跨境安全与发展：澜湄区域的边境治理*

沙 莎

（云南财经大学 国际语言文化学院，云南 昆明 650221）

一、问题的提出

澜沧江—湄公河合作（包括中、老、缅、泰、越、柬）是由我国发起并倡导的第一个新型周边次区域合作机制，自2016年3月正式启动以来经过6年多的培育已经发展成为次区域合作的新典范，目前已进入到精细化发展的阶段。边境作为连接澜湄国家之间的纽带作用不容忽视，边境地区的安全、发展与相邻国家密切关联，澜湄命运共同体的建构不仅需要国家和区域治理，更需要边境治理。目前学界关于澜湄区域治理的研究主要有几个视角。首先是澜湄合作的机制及发展路径，此种视角通过分析和对比澜湄区域的合作竞争机制提出未来中国需要通过制度创设和规则创新来推动澜湄合作①卢光盛，金珍.超越拥堵：澜湄合作机制的发展路径探析［J］.世界经济与政治，2020（07）：97-159.，学者们还进一步探讨了澜湄合作对推动澜湄国家命运共同体建设的路径①卢光盛，别梦婕.澜湄国家命运共同体：理想与现实之间［J］.当代世界，2018（01）：42-45.、意义和动因②罗圣荣，叶国华.澜湄命运共同体建设的意义、动因和路径选择［J］.云南大学学报（社会科学版），2017（05）：101-107.。其次，澜湄的安全问题也是区域治理的重要议题之一，学者们分别从澜湄合作的非传统安全治理③李志斐.澜湄合作中的非传统安全治理：从碎片化到平台化［J］.国际安全研究，2021（01）：90-119.、跨境安全治理④卢光盛，张励.澜沧江-湄公河合作机制与跨境安全治理［J］.南洋问题研究，2016（03）：12-22.、毒品治理⑤罗圣荣.澜沧江-湄公河合作机制下的澜沧江-湄公河次区域毒品治理问题探析［J］.东南亚纵横，2020（03）：5-13.等方面做了深入研究。另外，澜湄合作因水而起，有的学者主要从水资源的治理及合作来说明水资源在澜湄命运共同体中的重要性⑥邢伟.水资源治理与澜湄国家命运共同体［J］.太平洋学报，2016（06）：43-53；张励.水资源与澜湄国家命运共同体［J］.国际展望，2019（04）：61-78；屠酥.澜湄水资源安全与合作：流域发展导向的分析视角［J］.国际安全研究，2021（01）：63-89.。最后，有的学者认为在后疫情时代迫切需要把公共卫生合作升级为当下澜湄合作的优先领域，以此来促进澜湄卫生健康共同体建设⑦刘稚，徐秀良.澜湄命运共同体视域下的区域公共卫生安全合作治理［J］.太平洋学报，2020（12）：30-43.。目前学界对澜湄合作及澜湄命运共同体的研究已经有了丰硕的成果，但从边境的视角来研究澜湄区域治理的并不多见。在全球化、区域化的助推下，澜湄六国相互毗邻的边境地区在经济和安全上的共同利益增多，相互依存度也在加深，并逐渐形成一个安全与发展的互动层面。边境地区持续的经济开放使边境安全问题不断涌现，以边境治理来推动澜湄区域合作及澜湄命运共同体建设，对加强六国间的区域安全和经济合作显得十分必要。

二、区域视角下的边境治理

区域（region）无疑是一个地理概念，但区域的范围是可以进行细化的。区域从层次和范围上可划分为宏观区域、中观区域和微观区域。宏观区域介于全球和国家之间，是完全由国家组成的“超国家”形态，如欧盟和亚太等；中观区域（或次区域）至少由两个以上的国家组成，但通常只包括这些国家的部分疆域，如澜沧江—湄公河次区域；微观区域（或微区域）是一种以次国家行为体为基本单元，建立在跨境联系基础之上的区域互动新层次，主要包含跨境安全与跨境经济合作⑧郑先武.东南亚微区域合作与跨境安全［J］.南洋问题研究，2016（03）：1-11.。本文所探讨的澜湄区域主要指中观区域，而澜湄国家的边境地区则是微观区域或微区域，微区域是继区域、次区域之后的一个新的划分层次。路易斯·坎托里和斯蒂芬·施皮格尔认为，地区子系统包括“一个或两个以上地域相邻的相互影响的国家，它们拥有相同的种族、语言、文化、社会和历史等方面的联系”⑨L. J. Cantori and S. L. Spiegal. The International Politics of Regions： A Comprehensive Approach. New York： Prentice Hall， 1970， p.607.。澜湄区域的形成就是由于地缘的关系而形成的相互依赖的互动性子系统，这个子系统内的成员有共同的民族和文化认同，并存在多元化的跨界互动，使之形成一个整体性的地理和意识空间。

区域治理作为全球治理与国家治理之间的层次在整合国家、推动全球发展发挥着中介和调节的作用，特别在逆全球化趋势不断蔓延和全球治理功能不断锐减的背景下，区域治理的重要性不断显现。区域化的精细发展使国家之间的边界变得越来越模糊，一些新的互动层次开始出现，即建立在跨国、跨境联系基础之上的微区域，具体来讲就是相邻国家之间的边境地区。值得注意的是边疆与边境是两个不同的概念，我们通常讲的边疆是指国家疆域的边缘部分，边疆体现的是国家中心的视角，它包括陆疆、海疆和空疆，本文所指的边疆主要是陆疆。而边境主要是以国家边界为依托向两侧延伸的地带，它是沿边省份与周边国家相邻的区域。边疆通常是具有边境线的省级行政区，而边境具体指边境地州市下辖的具有国境线的县级行政区①方盛举，张增勇.总体国家安全观视角下的边境安全及其治理［J］.云南社会科学，2021（02）：100-108.。边疆的范围比边境要广，边境是边疆的代表和缩影，它属于边疆的一个部分。边境地区是国与国之间紧密联系的纽带，在以往的研究中通常使用“边疆”来涵盖“边境”，但随着边境地区的不断开发与开放，以解决民族问题为导向的边疆治理已经无法再适应边境地区的新发展和新情况，如果还继续将边境治理置于边疆治理的框架下，就必然会掩盖一些问题，所以边境治理的专门研究成为必要。边境因与周边国家的地缘政治密切关联，也是彰显我国周边外交的前沿地带，将边境作为“中心”来研究而不是将其再视为国家的“边缘”说明了边境在国家和区域发展中的重要性。对边境的聚焦说明经过持续的沿边开放之后，我国边境的功能已经从国家的“安全屏障”成功地转变为了“安全与发展互动的中介”，并逐渐发育成一个成熟又多样的区域。边境区域的跨境合作以边界的存在及其功能的变迁为前提，而在边境两侧的次国家行为体和非国家行为体通常是互动的主体。

由于边境的地缘特殊性，边境治理也通常涉及两个以上的国家，所以跨境合作成为边境治理的主要形式。跨境合作伴随着全球化、区域化出现，它首先出现在经济领域，后出现在安全领域。跨境经济主要指陆地上接壤的两个或多个国家在边境地区形成的资源和市场互补的地域经济形式，主要表现为跨境经济走廊、跨境经济合作区、自由贸易区等。跨境安全是指在地理位置上相邻的国家或者在一个区域内邻近的国家之间有关政治、军事、经济、能源、资源、卫生、环境、网络等领域的安全问题，它既包含以军事、政治为主的传统安全，也包含了非军事武力对抗的非传统安全。跨境地区的安全与发展是互相联动的并逐步形成安全—发展的复合体，跨境地区的安全因素会影响经济发展，而经济发展的快慢也会对安全问题产生积极和消极的影响。

三、边境治理与澜湄区域治理的内在逻辑

边境是澜湄区域合作不断细化和深化之后出现的新层次，边境治理也是澜湄区域治理的表现形式之一。澜湄区域包括六国的边境地区，而边境地区的安全问题通常较为复杂、经济发展也相对落后，所以当澜湄合作从雏形刻画进入细节雕琢的阶段时，边境治理与发展的重要性开始逐步上升，并成为澜湄合作下一步需要突破的难点和重点。

（一）边境治理是深化澜湄合作的关键

边境地区是连接澜湄六国的必经之地和关键节点，由于我国西南边境与澜湄国家之间的跨界民族基本上连成一片，所以澜湄区域的安全问题也和该区域的民族问题紧密联系在一起。澜湄区域的地理与人文特点决定了其边境问题的联动性和复杂性，澜湄的边境安全不可能只是一个国家内部的问题，而是一个区域性的问题。边境安全问题主要有两大基本特征，第一是多为双源性的问题，即表现为内生与外输。边境地区因位于国与国的交界处地缘环境复杂，常常受到国内外两种因素的影响，与周边相关国家的相互依存性、连带性较深，所以一国的边境问题很容易外溢到周边国家和地区并变成区域性问题；第二是多为非传统安全问题，相对于传统安全而言，非传统安全的跨国性更为明显且常常关系多国，特别在区域一体化的连带作用下，边境非传统安全的传播速度加快、波及的范围更广、表现的形式也更多元。边境安全是保证国家总体安全的外围屏障，但边境地区通常是跨界民族聚居的主要区域，民族、宗教和文化的多样化在一定程度上增加了边境安全的复杂性，使内生性与输入性问题在相互作用下产生了跨境毒品走私、跨国犯罪、人口贩卖、非法移民、公共卫生、疫情传播、生态安全等跨国安全问题。澜湄国家都受到这些跨国、跨流域、跨地区的非传统安全问题的影响，而这些问题的解决不仅依赖于国家治理，更需要区域治理，因为区域治理能解决单一国家不能解决的跨国、跨流域问题。随着国家边界互动的增强，国家的安全变成了国家所在地区的安全，而邻国之间也在各自的边境地区形成了相互依赖、相互联动的安全共同体。

近几年来，澜湄区域虽然总体趋于稳定，但安全形势却更加复杂，这既有域外大国博弈加剧的外因，也有域内国家政局动荡、民族宗教矛盾突出、恐怖主义上升等内因。除此之外，新冠疫情的叠加使澜湄国家的边境安全合作变得更加紧迫，如何统筹好安全与发展、治国与治边、国内与国际的关系也成为边境发展面临的重要课题。边境地区作为一个微观社会，已经表现出多元性、内生性、交互性和共生性等与共生安全相似的特质①刘雪莲，欧阳皓玥.从共存安全到共生安全：基于安全特殊性的思考［J］.国际安全研究，2019（02）：3-23.，边境治理的成效不仅决定着整个澜湄区域的安全，更是深化澜湄合作的关键。

（二）边境治理与澜湄区域治理的目标一致

澜湄区域合作的目标是共同发展、互利共赢，维护和促进澜湄国家的长期稳定与繁荣。澜沧江—湄公河从我国西南边疆出境流经缅甸、老挝、泰国、越南和柬埔寨，由于地理位置、自然条件、历史机遇等多方面原因的制约，各国的边境地区与内陆地区形成了具有鲜明反差的“边缘迟缓地带”，因经济发展长期落后而滋生了一系列非传统安全问题。目前澜湄国家都面临着改善民生及国际减贫的共同任务，通过缓解贫困来促进地区的和平与繁荣也是六国政府最为关心和迫切需要解决的问题之一，因为只有贫困问题解决了，才能彻底消除安全隐患。然而，边境的经济要发展，就必须发挥自身的地理优势，而长期以来边境地区跨国的特点也为跨境贸易、边民互市提供了天然的条件。随着边界的联动性与共振性增强，我国的边境地区与周边环境融为了一体，所以边境经济的发展也必须纳入区域的框架去考虑，通过区域发展来促进族际和谐。所以，与相邻国家开展区域经济、安全等领域的合作成为我国边境、边疆地区发展的最佳出路。区域经济强调“地缘”，地缘经济也是区域经济一体化的主要表现形式，它是地区位置邻近或地理毗连的国家或地区所采用的资源互补、共同发展的一种特殊的地域经济组织形式。跨界民族边境地区位于相邻国家的交界处，具备发展地缘经济的特征，可以很好地发挥边界在国际交流与合作的中介作用，变边界的屏障效应为中介效应。近年来，在“一带一路”倡议的助推下，我国边境地区也逐渐变成了一个开放性的跨国市场，发展跨境经济、区域经济也成为推动澜湄国家边疆地区发展的重要抓手。以跨境经济合作区和自贸区为代表的新型跨境经济合作形式不断涌现，边境地区变成了对外连接的前沿，同时也成为各国地缘经济、地缘政治、地缘战略交织的利益和核心地带。

当下世界正在经历百年未有的巨变，大国竞争与博弈的压力也逐渐向中国周边的国家和地区传导，目前周边国家和地区已经成为西方遏制中国崛起的主要战场，使中国的周边环境更加复杂多变。特别是由于受到新冠疫情的影响，全球产业链、供应链出现断裂，世界经济低迷下滑，相邻国家间的经济依赖性和互补性也随之增强，共同利益也在增多，区域经济合作的重要性再一次凸显。中国历来是澜湄国家最主要的贸易对象国，也是越南、柬埔寨、缅甸、泰国的最大贸易伙伴国，中国与湄公河国家的贸易额近年来大幅增长，湄公河国家目前已经上升为中国的第五大贸易伙伴。澜湄国家不仅拥有共同的地理环境、共同的文化，还有许多共同的利益，澜湄区域要发展就要协同合作、互利共赢。澜湄边境治理的目的在于通过发展边境经济来促进区域安全问题的彻底解决，并通过跨境安全合作来保障区域经济的有效循环。所以，以边境治理来推动澜湄区域治理，对于强化澜湄跨国、跨流域的“超国家”认同，铸牢澜湄命运共同体具有非常重要的意义。

四、澜湄区域的边境安全与发展

边境地区的安全与发展影响着我国与周边国家的关系，一旦处理不好就会影响我国边疆地区的安稳及周边区域合作的深化。当边境的开放力度不断加大时，边境的地位和功能也会相应地发生改变，把边境作为一个中心和重点进行研究有利于把边境问题具体化、深入化，澜湄区域的边境治理主要包括安全与经济两大方面。

（一）边境安全方面

1.新旧非传统安全问题的交织。边境地区的跨国流动性明显比内地要强得多，一国边境的安全问题很容易影响到相邻国家，从而产生“蝴蝶效应”。边境是一个国家疆域的边缘外围部分。边境地区通常有个显著特点，即与少数民族地区和欠发达地区高度重合。由于地理位置、自然条件、历史机遇等多方面原因的制约，边境地区的经济发展长期落后，这也成为边境地区滋生各种问题的成因。澜湄区域的少数民族大多居住在边境地区并成为跨境流动的主体，澜湄区域的毒品走私、跨国犯罪、非法移民等非传统安全问题表面看是安全问题，但深层上与当地的民族问题有不可分割的联系。跨国毒品走私一直是澜湄地区非传统安全的核心问题，缅甸北部掸邦、克钦邦地区自英国殖民统治时期就开始种植鸦片，这些地方盘踞着大量的民族地方武装，长期靠种植和贩卖鸦片为生。20世纪90年代以前“金三角”的毒品主要通过泰国流向世界各地，但20世纪90年代初国际贩毒集团在“金三角”地区开辟了一条经由我国境内转运到港澳、印度等其它地区的贩毒线路。随着国际贩毒组织和贩毒市场的不断扩大以及缅北少数民族武装力量的崛起，金三角毒品主产区逐渐向北转移至与云南接壤的缅甸北部和老挝北部地区。根据中国国家禁毒委员会办公室发布的《2021年中国毒情形势报告》，澜湄区域内的“金三角”地区目前仍是对中国危害最大的毒源地①2021中国禁毒报告［EB/OL］.（2022-06-23）［2022-06-25］.http：//www.nncc626.com/2022-06/23/c_1211659746.htm.。“金三角”毒品问题最显著的特点就是跨境走私与民族问题掺杂在一起，因为种毒制毒贩毒的都是居住在边境地区的少数民族和民族武装力量，少数民族利用自己熟知边境地形、与境外民族语言相通的便利条件充当跨境走私的载体，致使边境地区成为“三非”（即非法入境、非法居留、非法就业）、“四贩”（即贩私、贩毒、贩枪、贩卖人口）的重灾区。另外，受到新冠疫情的影响，边境地区经济的持续衰退使毒品的贩卖活跃并向全球蔓延，毒品的再次泛滥使澜湄地区危机四伏。除了毒品问题之外，澜湄地区也是艾滋病、疟疾等传染性疾病的高发区域。根据亚太地区首个艾滋病防治网站发布的数据，截至2020年，泰国感染艾滋病的人数约为50万人，越南约25万人①2020年越南感染HIV的数据表［DB/OL］.［2022-06-13］https：//www.aidsdatahub.org/country-profiles/viet-nam.。由于区位的关系，我国西南边疆多民族地区云南省的艾滋病问题也成了一个严重的问题②何平.湄公河流域诸国的艾滋病问题及其对我国边疆地区的影响［J］.南洋问题研究，2009（02）：85-89.。澜沧江—湄公河的公共卫生问题一直是澜湄国家共同关注的重点领域，特别是2020年初新冠疫情的暴发愈发凸显了澜湄跨境公共卫生安全合作治理的重要性和紧迫性。公共卫生事件的传播性和扩散性决定了它不可能是一个国家就能解决的问题，而是一个区域性的问题，所以需要澜湄国家共同协作治理。虽然澜湄国家对新冠肺炎疫情的防控已经进入了常态化阶段，但边境的疫情防控与传染仍然面临诸多的风险和挑战，特别随着澜湄国家互联互通的进一步发展，疫情带来的安全隐患值得各国警惕。

目前，毒品、艾滋病这些老的非传统安全问题还没有彻底解决，一些新的安全议题又开始层出不穷，生态环境安全首当其冲。澜湄区域是由澜沧江—湄公河贯穿而成的一片自然生态区域，这条河流经的域内国家水资源及森林资源丰富。但最近几年由于澜湄国家经济发展的需要不可避免地发生一些生态环境问题，严重影响了沿岸居民的生产和生活、澜湄国家间的关系。一是烟霾问题。缅甸、泰国、老挝烧荒所造成的烟霾受季风影响几乎覆盖整个湄公河地区，并波及我国的西南部省区，使我国西南边疆地区与部分湄公河国家都面临着烟霾的治理困境。二是气候变暖、经济增长及人口膨胀带来的生物多样性锐减、城市化问题、水资源污染和干枯等问题，也逐渐成为攸关澜湄国家的安全的问题。三是一些域外国家还炒作我国在湄公河上游的活动引起下游生态恶化等问题，严重影响了我国与湄公河流域国家之间的互信与合作。除了生态安全问题外，近年来澜湄国家边境地区的网络安全问题也日益突出，跨境网络诈骗、网络赌博等问题已经严重影响了澜湄国家边境的财产和人身安全，澜湄区域的跨境网络治理也被提上了跨境安全治理的议程。

2.边境冲突的外溢效应日益明显。边境地区是一个国家最敏感的区域，因位于国与国的交界地带而最容易受到外部环境的影响。随着我国与周边区域的互动更加频繁，边境地区变成了我国与周边国家交往的核心区域，我国边境民族地区与周边相关国家的依存关系也越来越深，区域内边境问题的外溢化、国际化趋势越来越突出。与中国西南省份紧邻的缅北是缅甸少数民族武装力量最集中的区域，自缅甸独立一来一直战火不断。常年来，缅北的民族武装冲突已经对我国的西南边境安全造成了严重影响，不仅因战事造成炮弹落入我国边境地区，还导致大量缅北难民涌入云南边境。除此之外，缅甸持续性的武装冲突还严重影响了中缅边境口岸的贸易往来。2012年6月开始持续爆发的缅北武装冲突，使中缅边境贸易九大口岸中仅有木姐口岸处于开放状态，其它口岸都处于半关闭或完全关闭状态③缅甸武装冲突致中缅边贸九口岸仅剩一个仍开放.［EB/OL］.（2013-01-05）［2022-01-16］.http：//www.chinanews.com.cn/mil/2013/01-05/4457632_2.shtml.。2019年8月缅北联军与缅政府军爆发的“8·15战事”，使腊戌—贵概—木姐联邦公路这条中缅经济贸易的重要路线受到严重影响，公路运输也几乎瘫痪。2021年2月以来的缅甸政局变动又进一步加剧了缅北冲突，使我国西南边疆的安全面临更加严峻的挑战。

边境民族冲突具有很强的外溢性，受到缅甸民族武装冲突影响较大的还有泰国。据统计，泰缅边境至少生活着19个跨界民族④赵永胜.缅甸与泰国跨界民族研究［M］.北京：社会文献出版社，2015：21.，主要是掸、孟、克伦、克耶等少数民族。直到20世纪80年代末期，缅泰交界的绝大部分领土都在部分少数民族武装的控制之下。1984年缅甸政府军因攻打克伦族武装力量，导致约1万多名克伦族涌入泰国境内避难，这也是滞留泰国的首批缅甸难民①罗圣荣，汪爱平.浅析泰缅边境的缅甸难民问题：缘起、现状及影响［J］.南洋问题研究，2013（04）：61-67.。根据联合国难民署的数据，2019年有880名难民从泰国回到缅甸，但仍然有9.3万缅甸难民还滞留在泰国境内②联合国难民署2019年全球报告（第116页）［EB/OL］.（2020-06-18）［2022-02-17］.https：//reporting.unhcr.org/sites/default/files/gr2019/pdf/GR2019_English_Full_lowres.pdf#_ga=2.85476506.246215033.1611302773-1700627512.1611302773.。集中于泰国北部的缅甸难民，不仅改变了当地的人口结构、增加了泰北山区的生存压力，还加剧了当地的毒品走私、传染性疾病、暴力犯罪等社会问题，给泰国政府和社会带来了诸多负面影响，难民问题也因此成为影响缅泰双边关系的主要障碍之一。目前，缅泰双方在难民的遣返上仍未能达成一致，只要缅甸的民族武装冲突还在持续，双边的难民问题就不能得到彻底解决，而泰国政府也将继续面临国际社会与缅泰关系的双重压力。

（二）边境经济方面

1.跨界民族的经济纽带作用。澜沧江—湄公河流经六国的边境地区，也是中南半岛跨界民族最为集中的区域。跨界民族是指同一民族跨国界线分居在不同的国家，但他们的民族名称、生活习俗、语言文字等基本上保持一致③葛公尚.当代国际政治与跨界民族研究［M］.北京：民族出版社，2006：13.。跨界民族具有地缘、族缘、宗缘、文缘的亲缘优势，而分布在我国西南边疆与东南亚之间的跨界民族是由中国向东南亚迁徙发展而成的④何平.中国西南与东南亚跨境民族的形成及其族群认同［J］.广西民族研究2009（03）：122-128.，在历史上就有一定的渊源。由于地缘文化的相似、隶属共同的族源、使用相近的语言、拥有共同的信仰，再加上历史上形成的探亲访友、节日聚会、边境通婚和边民互市等形式的互动，跨界民族为澜湄国家间的经济交流、民间交往、民心相通奠定了良好的基础。澜—湄区域是一个地理毗连的整体，域内各国边境两侧无天然屏障，山水相连，甚至村寨相通，在历史上就形成了许多边民临时出入境的通道⑤吴世韶，钟瑞添.跨境民族与次区域经济合作发展研究——以大湄公河次区域合作为例［J］.2016（04）：33-38.。跨界民族一般都是边民，即使国家口岸封锁也不能阻挡跨界民族之间的民间往来。长期以来由于跨界民族及边疆地区的跨国优势，为跨境贸易、边民互市、文化交流的开展提供了天然条件。边民互市、边境贸易从古至今一直存在于边境地区，从事主体以跨境民族为主，边民互市是边境贸易的最初表现形式，也为后来跨境经济合作奠定了基础。从20世纪90年代以来，随着我国沿边开放政策的实施，我国与澜湄国家直接接壤的边境省份就开始了与周边国家的跨国经贸合作。比如中国的云南与缅、老、越毗邻，有众多的天然通道，且一年四季均可相通，由此也形成了长期稳定的边境贸易合作关系。到2004年，云南省已建立了11个国家级口岸，9个省级口岸及100多个主要边境通道和边民互市点⑥刘稚.中国—东南亚跨界民族发展研究［M］.北京：民族出版社，2007：151.。2015年云南省边民互市贸易额首次突破100亿，成为云南对外贸易的新增长点⑦云南边民互市贸易额去年首破百亿元［EB/OL］.（2016-02-14）［2022-03-06］.https：//www.chinanews.com/df/2016/02-14/7756368.shtml.。境外以越南为例，截至2010年5月，中越边境设有口岸9个，而边民互市点达到54个，其中广西25个、云南29个⑧韩娜.中越边境社会变迁与跨境民族国家认同［J］.人民论坛，2013（20）：252-254.。而中国—东盟自由贸易区作为中国与周边国家的第一个区域性自由贸易区，对云南省与缅甸、老挝和越南的边境贸易也起到了很大的推动作用。所以，跨界民族在澜湄区域的民心相通和贸易畅通方面具有得天独厚的优势，边境贸易不但促进了我国边境民族地区的经济发展，也带动了邻国边境的发展，这些都为澜湄区域文化圈和区域经济的发展提供了先天条件。

2.澜湄边境地区面临改善民生及国际减贫的共同任务。由于生活在澜湄各国边境地区的跨界民族尚处于不同的发展阶段并聚集于边境贫困山区，以发展传统的农业经济为主，澜—湄边境地区具有民族、边疆、山区、贫困四位一体的特征。根据亚洲开发银行2022年发布的数据，2020年柬埔寨的贫困指数为17.8%，中国为1.7%，老挝为18.3%，缅甸为24.8%，泰国为6.8%，越南为6.7%；2021年的GDP增长率分别为柬埔寨3%，中国8.1%，老挝2.3%，缅甸18.4%，泰国1.6%，越南2.6%①2022年基础数据表［EB/OL］.（2022-04-15）［2022-04-25］.https：//www.adb.org/publications/basic-statistics-2022.。湄公河流域国家的贫困问题在东南亚地区最为严重，特别是缅甸、老挝和柬埔寨，而越南和泰国也存在城乡差距大的问题，且少数民族聚居地及边境地区贫困人口较多。目前澜湄国家都面临着改善民生及国际减贫的共同任务，通过提升澜湄区域合作来缓解贫困问题也是六国政府最为关心和迫切需要解决的问题之一。

澜湄合作的目的在于促进中国与周边国家的共同发展并实现澜湄国家命运共同体，目前减贫作为澜湄合作优先发展的五大领域之一已取得初步成效。在资金来源方面，除了亚洲基础设施投资银行（AIIB）、丝路基金等平台外，中国自愿设立100亿元人民币优惠贷款和100亿美元信贷额度，用于支持澜湄地区基础设施建设和产能合作项目，中国在澜湄合作中将发挥更大的作用②澜湄合作补充已有大湄公河次区域合作，中国贡献将更大［EB/OL］.（2016-03-25）［2022-04-27］.http：//www.gov.cn/zhengce/2016-03/25/content_5057637.htm.。澜湄六国成立了减贫联合工作组，并于2016年12月启动了“东亚减贫合作倡议”，目前东亚减贫示范合作技术援助项目已在缅甸、老挝和柬埔寨的6个项目村落地，主要以改善村内基础设施和公共服务设施为主③澜湄合作减贫项目惠及柬老缅民众［EB/OL］.（2019-3-20）［2022-04-27］.https：//www.chinanews.com.cn/gn/2019/03-20/8785556.shtml.。在《澜湄合作五年行动计划（2018-2022）》的构想中，各成员国还共同制定了“澜湄可持续减贫合作五年计划”，以便推动澜湄国家减贫经验交流和知识分享④澜沧江-湄公河合作五年行动计划（2018-2022）［EB/OL］.（2018-01-11）［2022-04-27］.http：//www.lmcchina.org/2018-01/11/content_41447220.htm.。

除了面临减贫的共同目标之外，在全球经济一体化下形成和发展起来的区域经济一体化也正在促使各国接壤的边境地区成为区域经济合作的前沿和界面，从而使边境地区一体化效应得到凸显⑤刘稚，刘思瑶.经济区域一体化下的沿边开放模式探析［J］.思想战线，2012（01）：84-86.。自20世纪90年代开始，我国西南边疆地区就与澜湄国家开始了各种层次和范围的区域经济合作，中国也一直是澜湄国家最重要的贸易伙伴之一。随着区域经济一体化的加快，我国西南边疆地区与澜湄国家的经济互动更加频繁，以“两廊一圈”、中缅经济走廊、中老经济走廊、中国-中南半岛经济走廊等为代表的跨境经济走廊，中越河口—老街、中老磨憨—磨丁和中缅姐告—木姐等跨境经济合作区，中国—东盟自由贸易区等跨境经济建设正在得到较快的发展。边境经济是强调地理毗连、资源互补的一种地域经济形式，跨界民族地区因位于相邻国家的边界，可以很好地发挥沿边区位优势，促进边疆地区的开发与开放。特别是在“一带一路”倡议的助推下，跨界民族边境地区变成了一个开放性的跨国市场，发展跨境经济也成为推动澜湄国家跨界民族地区发展的重要抓手。随着《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的正式生效，澜湄区域的地区也将迎来更多的发展机遇。

五、改进澜湄区域边境治理的路径

通过梳理澜沧江—湄公河国家之间的边境安全与发展问题，我们不难发现无论是安全治理还是经济发展都不是域内任何一个国家可以单独完成的，边境问题的特殊性需要跨国合作，所以它必须在区域的框架下完成。澜湄区域合作是澜湄六国对“同饮一江水、命运紧相连”的共生关系的集体认同，以改进边境治理来推动澜湄合作及澜湄命运共同体的建构，是解决安全与发展问题的关键。

（一）以区域治理为指导，构建澜湄边境安全复合体

澜湄国家的安全问题主要来自边境地区，而边境问题多为双源性的非传统安全问题，这就决定了澜湄国家在边境安全问题的治理上必须走区域治理的路径。安全区域主义的发展进程是从单一安全领域开始，然后从安全复合体逐步走向安全共同体的。哥本哈根学派代表人物巴里·布赞作为区域安全研究的倡导者认为区域是跨国安全问题治理最恰当的层面，而区域治理作为全球治理与国家治理之间的层次在整合国家、推动全球发展中发挥着中介和调节的作用。巴里·布赞提出的“区域安全复合体”认为一组单元的安全化和非安全化被紧密地联系在一起，以致其安全问题不能彼此分开，因此安全复合体内任何一个国家的行为都会对彼此产生影响，安全复合体是对各安全领域的互动和分析，经由安全机制逐渐走向安全共同体的。安全共同体不仅指各成员在地理上关联、在安全上相互依存，更重要的是单元内成员对安全有共同的认识和价值观、成员之间有多方的联系和互动、存在共同的利益和互惠并且彼此互信。由于非传统安全的跨国性、扩散性及多样性，澜湄国家在安全问题的治理上互相依存。在2011年湄公河惨案发生之后中老缅泰4国就建立了联合巡逻执法机制，2015年柬埔寨和越南也加入到联合执法机制中来共同打击跨国犯罪，联合扫毒行动也上升为澜沧江—湄公河机制下的一项重要合作内容。到2020年12月，中老缅泰湄公河联合执法已经完成了100次。新冠肺炎疫情暴发以来，我国边境地区屡次受到邻国疫情的影响，也再一次印证了澜湄国家安全的共生关系。在疫情进入常态化的情势下，疫情的防控不是一个国家就能完成的，澜湄国家之间不仅需要建立联防联控的长效合作机制，还要制定可持续的保障措施以共同应对突发性的卫生事件。目前的疫情防控合作主要依靠当地政府及相关部门的推动，合作水平、范围和层次都有待提升，只有尽快建立多层次的边境安全治理体系，边境的安全与发展才能得到有效保证。

（二）发挥跨界民族的桥梁作用，促进澜湄区域经济的发展

跨界民族的文化同质性可以促进文化交流、夯实民意基础，从而推动更深层次的合作。跨界民族作为澜湄六国之间的人文纽带，对澜湄国家之间的文化互动与经济往来发挥着不可替代的作用。生活在澜湄国家之间的20个跨界民族，语言文化相通、宗教信仰相同、并拥有一定的民族认同感，也是熟知周边国家情况的“当地通”，在政策沟通和民心相通方面充当了“民间大使”的角色。边民互市作为边境地区跨界民族在交流和交往中发展起来的跨境经贸合作方式正在助力澜湄合作稳步向前，云南省作为参与澜湄合作的主要次国家行为体，在边境贸易中不断探索并积极打造沿边、跨境自贸试验区。所以，应充分利用好跨界民族的桥梁作用，以促进区域内同源民族的良性互动和跨境经济合作的开展。近年来，我国还不断深化同湄公河流域各国的合作和互利交往，努力推进国际大通道建设，使我们对沿边金融综合改革试验区、边境经济合作区和边境口岸贸易的服务能力不断得到提升。在深化经贸合作方面，中方支持了澜湄国家暹粒新国际机场、皎漂深水港等40多个重大项目，使用澜湄合作专项基金开展了400多个项目，重点用于改善民生①李克强在澜沧江-湄公河合作第三次领导人会议上的讲话［EB/OL］.（2020-8-24）［2022-05-05］.http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-08/24/c_1126407739.htm.。以跨界民族为纽带发展起来的边境地区，随着边界的中介效应越来越明显，域内跨境经济与安全的互动性也会越来越强。只有边境经济发展好了，跨界民族的离心倾向才会削弱，边境少数民族的国家认同感才会增强，边境的安稳和安全也才能得到保证。边境地区是澜湄国家国际减贫的主战场，只有加快跨境经济合作，才能促进澜湄国家边境地区的发展。共同的利益是澜湄合作的基础，澜湄合作机制具有明显的区域性公共产品的优势，但在利益的争端和均衡上还应健全协调和约束机制，完善相关的法律法规，以更加规范的方式来推动区域的共同发展。

六、结语

边境区域的安全与发展是一个从低阶到高阶演进的过程，从最初地理空间的接近而产生了地缘、族缘和文缘的亲近和互动，伴随着经济往来的增多，安全议题也开始不断涌现，而后随着以双边和多边合作机制为代表的安全和发展体系相继出现并最终发展成安全与发展的共同体。边境区域是澜湄区域化和区域治理发展到一定阶段的产物，也是澜湄区域各个层次深度互动的结果。作为澜湄区域治理的重要组成部分和周边命运共同体的依托，边境治理承载着区域安全与发展的重任。随着我国边境开放力度的不断加大和周边命运共同体的持续推进，边境的治理也变得越来越细化和具体。边境发展看似经济问题，但没有安全的保障经济也无法实现平稳、良性地循环。澜湄合作启动6年多来，我国的边境地区在得到大力开发的同时也产生了诸多安全问题，制约着当地经济的发展。面对跨境安全问题不断涌现、跨国犯罪增多、跨境安全机制不够完善等问题，我们必须加大边境地区的管控力度、健全治理机制，努力促进边境地区的稳定与发展。而边境治理能力的提高不仅需要国家的边疆治理，更需要与周边国家共同合作。因此，澜湄地区的边境治理不仅有利于促进我国边境地区的经济发展，也将促进澜湄国家命运共同体的建设。目前，边境地区既面临着打击跨境违法犯罪和发展边境经济的挑战，还承担着疫情防控的重任，澜湄国家只有走边境治理与区域治理相结合、安全与发展并举的路线，才能共同铸牢澜湄国家命运共同体，真正实现互利共赢。