续深化改革任务、常态化运行任务依然繁重。下一步，甘肃省将聚焦“办案信息化、业务规范化、队伍专业化、监督多元化、服务便民化”，以“五化”建设做好改革“后半篇文章”，推动甘肃省行政复议工作再上新台阶。

一是推进行政复议办案信息化建设。推动将行政复议信息化建设纳入全省数字政府建设二期工程，以最快速度、最优方案、最佳载体打造具有显著甘肃特色的行政复议信息化平台，推动全流程、全环节网上办理，让人民群众足不出户就可申请、办理行政复议，探索更加生动、鲜活的甘肃行政复议工作经验。二是抓好行政复议业务规范化建设。围绕行政复议接待、咨询、立案、审理、听证、调解、决定、监督、送达、网上公开、基础保障、档案管理等方面的全要素规范、全流程再造，力争三年内提前实现行政复议工作规范化建设目标，使每一项工作环节都有章可循、有据可依、规范运行。三是抓好行政复议队伍专业化建设。严格执行《甘肃省行政复议员管理办法（试行）》，不断强化业务培训，努力打造一支革命化、正规化、专业化、职业化的行政复议队伍。四是加快推出多元化行政复议监督机制。推动落实行政复议倒逼依法行政的“组合政策”，强化对各级行政机关违法行政的监督约束，全面提升行政复议公信力、权威性，倒逼推进依法行政，助力法治政府建设。五是全面提升行政复议便民化服务平台。加快改造升级甘肃省人民政府行政复议接待大厅及相关业务功能用房，打造省级层面首个高标准、现代化、便捷化的行政复议便民服务大厅。