国家专项资金推动的名城街区保护与更新

张广汉，张坤，杨泽明

2022年是国家历史文化名城保护制度建立40周年，从各个角度总结回顾40年来名城保护领域的成绩和经验教训非常重要。“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源”。回顾历史，追根溯源，是为了未来走得更好更稳。

40年来，我国历史文化名城和历史文化街区（村镇）的保护与更新，总体上是自上而下推动的。1982-1994年国务院公布了3批共99座历史文化名城，之后又陆续公布了41座，到2022年，国家历史文化名城达到140座，全国共划定历史文化街区超过1200片，确定历史建筑约57,500处，同时推动了187 座省级历史文化名城的申报与保护。

从1997年开始，国家设立历史文化名城保护专项资金，名城中历史文化街区（村镇）的风貌整治和基础设施改善取得了显著的效果。平遥、绍兴、漳州等名城利用这笔资金启动，保护了文化遗产资源，形成经济增长的一个亮点，一些名城由此获得联合国人居环境奖，提高了我国在国际遗产保护领域的地位[1]。本文结合住房和城乡建设部课题“十二五” “十三五”的全国名城保护设施建设规划，阐述国家专项资金在历史文化名城、街区（村镇）保护与更新方面的带动作用。

1 国家专项资金概况

在1992年全国文物工作会议上，中央政治局常委李瑞环同志指出：“强调保护文物是我们应尽的历史责任，是搞好两个文明建设的重要组成部分，是各级党政领导进行四化建设和改革开放不可忽视的一项工作。”“如果我们目光短浅，在文物保护方面该花的钱不花，该办的事不办，致使文物保护长期处于一种较低的水平，那么我们还有什么资格自称文物大国，在世界文化舞台上还有什么光彩？我们各位领导，包括各位当省长、当市长、当县长的，都要以对祖国、对民族、对历史、对子孙高度负责的态度，把自己管辖范围内的文物保护好。”1993年10月，全国历史文化名城保护工作会议召开，会议总结了11年来全国历史文化名城保护工作的成绩与经验，提出“多方筹集资金是搞好名城保护工作的保证”[2]。自1997年起，国家开始设立历史文化名城保护专项资金。“九五”期间（1997-2000），国家提供补助资金12000万元，用于68个历史文化街区的基础设施改善和传统建筑维修（表1）。“十五”期间（2001-2005），国家提供补助资金7500万元，用于38个历史文化街区的基础设施改善和环境整治。

表1 1998年 历史文化名城保护专项资金分配表 （基础设施部分），单位：万元

2005年国务院关于加强文化遗产保护的通知中要求，着力解决物质文化遗产保护面临的突出问题，加强历史文化名城（街区、村镇）保护。“十一五”期间（2006-2010），国家大幅度提高保护专项资金补助力度，提供补助资金98,900万元，用于100个历史文化街区和78个名镇名村的基础设施改善和环境整治。“十二五”期间（2011-2015），国家提供补助资金88,566万元，用于13个历史文化街区和164个名镇名村的基础设施改善和环境整治。

在2013年12月召开的中央城镇化工作会议上，习近平总书记强调：“要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。”2015年12月20日召开的中央城市工作会议再次强调：“要保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产。”“十三五”期间（2016-2020），根据规划和专家审查通过的历史文化街区和历史文化名镇、名村保护基础设施建设、传统建筑保护利用和环境整治项目共381项，其中历史文化街区保护项目70项，历史文化名镇（村）保护项目311项，经评估审核，基础设施投资估算为152.4亿元，需要中央补助投资为76.2亿元，示范性传统建筑保护与修缮投资估算为7.6亿元，均为中央补助投资[3]。

中央资金的申报要求，对资金的使用、街区保护的方向、保护的做法都给予了指引。如在保护项目的申报中，明确树立“保护也是发展”新理念，要体现街区和名镇名村的真实性、完整性和生活延续性的原则，体现保护优先、合理利用等原则，体现基础设施改造与改善民生、拉动内需相结合的原则，着力改善历史文化街区和名镇名村的设施条件，进行必要的环境整治，鼓励公有历史建筑进行必要的保护和改造，重新发挥作用，提高历史文化名城、名镇名村的保护利用水平，实现文化资源有效传承、群众居住条件得到改善、经济社会可持续发展的综合目标。

在申报要求中特别明确了历史文化名城的保护规划和街区的详细规划，大大推动了1998年之后历史文化名城和街区规划的编制工作。

一方面，这项资金虽然逐渐增加，但远不能满足保护工作的实际需求。另一方面，这些资金拉动了地方的投资，对历史文化名城和历史街区的保护起到了关键作用。

2 国家专项资金的成效

根据实地调查，得到国家资金补助的大多数历史文化街区、名镇名村，重要基础设施得到基本改善，历史环境得到保护，同时，改善了居民生活环境，提升了街道环境和古镇村品质，促进了旅游业的发展和地方经济的增长，居民收入也得到明显增加。百姓对当地政府工作的满意度提升，调动了居民主动参与街区、名镇名村保护的积极性。

（1）保护资金成效显著，历史文化街区、名镇、名村内居民的居住生活条件得到了明显改善

国家历史文化名城、名镇、名村保护设施建设资金主要用于街区和镇村的基础设施建设和环境整治，包括道路街巷的基础设施改善、路面铺设改造、给排水管网的入地、消防电力设施的建设以及公共空间环境整治、公共厕所建设和垃圾回收箱站的设置等等。这些设施的建设有效地解决了原有街区和镇村基础设施老化和配给不足的问题，改变了古镇村以往衰败、脏乱的环境风貌，改善了区内居民的居住生活环境，提高了当地居民文化遗产保护的意识。

我们看保护比较好的一些历史文化名城，比如丽江、平遥、苏州、泉州、阆中等，在1997、1998年都得到了国家专项资金的一些补助。还有一些名城中保护比较好的历史文化街区，也是比较早得到了国家专项资金的资助，其他没有得到资助的街区或是拆旧建新失去了真实性，或是长期缺少维护破旧不堪。如景德镇的三闾庙历史文化街区1998年得到300万元国家资金补助，如今保存状况较好，而老城其他街区保护状况较差。

（2）引起了地方各级领导的重视，拉动了地方投资，推动了名城名镇名村基础设施的改善和风貌的保护

国家名城保护资金长期对历史文化街区、名镇名村的资助形成良性循环，引起了地方政府的重视。很多地方政府借此契机，加大对历史文化遗产保护的投资力度。从住房城乡建设部收到的各省（直辖市、自治区）“十二五”国家历史文化名城名镇名村保护设施建设规划实施情况自查表可以看出，约有1/3的项目地方配套资金普遍高于规划要求的地方配套资金，更好地推动了名城、名镇、名村的设施改善和风貌保护。

虽然保护专项资金起初阶段不多，但起到的示范意义重大。平遥在1997-1999年均将保护专项资金用于历史街区的基础设施改善，使得平遥历史文化街区的保护从1997年一直持续至今。而且这些中央资金带动了地方投资两亿多元，对于平遥古城内200多条的中小街巷进行了硬化、管网入地，极大改善了古城内部的景观风貌和居住生活条件。

中央资金下发要求省、市应有配套资金，省、市政府积极响应。浙江省2014年为加强省级历史文化名城名镇名村保护专项资金使用管理，提高资金使用绩效，促进历史文化名城名镇名村、街区保护和管理工作，根据《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例》和省级财政专项性一般转移支付管理改革等有关规定，研究制定了《浙江省历史文化名城名镇名村保护专项资金管理办法》，支持市县历史文化名城名镇名村、街区保护规划编制、基础设施和居住环境改善以及历史建筑保护等工作[4]。

（3）提高了社会大众积极参与保护的意识，历史建筑和传统建筑得到了妥善保护和利用

通过专项资金的补助，提高了地方政府保护历史文化遗产的意识，完善了街区的基础设施建设和景观风貌整治，改善了街区内居民的生活条件，并吸引了众多文化爱好者和游客前来参观，当地居民的保护热情也被带动起来，促进了历史建筑和传统建筑的保护和修复工作。在“十二五”期间，地方政府引导社会投资对空置历史建筑或危房进行修缮，建设文化展示馆、博物馆或公共服务设施，传承了当地历史文化，丰富了居民文化生活，拓宽了历史建筑和传统建筑的利用渠道，取得了较好的效果。

对传统建筑的修缮补助带动了居民和私人投资修缮房屋的积极性，有效拉动了内需的增长。如扬州仁丰里历史文化街区在改善基础设施的同时，制定了补助居民维修房屋的补贴政策，调动了居民自己自发修缮房屋的积极性。

2.4 带动了地方经济的发展，创造了更多就业机会，促使原居民返乡，产生了良好的社会效益

随着国家专项资金的持续投入和保护设施建设的实施与完成，历史文化街区和村镇的传统建筑保护状况、古镇村整体风貌、原住民的生活品质都得到了较大的改善，这对于历史文化名城和村镇的文化旅游产业发展也起到了一定的促进作用。调研表明，保护设施建设可以显著带动历史文化名城、村镇的经济增长，提高就业岗位数量，提升人均收入。根据调查情况，人均年纯收入普遍增长2000元以上，新增就业岗位数量约翻一倍。同时在保护历史文化遗产的真实性、延续和传承传统文化、防止历史街区和村镇空心化等方面都起到了积极的作用[5]。

1 阆中华光楼历史街区保护整治前后的对比

3 阆中为例

阆中市位于四川山区嘉陵江边，保护较好。在“九五” 至“十二五”期间，国家专项资金陆陆续续补助阆中历史文化街区的修缮，保护整治前后的对比照片可以很明显看到，街区完整地保护下来，没有被拆除，街巷基础设施也得到了改善（图1）。

保护至今的阆中非常漂亮，杜甫诗云“阆洲城南天下稀”，道出了这个地方的美丽。但回顾历史，阆中在1990年代全国旧城改造大潮背景下也面临着被拆除的危险。1998年9月，阆中市人民政府出台了内环线拓宽改造的通知，要拆除17条古街，都在古城核心保护区内，鼓励开发商来开发。并且已经做了滨江路的拓宽改造，破坏了古城和嘉陵江之间的关联。住建部主管历史文化名城的王景慧副司长得知后，带领中规院团队赶到了当地，制止了当地的改造，使其按照保护的要求进行发展。

1999年，中规院为阆中编制了华光楼历史街区详细规划，当时华光楼周围要拆掉古街做一个广场，把文物保留下来，街区做广场。规划编制完以后，王景慧副司长请来了全国著名的专家罗哲文教授、朱自煊先生、阮仪三先生和四川省建设厅的专家，一方面评审规划，另一方面给当地政府普及正确的保护理念。之后，华光楼按照中规院的规划进行了保护、整治和基础设施的入地改造。改造完成之后，得到了广泛地认同，当初市政府要把这些地方拆除，百姓也认为其没有维修保护的价值。修缮完成之后，环境得到改善，当地百姓的生活水平得到了提高。

政府考虑按照这个方法继续去做，但是争议比较大。因此，在2001年，住建部组织了国外的考察团，也请了阆中市周嘉陵副市长，以及平遥、丽江、临海、扬州的主管领导，带领这些国家名城的主管人员一起去国外考察学习。

考察的最后一天在西班牙马德里开总结会，王景慧副司长总结：“我们的保护做法与国际基本接轨，应该坚定信心，在方法上他们有独到之处，资金上有国际的帮助。他们有钱，但他们也经过了没钱的时候，他们也有正在做的工作，如历史街区内房子很破、正在修缮外观、内部设施现代化等。因此我们可以坚定信心，不能妄自菲薄。”

阆中的周副市长讲到：“首先感谢组织，我们出来学习考察虽然辛苦，但是收获很大，这些城市都有很好的保护机构在做这些事情，组织实施非常重要，规划很好，包括长远阶段的规划。经费来源上是很大的挑战，如何运作，一方面要从民生保护本身发展旅游，筹措资金，另一方面要从城建费中筹资。欧洲对遗产保护的认识很深，中西方存在着差距。我们回去要坚定保护的决心，排除干扰，加强宣传，动员社会各方面的力量，提高保护的认识。”

会上，平遥城乡建设局范良德局长也讲到要提高认识，重视保护规划，对街区保护更新的方式一定要保护外部、改造内部，这个百姓还是能接受的。丽江当时还是县，丽江县的县长也讲到，丽江将制定18项行动计划，难点是古城内的居民与机构存在多头管理问题；讲到了立法工作很重要，我们经常要打官司；讲到规划工作的重要性，欧洲保护力度很大等等。湖南凤凰县张永中县长讲到，一方面要重视保护规划，另一方面开发的方式、资金的筹措非常重要，在实施方面一定要保护外观，改造内部，留住当地的居民。这次考察对提高名城当地主管人员的认识起到了非常好的作用。

2003年，中规院又帮助阆中编制了名城保护规划和整体街区的详细规划，按照规划的要求，市政府从2003-2010年起对古城区1.5km2的古街巷进行保护更新。2003年完成华光楼历史街区包括上华街的维修改造工程。同时要求资金采取政府社会投入和个人、单位筹资相结合的办法来解决，改造必须按照中规院的详规来进行。对每一条街巷基础设施入地，逐步实施，恢复路面石板路。街巷的基础设施的改善，为院内基础设施更新打下基础。百姓自己可以投资修缮自己的房屋，增加厨房、卫生间设施，改善居住条件。政府资金投入带动了私人的投资，同时，阆中在古城保护和管理制度当中对百姓的修缮有一定的奖励补贴，虽然不多，但调动了百姓修建自己房屋的积极性。比如孔家大院、张家大院等，老百姓自己修缮，修缮后既可以自己居住，又可以结合旅游的发展做一些民宿或者茶馆，有一些收入。这样可以提高古城区居民的收入，现在阆中已经有上百家私人民宿。

保护会促进旅游，旅游也会促进保护。经过6年的古城基础设施和房屋修缮的持续投入，2004年阆中实现旅游总收入4.2亿元。保护的投入和带来的旅游总收入比接近1:10，而且是持续不断的。2019年阆中市成功摘取“天府旅游名县”金字招牌，全年接待游客人数1441.3万人次，实现旅游收入总额170亿元，实现国际旅游外汇收入908.9万美元。全年实现地方生产总值254亿元。这些成绩都离不开王景慧副司长、罗哲文先生、阮仪三先生等老前辈，以及管理部门的贡献，前辈们给我们打下了很好的基础。

4 总结

由于历史文化名城、历史文化街区、名镇名村历史久远，基础设施不完善，历史建筑和传统建筑年久失修，安全隐患严重，亟需国家、省、市设立专项经费进行保护。从“九五”规划时期开始，国家建立专项资金制度补助历史文化街区基础设施的改善和传统建筑的维修，至今累计投入近30亿元，且投入资金稳步增长。截至目前，全国共计有289个历史文化街区和500多个名镇名村得到中央资金的补助，起到了保护文化遗产、改善民生的巨大作用。

国家历史文化名城保护专项资金产生的效果在住房和城乡建设部研究课题当中也做了调查总结，国家名城保护资金长期资助形成了良性循环，引起了地方各级领导的重视，对于名城基础设施的改善和风貌的保护起到了关键的推动作用。国家名城保护资金长期资助项目实施过程带动公众参与的方式得到进一步的体现。国家名城保护资金长期资助形成良性循环，对于中西部地区的名城保护尤其重要。因为这些地方缺少资金，国家名城保护资金的长期资助使历史文化街区的风貌得到恢复，增强了当地居民的自豪感和认同感，同时使历史文化街区的规划设计与施工水平得到相应地提高，锻炼规划设计队伍和当地施工的工匠，这些都起到了非常重要的作用。

在国外也有将国家资金用于历史文化街区保护的案例，如英国有彩票津贴和政府补贴，西班牙有1%的文化遗产保护要求，对于60万欧元以上的国家公共投资工程都要拿出1%来用于文化遗产保护。日本也是一样，居民或者当地政府在修缮活化利用文化遗产的时候，在资金和税收方面，包括固定资产税、地价税等方面都有经济上的一些补助政策或者免税政策，这些都为各个国家的历史文化遗产保护沿着正确的方向发展起到了非常好的促进作用。因为这些资金不同的来源会导致不同的保护更新的方法，如果是由开发商来做的话，肯定要拆除重建，或者把百姓全部迁空来做旅游开发，因为这个最省事，也最容易测算收益、投入和产出。所以我记得我在清华读书的时候，朱自煊先生就说，历史文化街区的保护如果让开发商来做的话那就是与虎谋皮，因此政府要在这方面有一定的投入。特别是在越来越重视历史文化保护传承的情形下，我们认为应该呼吁国家加大名城保护专项资金的投入，并且形成制度保障实施。对历史文化名城保护的投入，不仅能促进历史文化名城、街区的保护，还可以增加就业岗位，促进地方经济发展，更重要的是形成了可持续发展的能力，并为子孙留下了借鉴历史智慧的场所。□