审前调查评估法治化的中国进路

贾长森，窦 磊

(扬州大学 法学院，江苏 扬州 225009)

引言

审前调查评估缘起于19世纪后半期兴起的刑事近代学派的观点，该学派改变了刑事古典学派一直所秉承的“报应刑”理念，转向社会防卫的“目的刑”，主张将犯罪关注的重心由“犯罪行为”转向“犯罪人”，积极追求刑罚个别化的实现。刑事近代学派认为“犯罪的中心不是行为，而是行为者即犯罪人，强调与犯罪作斗争的中心在于犯罪人的危险性、反社会性格，与犯罪中心主义的古典刑法理论相对而主张必须研究犯罪人，并根据犯罪人的分类使犯罪对策个别化”[1]。如菲利在论述中强调：“罪恶如疾病，对症发药，俟其治疗而复元，此研究犯罪人类学者所有之事，然后惩罚应用之方法，始可决定。”[2]审前调查评估程序是在司法机关对特定犯罪人作出刑罚具体执行方式前，由社区矫正机关对犯罪人的人格状况、再社会化难度、社区影响等内容进行的调查程序，是以刑罚个别化为依据而实施的处遇方案。审前调查制度起源于19世纪中期的美国，是由一个叫奥古斯阿斯的皮鞋匠为了挽救罪犯而发起的对犯罪人的救赎活动。他认为“刑罚的目标是改造罪犯和预防犯罪，而不是蓄意惩罚或者以牙还牙”，他因此赢得了“现代缓刑之父”的美誉。

我国关于审前调查评估制度的规范见于2012年3月1日实施的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于印发〈社区矫正实施办法〉的通知》(以下简称《社区矫正实施办法》(2012))第四条，并为 2020年7月1日实施的《中华人民共和国社区矫正法》(以下简称《社区矫正法》)第十八条所吸纳。同日实施的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于印发〈中华人民共和国社区矫正法实施办法〉的通知》(以下简称《实施办法》)第十三条、十四条进行了更细致的规定。审前调查评估制度实施以来，在决定罪犯是否能够适用缓刑、假释、暂予监外执行方面的作用越来越重要。与域外相比，国内针对性研究成果较少，然而这并不意味着它在我国不重要，恰恰相反，审前调查评估制度直接关系到犯罪人是否需要羁押服刑，也是刑罚个别化实现的关键因素，社会关注度一直较高。因此，有必要立足国情，从理论、实践层面进一步深耕，探索符合我国国情的审前调查评估制度。

一、我国当前调查评估制度及其构成要素

2012年实施的《社区矫正实施办法》(2012)第四条(1)《社区矫正实施办法》(2012)第四条规定：人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求，对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村(居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关。对调查的决定机关、实施主体、调查内容等进行了较为细致的规定。2020年实施的《社区矫正法》第十八条(2)《社区矫正法》第十八条规定：社区矫正决定机关根据需要，可以委托社区矫正机构或者有关社会组织对被告人或者罪犯的社会危险性和对所居住社区的影响，进行调查评估，提出意见，供决定社区矫正时参考。居民委员会、村民委员会等组织应当提供必要的协助。对调查的决定机关、实施主体、协助单位、调查内容进行了规定。2020年实施的《实施办法》第十三条、十四条(3)《社区矫正实施办法》第十三条规定：社区矫正决定机关对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其社会危险性和对所居住社区影响的，可以委托拟确定为执行地的社区矫正机构或者有关社会组织进行调查评估。社区矫正机构或者有关社会组织收到委托文书后应当及时通知执行地县级人民检察院。第十四条规定：社区矫正机构、有关社会组织接受委托后，应当对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、犯罪行为的后果和影响、居住地村(居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项、社会危险性、对所居住社区的影响等情况进行调查了解，形成调查评估意见，与相关材料一起提交委托机关。调查评估时，相关单位、部门、村(居)民委员会等组织、个人应当依法为调查评估提供必要的协助。社区矫正机构、有关社会组织应当自收到调查评估委托函及所附材料之日起十个工作日内完成调查评估，提交评估意见。对于适用刑事案件速裁程序的，应当在五个工作日内完成调查评估，提交评估意见。评估意见同时抄送执行地县级人民检察院。需要延长调查评估时限的，社区矫正机构、有关社会组织应当与委托机关协商，并在协商确定的期限内完成调查评估。因被告人或者罪犯的姓名、居住地不真实、身份不明等原因，社区矫正机构、有关社会组织无法进行调查评估的，应当及时向委托机关说明情况。社区矫正决定机关对调查评估意见的采信情况，应当在相关法律文书中说明。对调查评估意见以及调查中涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私等信息，应当保密，不得泄露。为《社区矫正法》所吸收并进一步细化，还规定了监督主体，明确了调查评估的时限、调查不能的处理、保密义务等内容。从规范层面而言，两个时间段的法律规范具有一定的延续性，如调查的决定机关、实施主体、调查内容等。但也存在一定差别，如在委托机关层面，前者采取了列举的方式，而后者则进行了概括性处理；在实施主体层面，后者还将“有关社会组织”纳入其中。基于研究的需要，笔者以现行的《社区矫正法》《实施办法》为分析的法律依据。

审前调查评估是缓刑、假释等的前置性程序，具有独特的构成要素和价值内涵，结合《社区矫正法》《实施办法》规定可以看出，我国现行的审前调查制度的基本构成要素包括：

(一)程序的决定者

2020年实施的《社区矫正法》和《实施办法》规定：审前调查程序的发起者为社区矫正决定机关，根据《社区矫正法》第十七条，决定机关为人民法院、监狱管理机关、公安机关。检察院作为法律监督机关，不再是社区矫正的决定机关。据此可知，社区矫正的决定机关是法院、监狱和公安机关。

(二)程序的执行者

根据《社区矫正法》第十八条的规定，审前调查评估程序的执行者包括两个层面：一是被委托者，即社区矫正机构或有关社会组织。社区矫正机构主要是指各级司法行政部门，特别是基层社区矫正机构。《社区矫正法》第四十条规定“社区矫正机构可以通过公开择优购买社区矫正工作服务或者其他社会服务，为社区矫正对象在教育、心理辅导、职业技能培训、社会关系改善等方面提供必要的帮扶”。这为社会组织参与社区矫正工作提供了法律依据，但从各地的实践来看，审前调查程序基本上都是以司法行政机关为主，其他部门的参与极其有限。通过对一些地方的实践进行考察可以得出这样的结论，即审前调查都是由司法行政机关具体执行的，社会组织很难实质性参与其中[3]。出现这种状况，其原因正如有的学者指出的那样，“在总体来看，我国社区矫正仍然是国家主导下层级式的政府官僚体制占有绝对主导地位”“无论是出于特殊预防的需要还是社会治安的考虑，都必须更新社会组织参与社区矫正的理念和方式”[4]。二是协助执行者，即居民委员会、村民委员会等。根据法律规定，这些基层政权组织虽然没有直接作为被委托调查者，却往往对调查结果发挥着重要作用。通常而言，县级司法行政机关为接受委托机关，而乡镇司法所则根据属地管辖原则成为执行的负责部门。司法所会再次依据属地原则委托给居民委员会、村民委员会进行调查，或者听取其工作人员的意见，并在进行一些情况的核实之后做出调查报告。可见，基层政权组织工作人员的建议对调查评估报告的形成发挥着决定性作用。

(三)调查的内容

根据《社区矫正法》第十八条规定，调查的内容为“被告人或者罪犯的社会危险性和对所居住社区的影响”。《实施办法》第十四条对此进行了更为细致的规定，包括“被告人或罪犯的居住情况、家庭和社会关系、犯罪行为的后果和影响、居住地村(居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项、社会危险性、对所居住社区的影响等情况”。归纳不难发现，调查内容主要分为三个部分：被告人或罪犯的自身状况、对所在社区的影响、对被害人的影响及其意见。

(四)调查程序

除了上述的决定、执行、协助执行程序外，《实施办法》还规定了调查评估的完成时限，即一般程序为10个工作日，同时还规定了速裁程序为5个工作日。同时还规定了需要延长调查评估时限的程序，以及特殊情形的处理。另外，《实施办法》还特别规定了决定机关应当在法律文书中说明评估意见的情况，这在一定程度上强化了调查评估的法律效果。从《实施办法》规定的流程不难看出，审前调查程序相对而言比较完整，体现了立法者对该程序价值的重视。

两部规范性法律文件明确了审前调查评估程序的构成要素及其程序，很大程度上明确了决定者、执行者、协助者的权利和义务，以及该程序的流程、法律效果等，为司法实践运作提供了保障，也为规范化司法运作提供了可能性。

二、审前调查评估法治化的理论依据与实践动力

审前调查评估在大陆法系和英美法系都有广泛的应用，其不仅有充足的理论依据，而且也有现实的实践需求。我国审前调查评估程序经历了从无到有，再到立法的逐步完善和实践的逐步推广的过程，为缓刑、假释等适用提供了较为充足的法律依据。那么，如何正确认识审前调查评估程序法治化的理论依据以及其对司法实践的意义呢？

(一)法治化的理论依据

将审前调查评估程序进行法治化是有着充分理论依据的，这不仅是国外量刑调查兴起和广泛适用的原因，也是审前调查评估在我国立法和司法实践运用的基础。

1.刑法谦抑性原则

刑法谦抑性要求“若刑罚之外，尚有其他可有效防制不法行为之社会控制手段时，应避免用刑罚，刑法具有最后手段性，故只有在其他法律效果未能有效防制不法行为时，才能使用刑罚。故刑罚具有补充性格，用来补充其他法律效果之不足。此即刑法的谦抑性”[5]。故此，刑法适用时应当保持保守、审慎的态度，而不得任意扩大刑法的适用范围。刑罚作为刑法的重要组成部分，而且是作为最能体现刑法严厉性的部分自然更应受到谦抑性限制，“在衡量法益保护之后，如果不是迫不得已的情况，就应当重视宽容而控制处罚”[6]。审前调查程序正是基于对犯罪者人身危险性的调查而作出的刑罚适用方式的选择，即如若采用非羁押方式即可实现对犯罪者的矫正和社会危险性的预防，那么就应当适用非羁押的方式，避免刑罚的过度适用。不难看出，审前调查程序是刑法谦抑性的内在要求，是刑法谦抑性的具体实现方式。

2.刑罚个别化原则

刑罚个别化“反对以离开行为人的犯罪行为本身为标准，来科以统一的刑罚，主张应该按照犯罪人的个人情况科以与此相应的不同的刑罚，由此使犯罪人能够回到社会上来的思想”[7]，要求在刑罚的选择时，“要根据行为人的犯罪行为对社会危害程度的轻重和行为人人身危险性的大小具体裁量刑罚”[8]。审前调查程序是根据对犯罪人人身危险性、社区影响等调查结果而对犯罪人作出的刑罚执行方式，如果人身危险性较大，有继续危害社会的可能性，那么就应当收监执行，反之，则没有必要予以羁押。事实上，刑罚个别化并非仅体现在刑种、刑期长短的区别上，是否进行羁押也是刑罚个别化的应有内容。

3.社会防卫论的 “目的刑”理论

近代学派认为刑罚是社会防卫的手段，“刑罚的主要目的是预防犯罪人重新犯罪，对于具有危险性格的行为人，不管在道义上应否受谴责，基于社会生活的必要，都必须令其承担责任”[9]。而对于承担责任的目的，近代学派学者则认为“是针对将来的犯罪防卫社会的手段。从而，在这里刑罚对不能改善的犯人起着与社会隔离的作用，对可能改善的犯人作为教化、改善手段发挥作用”[10]。可见，社会防卫论的目的刑理论坚持刑罚对社会防卫的积极意义，刑罚不是为了报复或惩罚犯罪人，坚持刑罚以改善犯罪人为目的。审前调查评估程序设置的目的正是如此，即以积极的矫正替代被动的执行刑罚，以改造罪犯为目的，而非以惩罚为目的。通过调查犯罪人的人身危险性、社会危害性等为内容，进而判断是否要对犯罪人实施羁押的措施。审前调查评估程序是近代学派刑罚思想的运用，是以实现社会防卫为目的，同时力求避免刑罚的过度适用。

通过上述理论的分析不难看出，审前调查评估程序有着充足的理论依据，且这些理论贯穿于刑法的始终。事实上，这些理论不仅是将来我国审前调查评估程序完善的理论支撑，也是我国刑法与国际对接的重要连接点。

(二)审前调查评估法治化的实践动力

制度的设计和存在要基于司法实践的需要，审前调查评估法治化进程也不例外。司法实践中存在大量需要判处缓刑、变更刑罚执行方式的情形，这些罪犯是否适宜回到社区，需要一个较为明晰的判断依据，而这正是审前调查评估制度存在和发展的依据。

根据学者统计，“2006年至2008年，全国判处缓刑的人数分别占当年判刑人数的23.64%、24.87%、25.16%，占当年判处3年以下有期徒刑及拘役人数的53.3%、56.24%、56.5%。平均适用缓刑的人数占判处刑罚人数的24.56%，占判处3年以下有期徒刑及拘役人数的55.35%”[11]。减刑如此，那么假释的状况如何呢？“2011年我国各级法院审结假释案件数为4.2484万件，全年一审共审结刑事案件77.9641万件，两者之比为5.45%；2012年审结假释案件数为4.6995万件，共审结刑事案件84万件，两者之比为5.59%；2013年审结假释案件4.8896万件，共审结刑事案件95.4万件，两者之比为5.12%”[12]。这些数据一方面说明，在司法审判中可能适用缓刑、假释的案件数量很大，具有广泛的适用空间。另一方面也说明我国缓刑、假释的适用率偏低，与其他国家相比还有较大的上升空间。在我国的刑事案件审判环节，犯罪情节较轻、危害性不大的案件占据较高比例，适用非监禁刑应当远高于现在的占比。那么，为什么一直没有太大的变化呢？其原因正如有的学者指出的那样：“一方面，缓刑适用条件具有高度不确定性，这会让法官们对自己的判断‘没底’；另一方面，一旦宣告缓刑，罪犯将被放在社区进行矫正，这会让法官感到风险更加不可控”[13]。故此，法官对缓刑的适用持保守态度，尽量不判处缓刑，避免给自己带来不可控的风险。缓刑如此，假释更是有过之而无不及，适用率更低，其原因与刑罚执行机关、审判机关的顾虑有直接关系。

如果进一步深挖，是何种原因导致法官在适用缓刑、假释上有顾虑呢？笔者认为，是由于法官没有判断罪犯会不会再危害社会的依据，即当适用了缓刑、假释，让罪犯回归社会，他们还会不会再次实施危害社会的行为，法官无从判断。试想，如果有完善的审前调查评估程序，能够帮助法官对犯罪人人身危险性、社会危害性等得出较为准确的判断，并明确调查评估程序各方的责任，那么法官就会在很大程度上打消这种顾虑，进而适用更合理、更具有针对性的刑罚执行方式。可见，审前调查评估程序在司法实践中具有重大意义，事关缓刑、假释等非监禁措施的适用，也是我国刑事司法文明化、人性化、效率化的重要保障制度。

三、审前调查评估法治化的障碍及其成因

与审前调查评估程序重要性不相匹配的是，审前调查评估程序在我国司法实践中适用的效果并不理想，导致这一现象的原因既有认识层面的原因，也有制度本身的原因。

(一)法律性质认识的不清

相关立法中对审前调查评估程序没有系统化的规定，也没有对其性质进行明确的界定，故此导致了认识上的混乱，直接影响了适用效果。审前调查评估程序发生在刑事诉讼程序过程中，然而在我国《刑事诉讼法》中却没有相关规定。在我国，审前调查评估程序规定于《社区矫正法》和《实施办法》中，其究竟属于刑事诉讼程序还是社区矫正程序没有明确，这势必会造成审前调查评估与刑事诉讼程序关系的模糊，也会导致在刑事诉讼中对该程序缺乏应有的重视。

另外，从审前调查的内容上来看，《社区矫正法》和《实施办法》规定为“社会危险性和对所居住社区的影响”，以及“居所情况、家庭和社会关系、犯罪行为的后果和影响、居住地村(居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项、社会危险性、对所居住社区影响等情况”。这其中既包括宏观的“社会危险性”，也包括微观的“居所情况、家庭关系”，那么，对调查人员来讲，哪些应是调查的重点呢？另外，对于“犯罪行为的后果和影响”这些应当由司法机关来进行判断的事由，让一个没有参与审判的调查人员进行判断是否有越权之嫌呢？事实上，导致这些问题出现的一个重要原因就是对审前调查评估程序的法律性质认识不清。试想，如果在《刑事诉讼法》中明确该程序是刑事诉讼程序，那么程序的执行者、调查的内容等就会由司法机关工作人员具体负责，调查的内容必定和刑事诉讼相关，这样就会避免认识上的混乱。

(二)程序不规范，随意性过大

从现行立法状况来看，审前调查程序的很多要素尚不明确，导致了该程序适用的随意性过大。首先，对该程序在何种条件下需要启动，该程序是否为适用非监禁的必经程序等都没有明确界定。《社区矫正法》第十八条规定“社区矫正决定机关根据需要”可以启动审前调查评估程序，《实施办法》第十三条也没有明确什么情况下适用审前调查程序，是否适用完全由决定机关自由决断，没有任何约束机制。也就是说，是否启动该程序完全没有客观依据，决定机关可以任意决断。

除此之外，对于调查人员组成也没有规定。根据法律规定，在社区矫正过程中罪犯家属是可以成为矫正小组的成员的。如果调查组成人员不明确，那么调查小组成员能否包括罪犯家属呢？另外，罪犯及其家属是否有救济途径呢？一个对罪犯有实质性影响的程序的设立，势必要有相应的救济程序，只有这样才能保障公平公正性。正如有的学者指出的那样，“程序所涉及其利益的人或者他们的代表，能够参加诉讼，对与自己的人身、财产等权利相关的事项，有知悉权和发表意见权”[14]102。在制度设计的过程中我们不能当然地认为所有人都会满意，如果罪犯及其家属认为调查结果不公正，侵犯了他们的利益，那么就应当给他们救济的路径。

(三)调查结果对实体裁决的影响不确定

审前调查评估是由多部门协助完成的，是需要花费一定的司法成本才能完成的。然而，相关立法中却没有明确审前调查评估对刑罚适用的影响，只是笼统地概括为“社区矫正决定机关对调查评估意见的采信情况，应当在相关法律文书中说明”。事实上，这种规定试图说明调查评估意见应当对裁判结果有影响，但有“犹抱琵琶半遮面”的感觉，让人难以把握其真实意图。审前调查评估报告认为不符合社区矫正条件的，一般都会被司法机关采纳，如果不予采纳而宣告缓刑，适用假释，法官则有可能承担裁判不当的风险，法官通常不愿冒险。反之则不同，如果调查报告结论是可以适用报告，是否能够适用社区矫正措施则完全由裁判法官所决定，不适用非监禁措施的不在少数。《实施办法》中要求对采信情况予以说明，而由于其只是《实施办法》，法律位阶较低，司法实践中鲜有见到判决书中予以说明的情况。可见，调查结果对实体裁决影响是不确定的，没有相关法律规范予以明确，导致审前调查报告的作用受到质疑，进而影响其在整个司法程序中的作用。

《刑事诉讼法》第六条规定了刑事诉讼中“必须依靠群众”，第七条规定了公检法三机关“应当分工负责，互相配合，互相制约”，试图调动各种有利因素完成刑事诉讼。而审前调查评估程序是刑事诉讼的一个环节，是为了准确对罪犯适用刑罚，在这个程序中有司法机关、行政机关和居民委员会、村民委员会，甚至群众的参与，可以说最大限度地调动了各方积极性。然而，当各方共同努力的结果被决定机关不加说明地否决掉，这势必会挫伤各方的积极性，会导致他们将审前调查程序视为可有可无的程序，进而影响审前调查评估程序的适用。不仅如此，对于罪犯及其家属而言，审前调查程序是给他们避免牢狱之苦的一次希望，然而，程序运作的结果却是“无疾而终”，而且也没有给他们说明任何理由，更没给他们任何救济的机会，这无疑是对他们合法权益的侵犯。故此，应当在立法中明确规定审前调查评估程序的条件。笔者建议，对于适用非监禁措施的罪犯应当适用审前调查程序，这一方面是对罪犯所在社区负责，同时也可以给法官判断决策的依据，对于不适用该程序的特殊情况，裁判中应当予以说明情况。

事实上，在审前调查评估程序法治化进程中，不仅面临着上述困境，还存在一些突出问题，如调查人员的专业性问题。很多调查人员并不具有相应的业务水平，而审前调查评估结果需要很多专业知识和技能，否则很难得出客观公正的结果。让一些不专业的人员从事专业化程度要求极高的工作，这势必会影响到结果的客观性、公正性。另外，对于调查对象的选择也是非常重要的，调查对象选择不当势必也会对调查结果产生消极影响。如选择的调查对象与罪犯有利害关系或者存在恩怨情仇，那么都会影响调查结果的客观性、公正性。故此，在审前调查评估程序法治化进程中，这些问题都需要在立法上、在司法实践中找到相应的破解之策，否则该程序难以实现质的突破。

四、我国审前调查评估程序法治化的进路

审前调查评估主要发生在审判环节，即在法官决定是否对罪犯适用非监禁的阶段，故此，不仅要在《社区矫正法》中明确相关规定，而且更要在《刑事诉讼法》中加以明确，只有这样才能突出其重要性，才能彰显其刑事诉讼程序的性质，这个是法治化进程的前提性条件。除此之外，立足于我国司法现状，还应从程序层面和实体层面进行完善，进而为实现我国审前调查评估程序的法治化进程提供保障。

(一)程序层面的建构

《实施办法》第十三条、第十四条对社区矫正的相关要素进行了明确，为审前调查评估程序的开展提供了便利，同时也应看到，该程序中仍有一些要素、内容、实施条件等需要进一步明确，否则审前调查评估仍面临诸多不确定因素。

1.明确程序的启动条件和主导权

分析我国《刑事诉讼法》不难发现，每一个刑事诉讼程序的启动都是需要满足一定条件的，如拘留、逮捕、公诉、审判、减刑、假释等，都是在一定条件的基础上适用的，“从刑事诉讼的基本原则到立案、侦查、起诉、审判和执行等各个程序环节，从辩护、证据和强制措施等各项制度到具体操作规范，涉及的内容极为广泛”[15]。以刑事拘留为例，根据《刑事诉讼法》第八十条规定，只有犯罪嫌疑人、被告人具有七种情形之一，公安机关才能进行拘留，否则就是对公权力的滥用和对公民权利的侵犯，违反了《宪法》三十三条人权保障原则。而在《社区矫正法》和《实施办法》中都没有具体规定审前调查评估程序的启动条件，只含糊地规定为“社区矫正决定机关根据需要”。从法条的规定来看，是否启动不是依据犯罪事实和案件需要，而是由社区矫正机关自由裁决。显然，这种规定与该程序产生的法律后果不相匹配，难以体现刑事程序的严肃性。

正如前文所述，审前调查评估程序是对罪犯是否适用监禁措施的判断，应当属于刑事诉讼程序，而非社区矫正程序，所以在该程序的运作中，应当由司法机关，特别是法院来主导，而非由司法行政机关来主导。具体体现在，调查的内容、调查的对象以及调查的采用状况都应当按照司法机关的要求进行。如司法机关根据掌握的证据材料可以判断出罪犯的人身危险性，但不了解罪犯所在社区的反应，那么司法机关就可以委托当地司法行政机关调查罪犯回归社区后可能产生的影响，而不需要调查《实施办法》所规定的全部内容。这样既可以增强调查的针对性，也为提高调查报告的采用率提供保障。

2.配置较为专业的调查评估人员

审前调查评估程序对专业化要求较高，并非任何人都适宜从事该工作，其需要较为专业的人员配置。我国目前的审前调查评估运作状况并不理想，“从实践来看，目前开展矫正评估工作的主体是乡镇(街道)司法所从事社区矫正的专职工作人员，在人员结构和素质上均达不到理想的工作要求”“从形成的评估报告质量看，评估主体普遍缺乏专业知识和工作经验，造成报告偏离主题、内容不全、方法机械、综合分析片面等”[16]。这种状况并非个别现象，而是在我国社区矫正工作中普遍存在的问题，也是制约社区矫正工作的重要因素。审前调查评估程序是社区矫正的前置性程序，其侧重点是对犯罪人的人身危险性、社会危害性的调查，专业化程度比社区矫正工作更高，所以合理配置我国专业调查人员事关该制度的成败。

立足于我国审前调查评估程序运行现状，短时间内大幅度提升调查人员素质是不太现实的，但可以考虑优化人员配置和借助社会力量。可以鼓励和培训热心于社会公益事业的人员参与社会调查评估，在社区矫正工作中这一作法已经在一些地区进行了试点，取得了一定社会效果。这些志愿者“热心社区矫正工作、志愿协助司法行政机关开展教育帮扶工作，一定程度上缓解了司法行政机关人手不够、专业性不足、日常监管不便等种种问题”[17]。可以考虑对这些人进行专业化的培训，使其有从事审前调查评估的能力，成为较为专业的调查评估人员。有学者提出可以借助社会力量进行审前调查评估，笔者认为，从刑事司法国家独占的现状来看，借助社会的力量进行调查评估势必会影响这种独占性，很难为传统的司法观念所接受。另外，我国目前也没有专业进行评估的组织或个人，试图借助他们来实现专业化目前是不现实的。

3.明确救济途径

通常而言，对于司法机关作出的可能影响公民权利的判决、裁定等，法律也会赋予公民救济的权利，如申诉权，因为“申诉是我国宪法赋予每个公民的一项重要的民主权利，刑事诉讼法设置的申诉制度，是宪法赋予公民民主权利在刑事诉讼活动中的体现”[18]。在刑事诉讼中指“当事人、被害人或者其他有关公民对于人民法院或者人民检察院已经发生法律效力的判决、裁定和人民检察院免于起诉和不起诉的决定不服，依法向人民检察院提出重新处理的一种请求”[19]。申诉有助于实现至少两种功能：一是对当事人及相关人员合法权益的保护，二是对司法机关起到一定的监督制约作用。而在现有的审前调查评估程序中，法律没有规定相关救济程序，即使罪犯及其家属有证据证明调查存在违法、不公，也无法获得应有的救济，因为法律没有规定救济的途径，这很有可能造成司法的不公和对罪犯合法权益的侵犯。

为了实现对罪犯合法权益的保障，应当在立法中明确救济的路径。正如前文所分析，审前调查评估程序是由司法机关，主要是法院所作出的，而且也是为了解决刑罚适用的问题，故此应当以决定机关为被申诉对象，并由上级司法机关作出裁决。为何不以被委托机关为申诉对象呢？因为审前调查评估性质为刑事诉讼程序，不是社区矫正本身的内容，而且调查报告是否采信是由司法机关最终决定的。

(二)实体层面的建构

程序层面的建设为审前调查评估制度的实施提供了保障，但仅有程序层面的建设尚显不足，还需要从实体层面进一步完善，实现程序与实体的统一才能确保司法实践的效果。审前调查评估实体层面面临最大的问题是调查内容的不明确性。《刑事诉讼法》对此没有相关规定，《社区矫正法》规定为“被告人或者罪犯的社会危险性和对所居住社区的影响”，这些规定缺乏明确性，使得调查工作难以着手。《实施办法》规定为“被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、犯罪行为的后果和影响、居住地村(居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项、社会危险性、对所居住社区的影响等情况”，与《刑事诉讼法》《社区矫正法》相比，该规定较为具体，对调查内容进行了明确。然而，这种对调查内容的规定固然详尽，却没有了调查的重点，将一切内容都委之于社区矫正机关是不切合实际的，也难以达到预期目的。正如前文所分析的那样，我国基层司法行政机关人员紧缺、专业水平不高，让他们在短时间内完成这么多专业性的调查是不现实的。另外，《实施办法》规定的一些内容是可以在阅卷和审判过程中就能得出明确的判断，没有必要再委之于社区矫正机关。

立足于我国司法现状，首先要在立法中明确审前调查评估的主导权，其次要分清需要决定机关判断评估的内容和司法行政机关判断的内容。在立法中明确主导权(或者说明确程序为刑事诉讼程序)，这样可以赋予决定机关一定自由裁量权，可以根据需要查清的内容进行有针对性的委托，避免立法限制过严。对于属于决定机关(主要是审判机关)判断和评估的内容，应当由审判机关进行判断和评估，如人身危险性、犯罪的危害性等可以从并且主要是从犯罪过程评判出来的内容。对于属于被委托机关调查判断的内容，才有必要进行委托，这样可以避免重复工作，节约司法资源，如对所在社区的影响、被害人的意见等。笔者认为，可以通过两种途径进行明确，一种是在《社区矫正法》中进行明确，即在第十八条中进行明确，另一种方式是在《实施办法》第十三条中加以明确。笔者倾向于在《社区矫正法》中进行明确，因为这样不仅法律效力高，而且简化后的内容较少，完全可以在立法中实现，没有必要再对相关内容进行解释。