行政事业单位预算绩效管理的难点及策略

沈继军

（济南市人才服务中心，山东 济南 250000）

行政事业单位是一个增加公众福利，满足教育、医疗等层次的需求，以解决各种社会问题为目的的组织。预算绩效管理是单位提升经济效益的主要工作内容，它将预算目标视为发展方向、将评估评价作为工作重心的管理体系，但是从我国的行政事业单位预算管理来看，具体的实施过程仍缺乏健全的监管体系，容易出现各种各样的问题，导致单位管理难以适应经济体制的变化。因此，解决单位预算绩效管理运行中的难点，对于单位乃至整个经济社会的发展具有重要意义。

一、行政事业单位预算绩效管理概述

行政事业单位行使政府职权，单位的资金收入、人员待遇、各项支出都由财政部门根据单位编制预算情况审核并划拨。为了保证财政资金配置合理、使用到位，地方政府部门按照相关政策法规，结合单位对财政拨付资金的实际使用情况，以政府目标管理制度及其业绩指标体系作为预算绩效管理指引，帮助单位在财政支出中进行科学、合理的评估和决定[1]。

对于行政事业单位开展预算绩效管理工作，可有效减轻基层单位的支出压力，帮助单位科学合理地规划资金使用，通过优化现有资源的内部分配，有效减少资源浪费，帮助单位逐步达到投资项目经济效益最优化。此外，通过开展预算绩效管理还可加强社会各界对政府部门的监督管理，有利于全面落实政府资金收支八项规定。在这样的历史背景下，单位就要十分重视人才培训与绩效考核工作，同时注重预算绩效管理的研究与实施，要赋予单位内高层次人员合理的展示平台与发挥空间，有效提升高层次人员工作的兴趣与热情，通过建立规范化的预算绩效管理制度，真正改善单位的管理水平，并以此推动单位绩效和运营状况的整体改善。

二、单位实施预算绩效管理的意义

在行政事业单位普遍使用预算管理模式的状况下，对于强化预算绩效管理工作有多方面积极意义，具体体现在：

第一，行政事业单位的预算绩效管理有助于让预算管理更加规范。预算绩效管理本身就是一种专业化的工具，通过这一工具能够及时发现预算管理中存在的问题，进而促进单位预算管理体系的优化和完善。就目前大部分单位预算的实际情况来说，预算编制不当和实施不科学的问题仍然存在，预算绩效管理缺失就无法揭示预算编制的缺陷，更无从谈及提高计划的实施水平。从这一视角出发，预算绩效管理是一种技术手段，通过大量的业绩指标来衡量单位深层次的成本问题，以此作为改进管理的重要依据和指引。

第二，行政事业单位的预算绩效管理是推动预算执行的重要抓手。对于行政事业单位而言，在预算管理工作中最大的问题就是实际执行过程中缺少抓手，导致原定项目推进缺乏力度和刚性，很容易导致单位内部大量的预算项目资金被挪作他用，严重影响单位内各项事务的顺利开展，而单位内部有限的财政资金无法使用到最需要的地方，产生的经济损失和社会影响往往非常巨大。2020年底国库支付管理中心推出了预算绩效管理系统，通过运用这一技术手段，全面地了解各级行政事业单位预算项目资金执行情况，并根据各个单位预算的实际执行情况，调节财政资金划拨规模，倒逼各预算单位更加关注预算执行力度[2]。

第三，行政事业单位的预算绩效管理为预算编制科学化提供依据。财政拨款是行政事业单位的资金投入的基本来源，行政事业单位每年需要预计下一年度资金需求并编制预算报告。对于预算单位而言，如何根据下一年度工作开展情况科学预测资金支出方向与规模，历年的预算绩效考核数据提供了重要依据。此外，通过分析以往单位的预算资金使用情况，找到资金运用中的问题，通过不断修正，促使预算单位在预算编制及资金运用方面做出最优计划，提高预算编制科学化和专业化。

三、全面贯彻落实预算绩效管理工作中的难点

（一）部分工作人员未形成绩效理念

预算绩效管理是针对单位日常运营风险实施的管控工作，属于内控体系的重要内容，预算绩效管理在行政事业单位中开展较晚，同时因为相关工作的执行力度不强，一定程度上导致单位内部工作人员从上到下对预算绩效管理均缺乏全面而系统的认知，以至于一提到预算就单纯认为是财务工作，无形中将资金计划与业务开展人为割裂，更无法正确认识到预算执行后的绩效评价工作的重要性，导致预算绩效评价工作难以有效落地。此外，时代发展对财务人员的个人能力和工作要求持续加强，而财务人员个人发展前景相对于业务部门相对闭塞，导致财务人员工作和学习的意愿和主动性不强，对预算绩效管理的意义不甚了解、敷衍塞责，更有甚者受传统管理思维模式影响，认为行政事业单位的公益性质就是一味追求提升社会效益而无视经济收益，导致单位内部控制管理制度流于形式。

（二）预算绩效目标和奖惩机制设置不合理

行政事业单位在开展预算绩效管理工作时，容易出现业绩指标设置不合理、不明确的问题，导致部分工作人员对指标认同感很低，配合积极性缺失。日常工作中往往存在脱离实际制定业绩目标的情况，导致目标太高难以完成，或者是目标较低无法产生刺激效应等。而在目标设置的不具体方面，则主要体现为部分业绩目标设置未能在数量、成本等方面加以具体细化，无法保障后续量化考核与管理工作的高效开展，从而严重影响了绩效考核的实施，并面临着业绩考评工作公正性降低的问题。此外，根据马斯洛需求层次理论，自我实现需求有赖于生理需求、安全需求、爱的需求、尊重的需求的满足，而行政事业单位一贯倡导精神鼓励为主、物质奖励为辅，现有激励手段不足以调动广大干部职工的积极性与主动性，进而影响了这一工作的优化实施。例如，一些单位在给干部职工奖励方面模式比较单一，仅采取口头嘉奖，又或者通过礼品形式进行嘉奖，无法达到员工的心理预期效果[3]。

（三）预算绩效管理的专业支撑较弱

行政事业单位开展全面预算管理受专业能力限制。一方面，大部分单位建设信息化平台较为缓慢，业财融合尚未贯彻落实，尚未建立有效的信息化体系，导致相关的数据信息仍依靠人工填制，传统的工作模式注定无法保障预算管理高效运转。另一方面，预算管理的编制工作主要依靠财务人员执行，大多数财务人员习惯受上一年度的相关数据影响，直接在已有数据基础上调整，一定程度上限制了从实际需要出发，逐项审议、以零为基础开展的预算编制工作。同时，预算的编制很容易受编制人员专业知识、综合素养等个人能力的影响，例如在编制过程中需要填写单位实际情况、绩效指标等，但部分工作人员在填写过程中缺乏规范性，使相关制度形同虚设，严重影响预算编制的科学化和预算执行的高效率。

（四）预算绩效管理未能实现有效沟通和监督管理

行政事业单位在执行预算绩效管理工作中，难免要进行各部门间的沟通配合，沟通的及时性和有效性就显得尤为关键。预算方案缺乏规范化管理，造成整个预算管理工作没有秩序；有的部门一味关注自己的工作职责，忽略了与其他部门进度的协调配合，从而产生部门间职责的分裂；还有的单位虽注重内部协调，但由于信息沟通渠道原始，效能不尽如人意，造成关键信息无法及时准确传递到位[4]。

此外，行政事业单位绩效监督制度有待加强，仍有部分单位预算绩效监督制度形同虚设，不能严格地按标准规范工作内容，使管理制度流于形式。部分单位在管理团队构建方面考虑不够到位，并未设立预算管理部门，导致没有专门的部门监督把控预算绩效管理工作，使实际工作进度和效果均无法保障。

四、建立健全预算绩效管理的策略方法

（一）做好顶层设计，打破思维局限

预算绩效管理体系作为在新环境下建立起来的管理体系，受中国传统成本与预算思想的影响和禁锢，短期内无法被国内的行政事业单位所接受。针对这一状况，各预算单位务必提高思想站位，主动学习探索，提升自己的战略眼光和大局意识，摒弃过去的建设思路，突破以往工作经验的限制，优化顶层设计，贯彻新型单位预算管理理念，积极探索新型的预算管理体系，助力发展革新。

首先，明确行政事业单位承担的预算管理责任。单位必须确立预算工作的责任，将具体的工作内容全面落实，细化预算管理责任到人。其次，实施“一把手工程”，单位领导要率先通过学习全面认知预算管理对单位的重要性，充分展现管理层在单位中的领导作用，以此来促使内部全体员工强化预算管理意识，让工作人员主动学习，开创全员重视、全员参与的预算管理工作新局面。最后，单位内部一定要切实转变思维，牢固树立正确的预算管理理念，让单位从重视费用支出转变为重视预算管理，再到重视预算绩效评价，最终提升单位预算管理的质效。

（二）合理进行绩效目标设定

行政事业单位在实施预算管理时，目标的设置是基础工作，必须确保目标设定的科学合理。

第一，实现绩效目标设立的科学性与契合度。在目标制定前必须根据单位三定方案中的业务职能，充分调查研究下一年度预算项目实施各方面的情况，结合本年度相关项目开展情况，统筹分析把握资金需求规模和投放时间节点，并对项目各阶段预期达到的效果进行预判，从而为业绩目标的制订夯实基础。之后，再根据单位目标，全面分析完成目标的指标设定，并积极征求相关领域工作人员的建议，确保科学合理。

第二，实现业绩指标管理的精细化。单位预算绩效管理目标设计要体现精细化的特征，让工作易于衡量与考核。因此，针对采购单位在预算绩效管理目标设计方面，要涉及采购物资的品质、重量、效益、价值等信息，确定具体的目标。

第三，实现绩效目标执行与奖惩机制挂钩。行政事业单位预算具体执行时，预算绩效监督管理部门必须通过调查，掌握工作人员在有关方面的要求和意见，结合绩效目标有针对性提出多元化、可行性强的奖励举措，提高奖励成效。同时，奖惩机制还必须体现动态思维，凸显员工的主体地位，设置奖惩建议在线收集平台，归集多方建议，有效提升预算执行质效[5]。

（三）做好专业人才培养和引进工作

加快信息化体系的建设，消灭“信息孤岛”培养一批综合性强的人才，助力行政事业单位完善预算管理体系。

第一，组建一支综合素质高的人才队伍。单位管理层要认识到基层财务人员对于预算管理体系的重要性，通过定期开展专业知识培训和聘请外部专业人才教学等形式，提升内部工作人员的专业能力，同时加强工作人员的道德品质，真正建设一支复合型人才，保障预算管理工作的顺利执行。

第二，制定与预算绩效执行情况挂钩的人员奖惩和晋升机制。任何管理制度的施行都离不开人的操作，设置针对优秀员工的物质奖励、职位晋升等渠道，提高工作人员高效执行预算目标的热情，降低单位的人才流失率，从而持续保障预算管理工作的实施。

（四）强化信息化平台建设完善监管机制

随着互联网技术的不断进步，很多先进体系与先进设备逐步应用到各行各业中，行政事业单位在强化预算绩效管理时，要结合外部状况开展调研、分析等工作，提升获取、分析、传递、使用信息等方面的能力，重视和加快信息化体系的构建，通过引入软件公司开发的信息系统或与银行这类金融机构合作，将多方数据汇总串联，建立契合单位自身状况的“本土化”信息体系，为全面预算管理提供保障。此外，这一体系还应涵盖绩效目标、预算编制等执行管理工作的不同节点，从而保障信息技术在单位预算绩效管理不同环节中都能充分发挥作用，促进绩效管理与信息平台有效联结，进一步强化预算绩效管控。

完善业绩评估监督管理制度的过程中，单位主要围绕如下三个领域开展工作。第一，单位管理层必须对业绩监察工作高度重视，以便自上而下地开展业绩考核监督的工作，从而确保工作人员按照规范做好本职工作，以提高实施工作的效果。第二，在财务管理队伍建设的方面，单位必须按照规定对相关机构加以健全，包括建立预算管理部门，由该部门承担单位预算绩效管理工作的所有具体工作事项，并为执行工作进行辅导咨询服务，以便把握各阶段的管理工作目标，同时确保工作顺利完成。第三，单位必须开展计划分解管理工作，包括在计划实施完成以后，必须把实施成果与预测计划加以比较，分析造成现实成果和预测成绩间的原因，以便提出合理、科学的改善措施，消除预算绩效管理中潜藏的风险。

五、结束语

综上所述，在行政事业单位中实施预算绩效管理，可以有效提升单位运转整体水平，单位内部必须对预算绩效管理工作高度重视，强调预算管理工作与内部所有工作人员之间的高效互动，并充分发挥职能作用，使其成为管理工作的重心。本文主要从单位预算绩效管理概述出发，论述实施预算绩效管理的意义，通过分析开展预算绩效管理中遇到的难点问题：工作人员未形成相应理念、绩效目标和奖惩机制设置不合理、专业支撑较弱、未能有效沟通和监督管理等问题，从专业的角度提出相应解决方案，即：做好顶层设计并打破局限思维、合理进行绩效目标设定、做好人才培养和引进工作、强化信息化平台建设完善监管机制，以期在单位实际开展工作时将各项不良因素的影响降到最低，促进预算绩效管理作用最大化。