“政策体制框架”研究进展与展望

李仰涵，李 泉

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

引 言

“政策体制框架”（Policy Regime Framework，PR）可追溯至政治学中的历史导向分支，最早见于国际关系的研究①Superfine B M，Thompson A R. Interest Groups，the Courts，and Educational Equality：A Policy Regimes Approach to Vergara v. California. American Educational Research Journal，2016，53（03）：573-604.。在发展演进的过程中，“政策体制框架”不仅吸纳了政治学的制度观点、社会学的群体理论、历史制度主义以及理性选择制度主义等研究成果，而且还综合了传统公共政策过程理论（如政治进程与决策方法、间断—均衡框架、倡导联盟框架等）中的诸多观点。当前，“政策体制框架”逐渐发展成为一个相对成熟的具有整体性、系统性、集成性特征的分析框架。作为新兴的理论分析工具，“政策体制框架”不仅可以从综合的角度分析公共政策过程，而且还能将复杂问题的治理研究与对公共政策过程的关注有机结合在一起。该框架在西方学术界日益受到重视，已被广泛应用于多个领域政策议题的研究中。目前，国内学者对该框架也开始给予越来越多的关注，甚至有学者将其称之为第三代主流政策过程理论①王亚华，陈相凝.探寻更好的政策过程理论：基于中国水政策的比较研究［J］.公共管理与政策评论，2020，9（06）：3-14.。立足于“政策体制框架”的现有研究进展，本文对相关研究成果进行梳理与整合，在此基础上，提出了“政策体制框架”的未来发展方向，以期为进一步深化我国政策研究提供思路和借鉴。

一、政策体制的概念溯源与多维解释

（一）政策体制的概念溯源：从“体制”到“政策体制”

“政策体制”（Policy Regime）肇始于政治学国际关系领域中“体制”（regime）的研究②Hauptli M V，Cohen-Vogel L. The Federal Role in Adolescent Literacy from Johnson through Obama：A Policy Regimes Analysis. American Journal of Education，2013，119（03）：373-404.。在这一领域，“体制”通常被用于描述围绕国际关系某项议题而形成的制度安排或活动模式③Kratochwil F，Ruggie J G. International organization：The State of the Art［M］//Diehl P F，Frederking B. The Politics of Global Governance：International Organizations in an Interdependent World. Boulder，CO：Lynne Rienner，1997：29-40.。在国际关系领域之外，“体制”的概念也在政治学的其他领域得到发展，例如，研究城市治理的学者认为“体制”是“公共机构和私人利益群体共同运作的治理安排，以便于能够更好地制定和执行决策”④Stone C N. Regime Politics：Governing Atlanta，1946–1988.Lawrence：University Press of Kansas，1989：6.；美国政治发展领域的学者则更多地运用“体制”这一术语来描述结构性权力关系或政治权威的持久安排⑤Sheingate A. A New Politics of Food? A Policy Regime Approach［EB/OL］.［2012-11-08］. APPAM Fall Research Conference，2012.https：//appam.confex.com/appam/ 2012/ web program/ Paper 2861.html.等。鉴于政治学与公共政策的密切关系，对“体制”这一术语的应用也扩散到公共政策领域的研究中，该领域的学者通常将“体制”视为围绕行政改革或政策执行建立起来的特定安排⑥Jochim A E，May P J. Policy Regimes and Governance：Perspectives from Political Science［M］//Brandsen T，Holze M.The Future of Governance. New Jersey：Rutgers，2010：117-134.，例如，Harris和Milkis分别从提出新理念、建立新机构和制定新政策等方面描述了政府的监管体制⑦Harris R A，Milkis S M. The Politics of Regulatory Change：A Tale of Two Agencies. New York：Oxford University Press，1996：25.；Kujala等学者认为“体制”是政策行动者及其关系所构建的网络⑧Kujala P，Virkkala S，Lähdesmäki M. Authorities as Enablers in Rural Business Support Policy Regime—Case-Study Finland. Sociologia Ruralis，2021，61（01）：212-233.；Rayner等学者认为“体制”由一系列的法律、规则和行政行为组成，这些因素共同规定了特定政策问题的治理轮廓⑨Rayner J，Howlett，M，Wellstead A. Policy Mixes and their Alignment over Time：Patching and Stretching in the Oil Sands Reclamation Regime in Alberta，Canada. Environmental Policy and Governance，2017，27 （05）：472-483.等。

除了借鉴政治学和公共政策领域文献中有关“体制”的研究成果，“政策体制”的概念建构还受到公共政策发展进程中阶段性关注焦点的深刻启发。从政策研究发展进程上看，在20世纪80年代之前，学者们主要关注政策背后的社会力量（如利益集团、阶级、阶层等）对政策的影响；80年代之后，无论是深受社会学影响的历史制度主义，还是深受经济学影响的理性选择制度主义，“制度”尤其是“国家制度”成为研究的焦点；90年代以来，学者们将关注的焦点再次转向“理念”在政策分析中的重要作用。“利益”“制度”和“理念”等公共政策阶段性关注焦点及其研究成果就对“政策体制”的概念建构产生了重要影响①Hoberg G. Policy Cycles and Policy Regimes：A Framework for Studying Policy Change［M］//Cashore B，et al. In Search of Sustainability：British Columbia Forest Policy in the 1990s.Vancouver，Canada：University of British Columbia Press，2001：3-30.。

（二）政策体制内涵的多维解释

由于不同学者对“体制”的理解和应用存在着差异性②Austgulen，M H. Understanding National Preferences in EU Consumer Policy：A Regime Approach. Journal of Consumer Policy，2020，43（04）：767-798.，学者们对“政策体制”这一术语也给出了不同的定义和解读。总的说来，学者们对政策体制的主流理解主要涉及以下方面：

1.行动者网络说。该观点将政策体制视为动态的行动者网络，并将政策体制中的行动者及其之间的关系作为关注的焦点。这一观点对政策体制的看法侧重于微观层面，并深受政策网络文献观点的影响。区别于政策网络研究中一些学者将“网络”视为利益导向的静态结构安排，政策体制中的“网络”被认为是动态的，即行动者及其关系随时间而发生变化。例如，Bleiklie将政策体制定义为“特定于政策领域内或整个政体（polity）的行动者网络及其影响模式”，他进一步指出，政策体制中的行动者及其网络具有以下特征：第一，行动者网络不仅参与利益政治，还可能参与任何影响公共政策的活动；第二，政策过程不仅受到行动者基于目标导向的理性行为驱动，还受到基于规则导向的制度化行为和交往行为驱动③Bleiklie I. Policy Regimes and Policy Change：Comparing Higher Education Reform Policy in Three European Countries［M］// Kalleberg R，et al. Comparative Perspectives on Universities. Bingley：Emerald Publishing Limited，2000：103.。

2.决策安排说。该观点认为政策体制是围绕特定政策问题而形成的决策安排，这一观点对政策体制概念的诠释主要是围绕如何组织决策而展开的。例如，Menahem认为，政策体制考虑的是如何确定制度安排和程序以便于有效地制定政策④Menahem G. The Transformation of Higher Education in Israel since the 1990s：The Role of Ideas and Policy Paradigms［J］. Governance，2008，21（04）：499-526.。Edwards等学者认为政策体制是围绕决策过程而形成的一组特定安排，这一概念由政策框架（Policy Frameworks）、权威形式（Forms of Authorities）和调解模式（Mediation Patterns）等三个部分构成，其中，政策框架决定了公共问题的定义方式、提供的解决方案类型以及提出的政策类型；权威形式的目的在于通过强制、说服、影响等手段迫使执政当局中的利益相关者采用新的规则、法规和惯例来制定公共政策；调解模式关注的是如何组织集体行动（如联盟、冲突或谈判等）⑤Sergent A，Arts B，Edwards P. Governance Arrangements in the European Forest Sector：Shifts towards “New Governance” or Maintenance of State Authority? Land Use Policy，2018，79，968-976.。

3.治理安排说。该观点将政策体制视为解决特定政策问题的治理安排。这一观点对政策体制的诠释超越了对决策过程的关注，将视野扩展到政策过程决策以外的其他环节以及更具体的治理实践层面。尽管学者们普遍将政策体制视为一种治理安排，但他们对政策体制的界定存在很大的差异性。例如，Eisner认为政策体制是“界定社会利益、国家和经济行为者之间关系的政治制度安排”⑥Eisner M A. Regulatory Politics in Transition. Baltimore，MD：Johns Hopkins University Press，1993：2.；Jochim和May将政策体制视为跨多个政策子系统并促成整体性政策的治理安排⑦Jochim A E，May P J. Beyond Subsystems：Policy Regimes and Governance. Policy Studies Journal，2010，38（02）：303-327.；McGuinn认为政策体制是构成特定问题领域政府活动的一组理念、利益和制度①McGuinn P. Swing Issues and Policy Regimes：Federal Education Policy and the Politics of Policy Change. Journal of Policy History，2006，18（02）：205-240.等。尽管学者们在政策体制概念认知上存在差异，但都较为关注政策体制各要素形成的治理结构以及这些要素的互动所衍化出的动态治理过程。

二、政策体制的结构

（一）政策体制的结构维度

在政策体制结构维度的划分方面，学者们的看法也不尽相同。总的说来，当前学者们对政策体制结构维度的划分存在着两结构说、三结构说、四结构说以及多结构说四种观点。

1.两结构说。两结构说最具代表性的学者是Bleiklie。他认为政策体制包含两个结构维度：第一个维度是特定政策领域内行动者之间的影响力分配；第二个维度是凝聚力，即行动者彼此间的紧密或松散程度。前一个维度关注的是行动者的构成、不同行动者影响力的类型以及行动者影响力之间的关系；后一个维度关注的是行动者资格、一体化程度、资源和权力。在Bleiklie看来，政策体制的类型和特征由以上两个维度所决定，通过对这两个维度状况的分析，可以对政策内容和政策变迁进行推断和预测②Bleiklie I. Policy Regimes and Policy Making［M］// Kogan M，et al. Transforming Higher Education：A Comparative Study. Dordrecht：Springer，2006：39-68.。

2.三结构说。持这一观点的学者们一般认为，政策体制的结构包含了理念、利益和制度安排等三个部分，这也是西方政策体制研究者最为支持的一种观点。Henstra认为，政策体制由灌输政策目标的理念、规范政策制定并整合多个政策子系统要素的制度设计以及支持或反对相关政策的利益主体所构成③Henstra D. Climate Adaptation in Canada：Governing a Complex Policy Regime. Review of Policy Research，2017，34（03）：378-399.。在Jochim和May看来，理念、利益和制度安排的组合构成了政策体制，其中，理念是与政策目标相关的政治承诺；利益，即支持或反对的利益行动者；制度安排则涵盖了解决特定问题的执行结构和制度设计④May P J，Jochim A E. Policy Regime Perspectives：Policies，Politics，and Governing. Policy Studies Journal，2013，41（03）：426-452.。Sheingate认为，政策体制由理念、利益和制度所构成，三者共同定义了权力或权威的范围，产生了不同的影响模式，塑造了行动者的身份与忠诚⑤Sheingate A. Policy Regime Decay. Policy Studies Journal，2022，50（01）：65-89.。

3.四结构说。Wilson在借鉴多个政策变迁理论模型的基础上，提出了政策体制四结构论的观点。该学者认为，政策体制由权力或权力安排、政策范式、组织安排和政策等四个部分构成，其中，权力或权力安排是为凝聚各种支持者（包括国家、个体、社会组织、政府组织以及私部门组织等）而进行的各种形式的正式或非正式的安排；政策范式指的是如何将特定问题概念化以及精英和公众如何定义问题、目标人群和解决方案；组织安排包括政府内部组织、决策安排和执行结构等，它提供了解决政策问题的制度和程序环境；政策决定着政策体制的目标与合法化程度⑥Wilson C A. Policy Regimes and Policy Change. Journal of Public Policy，2000，20 （03）：247-274.。

4.多结构说。Kuhmonen认为政策体制是由实体性和制度性要素组成的中观层面的、与问题相关的、动态稳定的多维治理安排。依据他的观点，政策体制具有多维结构，其要素不仅涉及多个抽象层次，而且政策体制还能够将这些抽象的层次整合到同一个综合的分析框架之中。在具体结构维度的划分方面，Kuhmonen将与政策体制相关的各种抽象概念划分为实质性要素（比如范式、理念、利益等）和制度性安排（比如权力安排、组织安排等）两种类别。该学者认为，以政策体制为分析单位，可以利用这些维度中的抽象概念来研究某项政策的寿命以及解释或预测体制的变迁和稳定①Kuhmonen T. The Evolution of Problems Underlying the EU Agricultural Policy Regime. Sociologia Ruralis，2018，58（04）：846-866.。

从结构的角度来理解，政策体制是一个以实用性为导向的较为灵活的概念，这或许是学者们在维度划分方面存在差异性的根源。然而，无论对政策体制结构维度进行何种程度划分，这些研究均可以分解出理念、利益和制度安排这三类关键要素。它们不仅是解释政策形成、稳定和变迁的重要因素，而且还是治理研究不可或缺的基本分析单元。此外，对政策体制进行理念、利益和制度安排三结构的划分也是当前“政策体制框架”研究中得到多数学者认同且运用最为广泛的一种方法。

（二）政策体制的微观结构及内容

“政策体制”是“政策体制框架”的核心部分，对政策体制微观结构及其内容的解析是理解和运用政策体制框架的基础。本部分将对已有研究中关于政策体制微观结构及内容的相关研究成果展开讨论。

1.理念。理念（Idea）被视为政策体制的核心要素。当前，“政策体制框架”的研究者对理念的解读存在着一定的分歧。在Sheingate看来，理念由认知信念（Cognitive Beliefs）和规范信念（Normative Beliefs）构成，它代表着个体对世界是什么以及世界应当怎样的认识②Sheingate A. A New Politics of Food? A Policy Regime Approach［EB/OL］.（2012-11-08）［2021-12-11］. APPAM Fall Research Conference，2012.https：//appam.confex.com/appam/ 2012/ web program/ Paper 2861.html.；Hoberg认为理念既是因果信念（Casual Beliefs），也是规范信念 （Normative Beliefs），其中，前者与目的有关，后者与方法有关③Hoberg G. Policy Cycles and Policy Regimes：A Framework for Studying Policy Change［M］//Cashore B，et al. In Search of Sustainability：British Columbia Forest Policy in the 1990s.Vancouver，Canada：University of British Columbia Press，2001：3-30.；也有学者将理念等同于“政策范式”，认为它关乎价值观、看待问题的方式以及相应的行为选择④Hauptli M V，Cohen-Vogel L. The Federal Role in Adolescent Literacy from Johnson through Obama：A Policy Regimes Analysis. American Journal of Education，2013，119（03）：373-404.；May等学者则认为，理念是一种与政策目标相关的政治承诺⑤May P J，Sapotichne J，Workman S. Widespread Policy Disruption and Interest Mobilization. Policy Studies Journal，2009，37（04）：793-815.等。不同于倡导联盟框架将理念嵌入行动者信仰体系之中，“政策体制框架”的研究者将理念建构为一个区别于行动者与制度安排的独立领域。May和Jochim系统性地解释了理念在政策体制中的作用：一是聚焦事件或需要突出显示的问题，使政策子系统获得注意力的刺激；二是定义公共问题的本质和公共政策的目的或目标，为政策体制的治理活动提供方向，并推动相关行动者的行动；三是证明利益行动者做出的行为选择是合理的或正确的，在政策过程中充当“建立联盟的工具”以及克服体制各要素摩擦和分歧的“粘合剂”；四是在认识或思想方面提供指导性和约束性准则，对关键行动者的行为进行规制和引导，确保政策体制的行动能够坚守政治承诺①May P J，Jochim A E，Sapotichne J. Constructing Homeland Security：An Anemic Policy Regime. Policy Studies Journal，2011，39（02）：285-307.。

2.利益。利益（Interest）构成了政策体制稳定的基础或反对的根源，被视为影响政策体制治理能力的关键因素②Superfine B M，Thompson A R. Interest Groups，the Courts，and Educational Equality：A Policy Regimes Approach to Vergara v. California. American Educational Research Journal，2016，53（03）：573-604.。对于政策体制中的利益，学者们的解读存在着些许差异：一部分学者将其狭隘的等同于利益集团，例如，Henstra将其视为能够进入决策场域并试图利用其掌握的信息、专业知识和资源来影响政策的个人和组织③Henstra D. Climate adaptation in Canada：Governing a complex policy regime［J］. Review of Policy Research，2017，34（03）：378-399.；也有一些学者将政策体制中的利益宽泛的解读为聚集在政策周围或对政策作出反应的群体，例如，在Cater和May看来，政策推动者、政策制定者和执行者以及受特定政策影响的利益相关者都属于政策体制中的利益范畴④Carter D P，May P J. Making Sense of the US COVID-19 Pandemic Response：A Policy Regime Perspective.Administrative Theory & Praxis，2020，42（02）：265-277.。尽管两种观点存在着一定的差异，但学者们都强调了那些拥有超强政治权威、接近权力中心以及在政策制定领域有用巨大影响力的关键利益行动者在政策体制中的重要作用。在一个特定政策体制中，利益群体的支持能够最大限度地提供维系政策体制稳定所需的能量，并能够有效克服反对者的阻碍。在学者LaPira看来，政策体制中的利益主要发挥如下作用：一是建构符合公众价值偏好的政策叙事，制造或影响公共舆论；二是强化社会动员，塑造政治精英；三是以更符合自身利益的方式去定义问题并推动政策议程；四是制定符合自身利益的政策方案或通过裁量权影响政策执行成效等⑤LaPira T M. Lobbying After 9/11：Policy Regime Emergence and Interest Group Mobilization. Policy Studies Journal，2014，42（02）：226-251.。

3.制度安排。制度安排（Institution Arrangement）是政策体制凝聚力和行动力的重要保证。关于制度安排，学者们的观点同样没有达成共识。一种观点认为制度安排应当包含组织架构以及衔接体制诸要素的程序和规则，其目的是整合各要素，为政策体制提供结构方面的凝聚力。例如，May和Jochim认为制度安排阐述了解决特定问题的制度设计和执行结构，构建出了权威、注意力、信息流和关系，其作用在于借助具有协同性特征的结构、程序和规则等要素，整合碎片化力量，解决政策体制中的制度性集体性行动问题，使体制在不同层次、不同水平和不同组合方面产生凝聚力⑥May P J，Jochim A E. Policy Regime Perspectives：Policies，Politics，and Governing. Policy Studies Journal，2013，41（03）：426-452.。另一种观点将制度安排视为构建不同行动者关系，分配政治或政策权力的程序、规则和规范，其目的在于框定行动者之间的关系，构建行动者资格准入标准以及行动的规则和框架，影响行动者的利益分配和政策选择⑦Kujala P，Virkkala S，Lähdesmäki M. Authorities as Enablers in Rural Business Support Policy Regime—Case-Study Finland. Sociologia Ruralis，2021，61（01）：212-233.。例如，Henstra认为制度安排决定了资源分配和权力使用，塑造了行动者的利益、互动和策略⑧Henstra D. Climate adaptation in Canada：Governing a complex policy regime［J］. Review of Policy Research，2017，34（03）：378-399.。在学者们看来，制度安排对政策体制的影响是双重的，它既能为政策体制的稳定和行动提供支持，也能够阻碍政策体制的行动或对政策体制造成破坏，导致政策体制或公共政策发生变迁。

三、“政策体制框架”的前提条件与理论假设

（一）“政策体制框架”的前提条件

“政策体制框架”建立在四个前提条件之上，这些条件主要围绕时间条件、外部压力、内部运作和分析单位等方面展开的，它们构成了“政策体制框架”理论观点的基础和分析应用的前提。

许多公共政策研究者认为，聚焦于短期政策过程难以获得客观、全面的政策信息，对政策发展的任何分析都必须是历史性的，通常需要涵盖数十年或更长时间①Cashore B，Howlett，M. Punctuating Which Equilibrium? Understanding Thermostatic Policy Dynamics in Pacific Northwest Forestry. American Journal of Political Science，2007，51（03）：532-551.。Wilson指出，在公共政策过程研究中，“政策体制框架”需要十年以上的时间跨度②Wilson C A. Policy Regimes and Policy Change. Journal of Public Policy，2000，20 （03）：247-274.。政策体制存在于特定的环境中，宏观层面的经济、技术、文化、选举以及意识形态等因素都有可能给体制运行带来影响③Wilson C A. Public Policy：Continuity and Change. Long Grove，IL：Waveland Press，2013：54.。这些环境因素构成政策体制变迁的外部条件，也为公共政策变迁提供了可能性。Hoberg提出：如果外部条件没有发生变化，就不太可能发生重大政策变迁④Hoberg G. Policy Cycles and Policy Regimes：A Framework for Studying Policy Change［M］//Cashore B，et al. In Search of Sustainability：British Columbia Forest Policy in the 1990s.Vancouver，Canada：University of British Columbia Press，2001：3-30.。McDonell认为，理念、利益和制度构成了政策的主要决定因素，在政策分析中，“当其中的任何一个因素被强调时，这一因素的解释力通常来源于它和其他因素的相互作用”⑤McDonnell L M. A Political Science Perspective on Education Policy Analysis［M］//Sykes G，et al. Handbook of Education Policy Research. New York：Routledge，2006：57-70.。作为一个强调多因果关系的综合性分析框架，“政策体制框架”认为，政策体制中的单一因素无法单独发挥作用，St-Laurent等学者提出：理念、利益行动者和制度安排的多因果关系塑造了政策结果⑥St-Laurent G P，Hagerman S，Hoberg G. Emergence and Influence of a New Policy Regime：The Case of Forest Carbon Offsets in British Columbia. Land Use Policy，2007，60：169-180.。Jochim和May认为，政策子系统构成了解决特定政策问题的分析基础，但政策子系统固有的惯性会塑造不同的问题定义和政策响应，难以应对跨政策子系统问题（如，禁毒、恐怖主义、环境以及贫困等），也无法制定出综合性的解决方案，而政策体制具有很强的跨界和整合属性，它不仅能够在单一框架内容纳不同维度和要素，而且还能整合政策子系统要素以便于在实现目标的过程中推进协作，构建跨政策子系统的治理安排。因此，两位学者提出：政策子系统在政策分析中具有重要作用，但政策体制所具备的跨界与整合属性更适合跨多个政策子系统的复杂问题的分析⑦Jochim A E，May P J. Beyond Subsystems：Policy Regimes and Governance. Policy Studies Journal，2010，38（02）：303-327.。

（二）“政策体制框架”的理论假设

当前关于“政策体制框架”的理论假设主要围绕政策体制和公共政策两个方面而展开，学者们围绕这两个方面提出了十一条研究假设，这些研究假设代表了“政策体制框架”的基本观点。

1.政策体制的研究假设。Hoberg指出，利益行动者既是理念的承载者，也是制度安排的规划者、施行者与约束对象，因而是政策体制关注的核心。在行动者中，政策体制特别关注那些拥有权力或影响力的关键行动者，其中特别强调了商业团体的重要作用。基于此，Hoberg提出两项假设：第一（H1），如果行动者战略发生重大变化，则政策体制内部可能会产生变迁压力；第二（H2），企业的盈利能力与某一特定行业集团的权力资源往往呈反比关系。当企业受到损失时，民选政客可能会更加严肃的对待他们竞争力威胁的抱怨①Hoberg G. Policy Cycles and Policy Regimes：A Framework for Studying Policy Change［M］//Cashore B，et al. In Search of Sustainability：British Columbia Forest Policy in the 1990s.Vancouver，Canada：University of British Columbia Press，2001：3-30.。Weaver认为，政策体制变迁取决于政策正负反馈效应之间的均衡，取决于是否存在可承受负政策反馈效应的渐进改革选项以及在政策和政治方面都可行的典型改革方案（或体制过渡方案）。该学者认为政策体制变迁的前景取决于两项假设所概述的三种主要因素：第一（H3），如果政策反馈效应被多重且实质性的负面效应所主导，应对政策挑战的渐进改革机会不存在或有限且减少，以及决策者认为至少有一种替代政策体制是可行的，那么体制转型（Regime Transition）的可能性更大；第二（H4），如果政策反馈效应主要是正向的，渐进改革机会是可获得的、可负担的、政治上可行的，体制转型机会非常有限或不存在，以及对有权力的行动者造成高成本，那么体制转型的可能性较小②Weaver R K. Paths and Forks or Chutes and Ladders? Negative Feedbacks and Policy Regime Change. Journal of Public Policy，2010，30（02）：137-162.。Lapira针对新政策体制产生之后不同类型利益集团的行动和注意力变化情况构建了相应的研究假设：第一（H5），老牌利益集团在新政策体制出现时会将注意力转移到新政策体制上，而新利益集团在政策体制制度化后才会发起游说活动；第二（H6），老牌利益集团会在原有政策议程的基础上添加新政策体制的政策议程，而新动员的利益集团将专注于新政策体制③LaPira T M. Lobbying After 9/11：Policy Regime Emergence and Interest Group Mobilization. Policy Studies Journal，2014，42（02）：226-251.。

2.关于公共政策的研究假设。Hoberg认为，在“政策体制框架”中，民选官员和理念在政策变迁中分别发挥着举足轻重的作用。对于民选官员而言，他们在决策方面拥有更大的权力或权威；对于理念而言，它不仅能够决定行动者的利益和战略，而且还可以影响和塑造行动者的价值取向和行为选择。因而，Hoberg提出，“政策体制框架”遵从以下两项研究假设：第一（H7），如果没有民选官员的干预，就不可能出现政策上的重大变迁；第二（H8），如果没有新理念的出现，发生重大政策变迁是不可能的④Hoberg G. Policy Cycles and Policy Regimes：A Framework for Studying Policy Change［M］//Cashore B，et al. In Search of Sustainability：British Columbia Forest Policy in the 1990s.Vancouver，Canada：University of British Columbia Press，2001：3-30.。 像其他政策过程理论一样，政策体制框能够为政策的长期稳定和短期急剧变化提供解释。然而，“政策体制框架”认为，公共政策发生重大政策变迁极其困难，政策体制内部维持政策稳定的“支柱”很难在短期内被“一次性”的破坏。McGuinn批判了间断-均衡框架关于政策变迁的观点，并提出以下假设：受政策体制不断变化的影响，公共政策并非那么稳定，但当公共政策变迁发生时，变迁也不会那么迅速①McGuinn P. Swing Issues and Policy Regimes：Federal Education Policy and the Politics of Policy Change. Journal of Policy History，2006，18（02）：205-240.。May和Jochim认为，政策体制强度由于决定着政策中解决一系列问题的方法是否合法、连贯以及维持了最初的政策制定承诺，因此能够深刻影响公共政策的前景和效力，并由此提出三项假设：第一（H9），政策体制越强有力，越能提高政策合法性水平；第二（H10），政策体制越强有力，越能提高政策一致性水平；第三（H11），政策体制越强有力，越能提高政策持久性水平②May P J，Jochim A E. Policy Regime Perspectives：Policies，Politics，and Governing. Policy Studies Journal，41（03）：426-452.。

四、政策体制的外部影响因素

体制在特定的背景条件下运作，不可避免地受到外部环境因素的影响，对于政策体制而言，变迁的压力通常来源于这些环境因素③Lin Y W. Policy Assemblage in Taiwan's Child Protection Reforms：Policy Mixture，Policy Regime Change and Shifting Policy Challenges. Child Abuse Review，2017，26（04）：263-274.。当前，学者们识别出的政策体制影响因素可以划分为经济与社会因素、政治与行政因素以及焦点事件与公共舆论因素三种类别。

（一）经济与社会因素

经济与社会因素的变化通常会对特定政策体制产生不同程度的影响。根据学者们的研究，市场、收入、新技术以及社会问题等经济社会因素的变化会给特定政策体制带来一定的压力，甚至在某些情况下触发政策体制变迁。例如，Saarikoski等学者在研究中发现，世界木材市场的变化所是触发英国大熊雨林（the Great Bear Rainforest）政策体制发生变迁的关键因素之一④Saarikoski H，Raitio K，Barry J. Understanding ‘Successful’ Conflict Resolution：Policy Regime Changes and New Interactive Arenas in the Great Bear Rainforest. Land Use Policy，2013，32：271-280.；St-Laurent等学者认为，林业在加拿大不列颠哥伦比亚省居民收入中的主导地位以及世界范围内碳交易机制的兴起是本地建立森林碳补偿政策体制的重要推动因素⑤St-Laurent G P，Hagerman S，Hoberg G. Emergence and Influence of a New Policy Regime：The Case of Forest Carbon Offsets in British Columbia［J］. Land Use Policy，2017，60：169-180.；Percy 和Batainah基于过程追踪的方法发现，通信技术的历次革新都带来澳大利亚和加拿大电信政策体制的变迁⑥Percy M D，Batainah H. Identifying Historical Policy Regimes in the Canadian and Australian Communications Industries Using a Model of Path Dependent，Punctuated Equilibrium. Policy Studies，2021，42（01）：42-59.；Sheingate认为，肥胖症发病率的上升和公共卫生问题的频发构成了美国食物供给政策体制变迁的重要背景条件⑦Sheingate A. Policy Regime Decay. Policy Studies Journal，2022，50（01）：65-89.。究其原因，这些因素的改变有可能创造一个新政策问题，当与这一新政策问题拥有密切关联的旧政策体制无法将其纳入管辖范围之内，或者新政策问题与旧政策体制完全无关时，改革旧政策体制将成为可能的选项。从根源上看，这些因素的变化可能会对利益行动者的既有利益或潜在利益带来挑战，从而推动利益行动者采取行动，即通过重塑旧政策体制以维护或增进自身利益。

（二）政治与行政因素

政策体制嵌入于广泛的政治和行政环境中，政治与行政因素的变化也会在一定程度上对政策体制产生影响。尽管学者们普遍承认政治因素相对于多数经济社会因素更加稳定，但它仍然不可避免地发生重大变化。一方面，选举规则、宪法设计、法律法规以及政治体制架构等宏观政治系统中的制度性和结构性因素的改变通常会对政策体制产生重大影响；另一方面，政治系统中的动态性变化，如新政治理念的出现、政治合法性危机、政治选举、政治斗争以及权力转移等因素也会促使政策体制进行相应的变革①Hauptli M V，Cohen-Vogel L. The Federal Role in Adolescent Literacy from Johnson through Obama：A Policy Regimes Analysis. American Journal of Education，2013，119（03）：373-404.。Superfine和Thompson认为，关键教育政策利益集团权力基础的变化是推动美国教育政策体制变迁的重要因素②Superfine B M. Thompson A R. Interest Groups，the Courts，and Educational Equality：A Policy Regimes Approach to Vergara v. California. American Educational Research Journal，2016，53（03）：573-604.；Foran等学者发现，民主化转型以及中央与地方持续性的政治对立是导致缅甸水电政策体制不断弱化的根源③Foran T，Oran T，Kiik L，et al. Large hydropower and legitimacy：A policy regime analysis，applied to Myanmar.Energy Policy，2017，110：619-630.。就行政层面因素对政策体制的影响而言，Wilson认为，纵向国家层面行政体制变革的溢出效应有可能对特定的政策体制带来冲击，迫使其不得不做出相应的调整④Wilson C A. Policy Regimes and Policy Change. Journal of Public Policy，2000，20 （03）：247-274.。也有其他学者指出，高一层级政策体制的变化、政策体制内部占主导地位的政策子系统变化的溢出效应以及相邻政策子系统变化的溢出效应都有可能触发政策体制变迁⑤Jochim A E，May P J. Policy Regimes and Governance：Perspectives from Political Science［M］//Brandsen T，Holze M.The Future of Governance. New Jersey：Rutgers，2010：117-134.。

（三）焦点事件与公共舆论因素

政策体制也会受到焦点事件与公共舆论的影响。已有研究发现，重要国际事件、自然或人为灾害、丑闻以及其他引起公众广泛关注且与公众利益或诉求息息相关的事件会对政策体制产生重要影响⑥Wilson C A. Public Policy：Continuity and Change［M］. Long Grove，IL：Waveland Press，2013.。对政策体制而言，这些事件通常会提升某些社会问题的可见度，破坏主导的理念或政策范式，给利益行动者带来压力，从来带来理念或政策范式的转变、利益行动者的联盟和参与行为的变化以及制度安排的调整，最终导致政策体制变迁，例如，LaPira认为，9·11事件推动了美国国土安全政策体制的建立⑦LaPira T M. Lobbying After 9/11：Policy Regime Emergence and Interest Group Mobilization. Policy Studies Journal，2014，42（02）：226-251.。公共舆论也是学者们重点关注的影响政策体制的一个方面。Hoberg指出，倡导联盟框架与“政策体制框架”最主要的一个区别是后者更加强调公共舆论的重要作用⑧Hoberg G. Policy Cycles and Policy Regimes：A Framework for Studying Policy Change［M］//Cashore B，et al. In Search of Sustainability：British Columbia Forest Policy in the 1990s.Vancouver，Canada：University of British Columbia Press，2001：3-30.。在学者们看来，公共舆论对政策体制的影响主要表现在两个方面：一是塑造某些问题重要性的认识，打破利益行动者特别是关键利益行动者的注意力瓶颈。例如，Christoff认为经济、伦理、科学以及技术等领域盛行的话语叙事塑造了澳大利亚的气候政策体制⑨Christoff P. Climate Discourse Complexes，National Climate Regimes and Australian Climate Policy. Australian Journal of Politics & History，2013，59（03）：349-367.。二是特定利益主体，如政策企业家，将公共舆论视为影响其他利益行动者和社会公众的工具，以寻求重新定义问题，推进政策议程，制定符合自身利益的解决方案。Cohen-Vogel和McLendon在研究中指出，政策企业家通过公共舆论进行社会动员在美国历次联邦教育政策体制改革中都发挥了关键作用①Cohen-Vogel L，Mclendon M K. New Approaches to Understanding Federal Involvement in Education［M］ //Sykes G，et al. Handbook of Education Policy Research. New York：Routledge，2009：735-748.。

五、政策体制的评估标准

对于如何评判一个政策体制的好坏与优劣，“政策体制框架”也提供了相应的评估标准。梳理既有的研究成果，学者们一般从政策合法性（Policy Legitimacy）、政策一致性（Policy Coherence）和政策持久性（Policy Durability）等三个方面对政策体制状况进行评估。

（一）政策合法性

学术界对合法性（Legitimacy）这一概念存在着争议。在公共政策领域，对合法性的看法往往与作为政策基础的理念的显著程度，有关机构的信誉、权威、能力，利益群体的凝聚力以及取得成果的确定性程度等因素存在着密切的联系。在“政策体制框架”研究中，学者们通常认为政策合法性在某种程度上反映了政策体制的目标、所关注的问题、解决问题的方法、理念接受程度、机构运作情况以及利益支持程度等相关状况。Henstra认为，政策合法性是体制的目标和解决问题的方法在多大程度上被适当地、公正地接受②Henstra D. Climate Adaptation in Canada：Governing a Complex Policy Regime. Review of Policy Research，2017，34（03）：378-399.；Kuhmonen认为政策合法性与政策体制的目标及其所关注的问题密切相关，其中，体制目标的清晰性和明确性程度影响政策合法性水平，而政策体制所关注的问题是塑造政策合法性的基础③Kuhmonen T. The Evolution of Problems Underlying the EU Agricultural Policy Regime. Sociologia Ruralis，2018，58（04）：846-866.；May认为，政策合法性反映了体制的利益支持情况，利益群体的大力支持会提升政策的合法性，对政策和改革的强烈反对或抵制以及缺乏强有力的支持者会削弱政策合法性④May P J. Implementation Failures Revisited：Policy Regime Perspectives. Public Policy and Administration，2015，30（03）：277-299.；Kujala等学者认为，体制中官僚机构的功能失调会损害政策合法性⑤Kujala P，Virkkala S，Lähdesmäki M. Authorities as Enablers in Rural Business Support Policy Regime—Case-Study Finland. Sociologia Ruralis，2021，61（01）：212-233.；May 和Jochim认为，政策合法性反映了体制背后理念的接受程度、相关机构的权威以及对一个体制的利益支持程度，如果一个体制拥有被广泛接受的理念、体现这些理念的制度安排以及压倒性的利益支持将有助于增强政策合法性⑥May P J，Jochim，A E. Policy Regime Perspectives：Policies，Politics，and Governing. Policy Studies Journal，2013，41（03）：426-452.。正是由于对政策合法性的看法不同，才导致学者们对政策体制的评价存在一定的争议性。

（二）政策一致性

政策一致性是衡量解决问题或影响目标群体行为的行动的一致性以及相关行动者之间的协调程度⑦Herrick C N. A Review of the US Invasive Species Policy Mix：Questioning the Prospect of an Integrated Regime.Environmental Policy and Governance，2019，29（04）：262-278.。在“政策体制框架”的研究者看来，政策一致性与政策体制的理念及其认同程度、机构间的协同程度以及利益行动者所采取的行动等方面密切相关。May认为，政策一致性与政策体制的理念有关，理念是将政策行动与行动计划结合在一起的整合性的“粘合剂”，能够确保负责任的各方在共同目标和实现这些目标所需的手段上保持一致。此外，理念还决定着政策体制的目的或目标，而共同目的或目标则是推动关键政策执行者采取一致行动的重要因素①May，P J. Implementation Failures Revisited：Policy Regime Perspectives. Public Policy and Administration，2015，30（03）：277-299.。McGuinn认为，政策一致性与各政策部门间协同程度有关，美国联邦政府部门“支离破碎”的局面，使得政策制定和执行过程中“各自为政”已成为常态②McGuinn，P. Swing Issues and Policy Regimes：Federal Education Policy and the Politics of Policy Change. Journal of Policy History，2006，18（02）：205-240.。Carter和May对美国应对新冠疫情的政策体制进行了分析，认为缺乏明确的指导远景和政治承诺、体制内外存在强大的利益反对者、政府机构及其行动的碎片化等因素损害了政策一致性，导致了美国抗疫政策失败③Carter D P，May P J. Making Sense of the US COVID-19 Pandemic Response：A Policy Regime Perspective.Administrative Theory & Praxis，2020，42（02）：265-277.。在May和Jochim看来，政策一致性反映了政策体制是否建立起了共同的使命感、是否建立起实现相关目标的制度安排以及是否取得了选民的支持④May，P J，Jochim A E. Policy Regime Perspectives：Policies，Politics，and Governing. Policy Studies Journal，2013，41（03）：426-452.。

（三）政策持久性

政策持久性指政治承诺随着时间推移的可持续性或基本政策目标在一段时间内的可持续性⑤Henstra D. Climate Adaptation in Canada：Governing a Complex Policy Regime. Review of Policy Research，2017，34（03）：378-399.。学者们通常从政策体制的强弱、利益群体支持、目标以及持久性等方面分析政策体制与政策持久性的关系。May从政策体制强弱的角度分析了政策体制与政策一致性的关系，该学者认为，政策体制越强，政策往往越持久，但弱政策体制下也有可能维持一个持久的政策。该学者在举例中指出，美国的国土安全政策体制是一个弱政策体制，但得益于公众对恐怖主义威胁的关注、受益利益集团的支持以及机构职能的惯性，国土安全政策能够持久存在⑥May P J，Jochim A E，Sapotichne J. Constructing Homeland Security：An Anemic Policy Regime. Policy Studies Journal，2011，39（02）：285-307.。Orren 和Skowronek两位学者认为，政策体制中利益群体的变化会损害政策持久性⑦Orren K，Skowronek S. Regimes and Regime Building in American Government：A Review of Literature on the 1940s.Political Science Quarterly，1998，113（04）：689-702.。Herrick认为，政策体制目标的持续性与可行性以及利益群体的支持与否影响政策的持久性⑧Herrick C N. A Review of the US Invasive Species Policy Mix：Questioning the Prospect of an Integrated Regime.Environmental Policy and Governance，2019，29（04）：262-278.；Sheingate认为，体制是政策依附的载体，政策体制的持久性决定政策持久性，该学者从利益行动者的视角对如何维持政策持久性进行了探讨。他认为，政策持久性的维持是一个创造性的过程，在这一过程中，行动者必须对政治的要求做出反应，特别是改革的潜在挑战者和倡导者在寻求重新定义政策目标，转移权力中心，建立新的联盟，试图颠覆、破坏甚至推翻现有体制的时候⑨Sheingate A. A New Politics of Food? A Policy Regime Approach［EB/OL］.［2012-11-08］. APPAM Fall Research Conference，2012.https：//appam.confex.com/appam/ 2012/ web program/ Paper 2861.html.。

六、研究展望

“政策体制框架”的研究起源于美国复杂的政策治理领域，其发展演进契合了公共政策研究从碎片化、单一化、抽象化向整体性、集成性、实践性的转向以及政策过程研究与治理研究相结合的趋势。经过20多年的发展，“政策体制框架”已经被越来越多的公共政策研究者所关注，被广泛应用于多个政策议题的研究中。然而，由于其起步较晚，尚处于发展阶段，理论建构仍然存在诸多不足，现实应用也存在诸多局限。未来政策体制的研究有必要在既有研究的基础上进一步推进，在理论和应用方面实现突破。

（一）完善“政策体制框架”的理论建构

尽管“政策体制框架”已相对成熟，但在概念体系、因果逻辑关系、框架的完整性等方面仍存在诸多不足，相关的理论建构工作有待进一步推进。具体而言，第一，政策体制是一个相对宽泛的学术概念①赵静，薛澜，王宇哲.旧瓶新酒：对“2015年股灾”成因的公共政策过程解释.公共管理学报，2020（02）：1-13.，当前对这个概念的定义仍不清晰②Wilson C A. Policy Regimes and Policy Change. Journal of Public Policy，2000（03）：247-274.，对政策体制各主体部分的概念界定和诠释较为笼统且缺乏共识。概念作为一种符号的意识性建构，其功能通常在于确定研究的起点并用于判断研究对象的边界，未来的研究有必要在概念的清晰性和共识性方面继续探索。第二，“政策体制框架”是一个强调多因果关系的理论分析工具，但由于它的新颖性和有限应用导致其对框架各部分的因果关系并未提供太多解释。例如，理念、利益和制度安排之间潜在因果关系是什么？理念、利益和制度安排与其评价标准之间的潜在因果关系是什么③Henstra D. Climate Adaptation in Canada：Governing a Complex Policy Regime. Review of Policy Research，2017，34（03）：378-399.等，当前相关研究并未对这些因果关系进行深入探讨。第三，“政策体制框架”的结构仍不完整，例如，缺乏政策反馈路径的分析、对结果变量的探讨不足等。第四，“政策体制框架”有关前提条件和理论假设的阐述缺乏系统性，尤其需要指出的是，理论假设的数量和覆盖范围仍然不足，相关理论假设也亟须进一步验证。

（二）推进政策过程研究与治理研究的深度耦合

“政策体制框架”既适用于政策过程的研究，同时也适用于现实性治理问题特别是跨界治理问题的分析。这一特性既是该框架的优势，也为其发展与应用带来困扰。作为政策过程理论，“政策体制框架”必须具备一定的理论抽象度，这样才能胜任不同情景下的政策研究。然而，作为治理研究的工具，“政策体制框架”又强调以某一政策问题为开端，以解决现实问题为导向，这就要求其必须具备很强的现实解释力。因此，“政策体制框架”的定位存在着“二律背反”的冲突——对理论抽象度的追求，可能会损害现实解释力，反之，对现实解释力的追求，也可能损害理论的抽象度和普适性。这一冲突也反映在框架的建构与运用方面。有些研究侧重于政策过程，有些研究侧重于现实性的具体治理问题，只有少量研究尝试着将治理问题融于政策过程之中。然而，从研究状况来看，相关研究既没有像其他政策过程理论那样呈现出较强的叙事性，也没有展现出具体治理问题研究应当具备的精准性和解释力。总体而言，“政策体制框架”代表着政策研究者试图缩小理论抽象度和现实解释力之间张力的一次尝试，未来有关框架的研究需要探索政策过程研究与治理研究的完美结合点，以实现两者之间的深度耦合，摆脱当前框架面临的困境。

（三）拓展研究方法的多元运用

既有关于“政策体制框架”的少数研究聚焦于理论建构，多数以案例研究为主。在案例研究中，大部分研究仅仅简单的套用“政策体制框架”来分析某个议题的政策变迁或治理安排的现状及变化，只有少量研究借助访谈和文本资料收集的方法获取数据来论证“政策体制框架”的相关观点。这些研究使用的文本资料主要来源于讲话稿、政策文本、投票纪录、正式新闻报道、提案内容、听证会记录以及证人证词等，目前尚未发现使用定量研究方法收集数值数据的研究。在数据分析方法的使用方面，当前案例研究也以内容分析法为主，即通过分析特定的访谈数据和文本资料提取有效信息，并辅之以简易的描述性统计分析方法对理论观点进行论证。总体而言，在数据收集和分析方面，当前研究方法都较为单一和传统，这在一定程度上稀释了“政策体制框架”的分析和解释效力，并进一步对政策议题研究的深度和广度形成一定的制约。未来的研究可汲取政治学、经济学、社会学、心理学以及组织行为学等多学科在方法使用方面的经验，创新研究方法的应用，尤其是探索使用定量研究方法或混合研究方法，以提升研究结论的科学性、客观性和说服力。

（四）深化中国情景下的本土化探索

“政策体制框架”的研究发端于美国，在应用过程中也主要以欧美国家的政策议题为研究对象，针对欧美之外的其他政治环境中的政策议题研究极为有限。尽管国内的学者对“政策体制框架”开始有所关注，但几乎都停留在理论观点的简单介绍层面。当前，日益复杂、动态、多元的环境给我国带来诸多挑战，在应对“棘手”公共管理问题时，亟需科学的理论进行指导。作为政策过程理论，“政策体制框架”跳脱了传统公共政策理论在公共政策过程研究的不连续性、片面性以及对政策稳定和变化二元论的过度关注，能够系统、完整、全面的分析公共政策的影响因素、动力机制以及变迁特征，从而提炼公共政策的客观规律与有效经验，并对公共政策的演进与未来走向进行分析和预测。作为面向实践的治理分析工具，“政策体制框架”能够胜任跨界政策问题、重大政策改革问题以及“碎片化”治理问题的分析。因而，“政策体制框架”的理论观点对于我国实践中复杂公共管理的问题分析与应对同样具有一定的启发性。然而，该框架毕竟是基于西方的政治环境发展而来，不可避免地带有西方政治文化和实践的烙印，未来的研究可将“政策体制框架”的相关理论观点与我国的国情结合，以构建出更加适合中国本土化议题研究的理论分析工具。