论BOT项目融资模式在基础设施建设中的应用

潘静 中节能铁汉生态环境股份有限公司

BOT是政府和企业之间合作建设公共基础设施的模式。在传统的公共基础设施建设模式中，单靠政府或者融资平台的力量很难实现项目的预期收益。因此政府迫切需要引入民间的资本和力量，以减轻政府融资和建设的压力。BOT项目融资模式就是在这种背景下产生的。在实际应用中，该融资模式还存在一系列的风险，比如项目环境风险、项目建设风险、政府监管风险和法律法规风险等。因此开展BOT项目融资模式在公共基础设施建设中应用的研究具有较强的紧迫性。

一、相关概念介绍

（一）BOT项目融资

BOT，是英文 Build Operate Transfer首字母的组合，其中文含义为建造、经营和转移，是民间资本参与公共基础设施的设计、建造、运营和维护，并通过向社会提供产品和服务获得收益的模式。政府一般会通过契约的方式授予企业特许经营权，企业在获得了特许经营权之后，可以以此为依据从多种渠道获得融资，并开展项目的建设和专业化的运营。在特许经营权结束以后，企业再将项目转移给政府[1]。这种模式完成了公共基础设施建设的民营化，是市场和政府相结合的混合项目建设模式。

（二）BOT项目流程

BOT并不是建设、运营和转交三个过程的简单组合。通常而言，该模式包括项目决策、融资施工、专业运营和向政府移交项目四个步骤。其中在项目决策阶段，主要内容包括对项目的前期调查和确定合作方；融资施工阶段内容主要包括从多种渠道获得融资和开展项目建设；专业运营阶段主要包括专业化的管理以及对管理过程的监督；转移阶段的内容主要是企业将项目的所有权和经营权转移给政府。在整个的项目周期之内，政府和项目投资人都必须积极参与项目融资、建设、运营和转移的整个流程[2]。

（三）BOT模式的特点

BOT模式的特点体现在以下几个方面：BOT模式的参与主体包括政府、项目发起方、项目公司、运营机构、保险机构和承建商等[3]；项目获得融资的依据并不是投资人的资信，而是项目中所含的资产和预期带来的现金流量；项目所获得资金应该坚持专款专用的原则，不得将建设资金挪作他用；一般情况下，项目投资的额度较大；公共基础设施项目建设的技术难度较大，建设周期要较长，有可能会引入国外技术[4]；所建设项目一般对地区的经济影响较大；项目建成以后所推行的运营是面向市场的，以营利性为主导的；项目建设方会享受来自政府的多项优惠政策。

二、BOT项目融资模式实施的可行性

BOT项目融资模式不仅适用于国内的公共设施建设，也同样适用于国外的基础设施建设活动，具有广泛的适用性。该模式的可行性主要体现在以下三个方面。

首先，有利的国际环境。世界银行和国际货币基金组织等国际组织对于各国的基础设施建设提出了采用BOT融资项目模式的建议，并提供了贷款方面的支持。这就为发展中国家加速进行基础设施建设提供了有利条件[5]。

其次，民间资本力量雄厚。经过社会经济的长期发展，部分民营企业的经营规模不断扩大、资产实力迅速提升、具有雄厚的资金储备。同时，民间企业存在对政府的天然信任，期望通过项目投资获得稳定的投资收益[6]。

最后，BOT项目建设专业运营和维护是项目投资方主导的。项目投资方会引入市场化的机制和手段加强成本控制提升护理能力。市场化经营模式和管理经验正是值得政府参考和借鉴的。

三、BOT项目融资模式存在的风险类型

BOT融资项目模式存在的风险类型主要体现在以下几个方面：

第一、项目环境风险，BOT项目开展的前期需要实施大量工作，需要开展前期调研，实现对项目法律层面、经济层面和技术层面的论证。同时，项目所处的外部环境中存在多种不确定因素，比如原材料市场价格的变动、技术的更新换代等等。此外，环境风险还包括政策与法律层面的因素，比如会计准则和税法的变动等。

第二、项目建设风险。项目建设是BOT项目的重要阶段，其面临着多样化的风险要素，比如工程延期、设计变更、追加预算、发生污染、资金链断裂等。同时，建设中也有可能存在安全隐患，导致安全事故的发生等。比如项目建设参与方在前期调研时确定的概算金额不合理，与建设期实际需要的资金存在明显差异，导致项目成本超支，无法按时完成。

第三、项目运营风险。项目建设完工之后，运营方需要采取专业化的方式开展项目运营，并有可能存在未能实现预期收益甚至亏损的风险。比如运营方可能会出现成本上涨、定价失误、营销策略失败、市场需求不足、同行的恶性竞争等情况。此外，运营方出现的舞弊风险也属于项目运营风险。产生运营风险的主要因素是项目运营方的运营水平太低，无法合理有效地配置经营资源。

第四、项目移交风险。在项目运营期间结束之后，企业需要将项目特许经营权转移给政府，这一过程可能会出现移交周期变更、项目验收失败、财务处理失误等问题。比如在项目移交时，有可能会因为合同条款和结算金额的争议，导致移交被延期，甚至会产生矛盾。

第五、不可抗力风险。所谓BOT项目的不可抗力风险主要指的是项目受到战争、地震、洪涝、火灾等因素影响所造成的工程延期或人员伤亡的风险。

四、BOT项目融资模式在基础设施建设中存在的问题

（一）法律法规缺失

公共基础设施建设一般都是国家的重大项目，具有较强的社会与经济意义，因此，项目容易受到政治与法律因素的影响。比如项目所在国出现政治更替，导致公共基础设施项目被征用；项目所在地的法律法规不完善，导致项目建设方与政府签订的合同未能生效等。由于BOT项目在国内开展的时间并不长，因此，当下关于BOT项目的法律还较为欠缺。此外，国家鼓励在公共基础设施建设中引入BOT项目主要是为了引入社会资本和力量来完成项目建设，然而政策层面却没出具有关此项目的有关规范，因此，BOT 融资项目模式中的诸多行为缺乏法律和政府的有效监管。一旦BOT项目融资模式建设中出现问题，那么就很可能因为缺乏法律依据，而陷入争议。

（二）风险分配失衡

BOT项目融资模式的参与方包括所在地政府、项目主办人和项目贷款人，这三者在项目中所面临的风险类型与承担的责任都存在较大差异。一方面，项目主办人负责项目的施工、运营和维护因此面临的风险因素较多，比如政治风险、金融风险、经营风险，因此，项目主办人期望同政府能签订销售和保证协议，使政府成为风险共担者，而政府在BOT项目融资模式项目中较多以项目支持者和监管者的角色存在，因此，政府大概率不会签订类似协议，这就导致部分投资主体缺乏参与的积极性。另一方面，BOT项目融资模式存在与政府相关的信用风险。项目前期的审批都是由政府完成的，在实践中，部分政府部门缺乏服务意识，审批时间过长，加大了项目主办人的时间成本。同时，部分官员基于政绩考量，缺乏对各利益主体的协调，和对项目的统筹规划，容易损害社会利益，但是，政府部门则很难被追责。

（三）投资回报周期过长

从前文的叙述中可知，很多公共基础设施需要大量的投资，同时建设周期较长，甚至长达十年以上。在项目的调研期和项目建设期，有关主体需要进行数额巨大的投资，而项目建设和运营的成本需要在运营期得到长期且稳定地收回。虽然部分项目中的土地使用权由政府划拨，并且部分附加税额得到免除。但这并没有在较大程度上降低项目主办人的投资成本。如果采用动态评估法对项目的经济效益进行分析，使用贴现率、收入增长率、经营收入等指标，结果发现几乎诸多项目都会在项目运营的后半段实现扭亏为盈。除此之外，项目运营中还会面临一系列突发情况，比如材料与人力资源价格上涨带来的成本飙升等，都会给盈利水平的提升带来一定的不确定性。由此可见，项目的投资回报周期较长。

（四）项目主办方人员专业素质不足

BOT项目融资模式要求各个参与方具有专业的项目建设素养，以实现对风险的识别、评估和应对。在实践中，BOT项目参与人的专业素质不足。一方面，项目主办人需要确定融资渠道，以获得资金。融资的模式具有多样化的特点，各种融资模式的成本与风险具有较大的差异性。这要求项目主办人能从企业运营状况出发选择融资组合，事实上，部分企业人员不具备构建融资组合的能力。另一方面，项目建设方在建设中需要具备良好的预算管理意识，能通过预算信息系统实现对项目材料的事前规划，确保工程能在规定的工期内完成。现实中，部分项目建设方工作人员的学历水平较低，不具备预算管理和信息技术的应用能力，这种状况阻碍了项目的建设和运营。

五、促进BOT项目融资模式在基础设施建设中发挥作用的对策

（一）完善法律法规

BOT项目融资模式的应用较为复杂，涉及多元化的主体，同时也会受到国家政策法律、汇率政策、利率政策的影响，因此，国家应该加强对BOT项目融资模式的法律建设，以明确各个参与方的权利与义务，减少融资项目纠纷。专门的法律能实现对BOT项目融资模式的有效监管。与此同时，为了鼓励BOT项目融资模式在公共基础设施建设中的应用，国家应该制定针对BOT项目融资模式的税收优惠政策，通过免税和减税降低项目建设与运营的成本。为了鼓励贷款方在融资方面的支持，政府应该出台关于贷款方的优惠政策，比如可以规定为BOT项目融资模式提供贷款所获得的投资收益免征所得税。

（二）均衡分配各方面风险

BOT项目各个参与方所面临的风险水平是不同的，这导致部分参与方缺乏主动参与性。因此，BOT项目模式的各个参与方应加强协商，均衡分配各自风险。首先，项目建设方可以加强同上下游供应链企业的联系，形成利益者联盟，及时规避原材料价格变动和技术升级带来的风险。其次，对于项目成本超支的风险。政府应建立各参与方的定期协商制度，建立风险共担机制，将成本超支弥补缺口的责任分配给政府、项目主办人和贷款方。就项目主办人而言，其股东可以依据资本比例确定融资金额，以解决融资缺口问题。最后，项目主办方同政府建立良好的合作关系，积极寻求政府的保证和承诺是一种有效应对风险的方法。比如取得政府承诺不会无条件征收、给予项目建设亏损补偿等。这种方式让项目建设和运营中的风险实现了共同承担。

（三）提升项目投资回报率

在发达国家，项目主办人为了保证项目的盈利能力，可以向政府要求项目投资回报率。对于发展中国家，首先，政府可以为项目建设方提供一定的基础性回报率，保证项目建设方不会亏损。这样一方面能提升项目建设方的信心，另一方面，也能保证项目的正常进行。其次，政府可以与项目主办人签订投资回报的保证协议，为项目的基础回报作担保。这种模式明确了项目建设的投资回报底线。最后，对于项目建设方而言，要对建设计划进行经济性和技术性的论证，应努力提升经营管理水平，加强成本控制，突出创新能力和服务水平，从而真正提高经营收益。

（四）优化人力资源管理

BOT项目融资模式要求各个参与方都具备较高的专业素质和职业道德水平。因此，优化BOT项目融资模式的人力资源管理具有较强的紧迫性。首先，对于政府部门而言，应该树立正确的“政绩观”，不能仅仅将GDP作为考核官员的标准，这样就会导致无效的BOT项目融资重复建设。因此，政府部门要调整针对官员的考核标准，将BOT项目融资模式的科学性、合理性和盈利能力纳入考核指标，这样有利于政府部门工作人员素质的提升。其次，对于项目建设方而言，要在人才的招录方面控制招聘质量，加强对应试人员专业素质和职业责任感的考核。同时，项目建设方还应建立长效的人才培训机制，就BOT项目融资模式的运行逻辑，项目建设、项目运营、合同管理和融资模式的选择开展培训。

六、结语

实践证明，BOT项目融资模式是一种行之有效的建设模式，尤其适用于公共基础设施的建设。这种模式构建了项目主办人、政府和贷款方的合作机制，明确各个主体的权利与义务，实现了各方的双赢。然而在实践中，BOT项目融资模式在国内的应用时间较晚，仍然存在一系列的弊端和漏洞，比如面临着项目环境风险、项目建设风险、项目运营风险和不可抗力风险。这就要求有关部门加强法律法规建设、提升项目的投资回报率、建立风险共担机制、优化人力资源的管理等。只有这样才能让项目在市场化的运营中实现盈利，最终保障各个参与方的利益。期望文章的研究能为BOT项目融资模式在公共基础设施建设中的应用提供一定的借鉴。