非法集资犯罪涉案财物处置工作机制的现代化进路和类型化展开

张 军

(河南财经政法大学 刑事司法学院，河南 郑州 450046)

作为典型的涉众型经济犯罪，与一般刑事案件相比，非法集资类刑事案件具有涉及受害群众数量多，事实、证据复杂，处置任务较重等特点。且随着互联网技术的发展，非法集资犯罪手段不断升级，影响范围越来越大，如果处理不好极易产生社会矛盾引发群体性事件，严重影响社会的稳定。特别是非法集资犯罪往往涉及金额巨大，且与集资参与人利益非常密切，却又因涉案财物权属种类繁多、追缴认定困难、处置进度缓慢，容易引致集资参与人的严重不满甚至对立情绪，使得对涉案财物的处置成为处理非法集资犯罪中最为复杂的难题。因此，能否做好涉案财物的处置工作便成为打击和处置非法集资犯罪案件的重中之重。当前，非法集资犯罪涉案财物的处置情况不容乐观：对中国裁判文书网中全国范围内非法吸收公众存款罪的一审判决书分析，特别是审结的非法吸收公众存款罪的资金返还情况可以发现，在多数案件中未返还资金金额仍占较大比例。

普遍认为这种困难局面是由多种原因造成的，如涉案财物是否为违法所得认定不清，相关处置财物的法律程序缺失或不规范等。但其中根本性的问题则是处置非法集资工作机制方面存在困境，延缓甚至阻碍非法集资问题的解决，并引发诸多社会问题。为深入研究非法集资刑事案件中涉案财产处置存在的工作机制难题，进而建立科学的现代化的处置工作机制，笔者跟随河南省政府地方金融监管部门对全省公检法机关和各级处置非法集资政府职能部门进行了广泛深入的调研，听取一线政府处非干部和公检法干警的意见和建议，对非法集资犯罪处理中存在的问题特别是涉案财物处置问题进行深入思考。

一、现行综合处置工作机制及其“三位一体”诉讼程序的争议与维持

通过调研发现，当前的非法集资刑事案件财物处置工作机制不够统一，导致实际处置情况也不一致。处置工作机制不统一首先表现在处置模式上的争议。近年来，理论和实践中存在综合与(法院)单独处置模式之争。其中，综合处置模式中又存在法院主导和政府处置非法集资职能部门主导的不同意见，法院单独处置模式中存在采用刑事诉讼程序还是民事诉讼(商法清算)程序进行处置的不同思路。

(一)综合处置模式及其取得的效果和存在问题

目前我国在实践中主要采取综合处置模式。这一模式在中央表现为部际联席会议制度，在地方则是地方政府建立的“防范和处置非法集资工作领导小组”制度。为建立“疏堵并举、防治结合”的综合治理长效机制，切实有效地贯彻落实党中央、国务院处置非法集资的方针和政策，2007年初，国务院印发《关于同意建立处置非法集资部际联席会议制度的批复》(国函〔2007〕4号)，建立处置非法集资部际联席会议(下文简称联席会议)制度，以解决处置非法集资活动的组织协调问题。联席会议由银保监会牵头(办公室设在银保监会)，成员有中央宣传部、最高人民法院、最高人民检察院、人民银行、证监会、保监会、公安部、工商总局等部门，同时要求省级人民政府建立相应工作机制。由此，行政力量主导的非法集资处置工作机制确立。地方上以河南省为例，2007年7月，河南省政府下发《河南省人民政府关于建立河南省处置非法集资联席会议制度的通知》(豫政文〔2007〕124号)，建立由22个成员单位组成的处置非法集资联席会议，办公室设在河南银监局。2010年4月，根据《国务院办公厅关于严厉打击非法集资有关问题的通知》(国办发电〔2010〕2号)要求，河南省政府调整联席会议工作机制，印发《河南省人民政府关于成立河南省打击和处置非法集资工作领导小组的通知》(豫政文〔2010〕75号)，成立河南省打击和处置非法集资工作领导小组(下文简称领导小组)，由省委常委、常务副省长担任领导小组组长，省政府金融办主任担任副组长，领导小组在省政府金融办下设办公室(下文简称处非办)，具体承担政府处置非法集资职能。随后，河南省18个省辖市政府相继成立打击和处置非法集资工作领导小组及办公室(处非办)。至此，由各级地方政府牵头、相关部门协调处置的非法集资工作机制建立，这种行政主导的工作机制对实践起到重要推动作用。

各地处非领导小组和处非办对防范非法集资进行宣传教育、协调推动各地和公检法各部门的案件侦办、建立基于大数据背景的非法集资监测预警平台、健全立体化、信息化、社会化的风险监测预警体系，工作效果十分明显。以河南省为例，非法集资发案量、涉案人数、涉案金额等各项关键指标均在2015年达到峰值后连年大幅下降，人民群众的财产安全和社会稳定得到有效保障。但也存在不容忽视的问题，主要表现为以下两点：

1.身份合法性问题。从上述综合处置模式建立的历史沿革可以看出，联席会议和地方领导小组及处非办主要是以维护社会稳定为目标的行政产物，在行政机构性质上，它只是一种议事协调机制，并无正式法律或行政法规的明文规定。另一方面，有学者对有法院和检察院参加的联席会议制度提出尖锐批评，认为联席会议制度将行政权与司法权糅合，行政程序与审判程序亦被糅合为一体，使得审判权被“巧妙地”让渡于行政机关，这直接违反“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定以及其他相关规定，进而指出行政机关不应当在宪法与基本法律之外与司法机关建立合作机制，更不应当建立一个由行政机关主导、银监会作为领导机构的合作机构。法院不是国务院的部委，应当退出部际联席会议，以避免由此产生的问题[1]78。

2.处置权限问题。虽然联席会议早在2008年9月27日即发布实施《处置非法集资工作操作流程(试行)》，该文件是由地方政府主导非法集资处置工作的主要法律依据，但该文件不是正式的法律或行政法规(以“令”发布，主要表现形式是条例、办法等)，也不是行政规章(主要表现形式是命令、指示、规定等)，而只是一般规范性文件，且是一个由政府主导的行政处置程序，其法律效力和公信力远低于《刑法》《刑事诉讼法》等法律以及司法解释。以至于有学者直指“如果遵守依法行政原则，那么《操作流程》这样的行政法律文件应当被废除”[1]78。

(二)处置程序的民(商)、行、刑分合之争及新思路的提出

实践中，联席会议制度和地方领导小组体制下，在涉案财物处置问题上，无论是法院通过刑事诉讼(及刑事附带民事)程序进行司法处置，还是由处非办紧紧围绕刑事诉讼并辅以行政措施加以解决，采取的均是传统机制，即以刑事诉讼为中心、兼容审前的行政处置程序、同时于审判中得适用民商事实体法的“三位一体”诉讼程序，三者齐头并进。这种“一揽子”解决问题的整体化思路，本质上遵循的是综合治理模式的逻辑。但有学者认为这两种操作模式在法理上和实践中都存在诸多缺陷：如行政处置程序缺乏利害关系人回避制度，没有债权人参与制度，重资产处置而轻资产管理，忽视债权人的监督权和程序的中立性，随意界定涉案财产；刑事诉讼程序不仅没有设置债权人参与制度，还缺乏有效的涉案财产管理程序和公平的涉案财产分配程序，更缺失系统的涉案财产处理程序，并出现刑事诉讼法与民商事实体法搭配的错位现象，在刑事诉讼程序中难以附带商法清算程序等[1]76—78。

为解决上述缺陷，近年来出现两种新思路，它们不再遵循整体解决的传统思维，而是采取分而治之的策略。第一种思路，即在涉案财物处置上摒弃行政干预，由法院单独处置，并改适用刑事诉讼程序为适用(民)商法清算程序。如有学者认为，凡涉案财产处置均离不开相应民商事财产关系的处置，它对民商事实体法存在依赖性，无论以何种程序处置涉案财产，都必须援引民商事实体法。因此主张在涉案财物处置上摒弃刑事诉讼程序，而改用民商法程序解决：如果资能抵债，则适用非破产清算程序；如果资不抵债，则按照破产清算程序予以处理[1]83。

第二种思路，认为应采取先行政处置后司法裁决的分阶段解决方案。如有学者提出应当建立先由行政机关处置、再提请人民法院裁决的涉案财产处置程序。具体而言，对于资可抵债的涉案公司，可先通过行政处置程序进行清算；若在清算过程中发现资不抵债，应当立刻终止行政清算程序，进入司法破产程序[2]。这种观点在承认行政处置程序的同时，认为法院应享有最终裁决权，既肯定行政力量在财产处置中的基础性地位，又强调法院在财产处置中的决定性地位，并试图通过阶段性分割的技术对当前行政机关主导财产处置的局面进行纠偏，以使政府和司法机关各负其责，避免相互推诿责任。这种观点与第一种的不同之处在于，它承认行政处置的必要性和合理性，并采取阶段分割的办法；相同之处则是在法院适用程序上否定刑事诉讼程序，而改用商法清算程序。如果认为第一种新思路采取的是横向分割方法，即对非法集资刑事案件的刑事部分和关联的民事部分分别处理，同时定罪量刑适用刑事诉讼程序，涉案资产处置适用(民)商法清算程序，那么第二种新思路则是对涉案财物处置进行“两步走”的纵向分割，即在前期进行行政处置，后期按照《公司法》《破产法》的相关规定，将非法集资案件财产处置部分引导到民商法清算程序中去。

(三)现行综合处置模式和“三位一体”诉讼程序应予维持

上述学者对综合治理模式的批评具有一定的合理性，关于处置程序的两种思路也具有一定程度的创新性。但就处非工作现状而言，全盘否定综合治理模式，进而否定“三位一体”诉讼程序，虽然法理充分，但过于理想化，特别是商法清算程序更有操之过急之虞，可行性条件似有不足，至少目前不具有刚需性，理由是：

1.理论上，这些观点规范性强调有余，而功能性思考不足。功能主义更加重视一项事物的预设目的(功能)是否实现。功能主义“否认法律是一种自治的学问实体，要求通过目标理解法律、以法律的社会效果判断它们的合理性”[3]。以刑法近年来的理论变迁为例，“当代刑法理论的发展趋势，是拒绝一个封闭的刑法教义学体系，而更加重视刑法的社会任务”[4]。因此，“在最近几十年中，阶层理论的成长，集中表现在从存在论为根基向着功能主义(目的理性)的方向蜕变”[5]。可以说，在功能主义的巨大影响下，目的理性的刑法体系(或称功能主义刑法体系)思想在当代刑法理论中占据了主导地位。受此影响，功能主义刑法解释论的理念和实践也在我国开始兴起[6]。此外，近年来司法制度也呈现出从传统类型向现代功能主义类型转变的趋势，如西方国家的司法制度正在逐步且有限度地由“程序本位型”向“目的本位型”方向发展[7]。

而“三位一体”诉讼程序和以联席会议制度为表现形式的综合治理模式与功能主义理论及功能主义刑法观的理念相契合，尽管其可能并非有意利用功能主义观念。事实上，无论是理论上的功能主义，还是实践中的综合治理，都是为满足社会需求、响应时代呼唤、回应群众关切而产生的，其恰是理论与实践的不期而遇。涉案财物处置困境的产生有其必然性和合理性。固然，一方面，非法集资本质上是法律问题，需要法院解决，但因其涉众性、公共性、外部性等天然属性，必然会溢出单纯的法律层面而进入社会层面，此时若仅由法院处理必然会力不从心，因此需要作为公共管理和服务机构的政府给予支持和配合，两者互为条件、互为因果、不可分割，所以必须以综合治理的方式解决，不可能分成清晰的两步解决，更不可能只适用商法清算程序。另一方面，基于我国国情，政府和刑事司法机关具有较高权威，由司法部门和政府部门合力处置涉案资产，不仅可操作性强，而且威慑效果好。近年来已取得一定成效，但集资群众也颇有微词，如果贸然改由商法清算程序处置，排斥行政处置和刑事诉讼的介入，则处置工作的威慑力和权威性会被大幅度削减，成效如何显然存疑。因此，放弃目前仍颇有成效的机制体制而改行他法，改革成本过大，社会可能无法适应，从而引发不必要的问题。

2.实践上，论者反对的原因并非无法克服，完全可以通过完善立法和优化诉讼程序加以解决，可通过立法解决政府处置非法集资职能部门(如上所述，该职能部门一般为处非办)的身份合法性问题和处置权限问题。最近出台的《处置非法集资条例》在这方面已有所突破：优化行政处置程序，设立利害关系人回避制度、债权人参与制度，重资产处置的同时重视资产管理，赋予债权人监督权，强化程序的中立性，规范涉案财产界定；优化刑事诉讼程序，设置债权人参与制度，建立完善涉案财产管理、分配程序，系统化涉案财产处理程序，适当分离适用刑事诉讼法与民商事实体法，避免错位搭配现象出现等。因此，采用综合治理模式和“三位一体”诉讼程序并不代表放弃商法清算程序，相反，将非法集资刑事案件的刑事部分和关联的民事部分进行分别处理，定罪量刑适用刑事诉讼程序，涉案资产处置适用(民)商法清算程序，从对未来的展望和依法治国的需要来看，更具有合理性，更符合法治精神。因此在当前情况下，吸收商法清算程序的合理之处具有一定的必要性，但可行路径不是断然改弦更张，而应是待条件成熟、部分吸收、逐步改革、循序渐进。

二、现行综合处置工作机制的困境

采取综合治理模式只是解决问题的第一步，决定工作任务和职责分配的工作机制在实际工作中更为重要，它直接决定了处置非法集资工作成效好坏与否。

在联席会议制度之下，处非办和法院、公安机关及相关党委政府部门之间在处置非法集资涉案财物工作中存在分工与配合问题，其中一个突出问题是由谁主导资产处置工作，这一问题牵一发而动全身，处理不好则无法形成合力，从而无法有效处置涉案财产。面对这一问题，理论和实践中历来存在由法院还是处非办主导的不同意见。从所调研的河南省的实际情况看，无论由法院还是处非办主导，都存在一定的实际困难。

(一)法院的困难及意见

调研中，有法院的同志认为，由于非法集资案件涉案财物处置工作涉及面广、敏感度高、复杂性强，仅凭法院难以有效完成涉案财物的处置工作。特别是那些可能通过有效接管来实现追赃挽损的情况，例如正在运营的企业、尚未施工完毕的房地产工程、缺乏相应手续的小产权房等，法院无法有效处理，必须由处非工作领导小组通过对相关企业进行接管、对未完工的工程项目组织完成施工等处置方式，使得涉案资产保值、增值。有的甚至需要通过招商引资等方式对涉案企业进行处理才能完成，如果仅由法院处理，大部分资产将可能无法进入拍卖程序，或者通过实物拍卖的方式会导致资产贬值，影响追赃挽损的效果。从目前各地法院的处置情况看，可以最高人民法院2014年《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》(1)该《规定》第七条明确规定，由人民法院执行机构负责执行刑事裁判涉财产部分。(以下简称《2014年执行规定》)的出台为界，分为前后两个阶段。《2014年执行规定》出台之前，因对刑事案件涉案财物的处理无明确规定，全省各地法院基本不介入非法集资案件涉案财物的具体处置工作，一般由刑庭作出判决后，直接移交当地政府针对具体案件组织成立的工作组(下文简称工作组)，由工作组负责资产处置，案件并没有进入法院执行程序。《2014年执行规定》出台后，全省各地资产处置机制分为三类：大部分地市由法院执行局负责判决的执行工作，工作组不再承担涉案财物的处置工作，仅负责向集资参与人进行兑付和返还的工作；部分地市仍然由工作组负责资产处置，法院执行局予以配合，如开封、新乡、许昌；部分地市根据案件具体情况采用不同的方式，部分案件分别由法院执行局、工作组处置，如三门峡、濮阳。由当地工作组负责处置或积极牵头协调的案件，因工作组可以调动更多的部门力量共同参与，处置工作进展较快，兑付比例较高。案件司法审结之后，公安机关及其所在县、区防非办仍是资产追缴、资金流向追查的第一责任人，持续核查、追缴每一笔资金流向，效果较好。仅由法院负责资产处置的，涉案财物处置工作效果普遍不理想。因此应建立非法集资涉案资产共同处置机制，由地方党委、政府领导非法集资涉案财物的处置工作，法院在党委政府领导下按照职责分工，与其他部门共同完成涉案财物处置工作，最大限度地兑付集资群众。而且，法院执行部门作为其中一个环节积极参与，才能做到“灵活处置、因案施策”。

(二)公安机关的困境及意见

有公安机关的同志反映，非法集资类型的案件因为定性难、监管难、处置难等问题，部门责任不清，存在相互推诿的现象，又没有相关的法律法规可依，在实际涉案财物处置工作中造成了公安部门单打独斗的局面，公安机关一边侦查一边还要做好群众安抚工作，但又缺乏相应的处置权，对先期追缴和扣押的涉案财物的处置举步维艰。这种状态极易引发集资群众对处置工作的不满，导致群体上访事件的发生。因此，一方面认为，由于对违法所得、涉案财物的认定和处置属于法院的司法处分事项，由法院主导涉案财物的处置工作，公安机关及其他相关部门予以配合更适宜；另一方面同时认为，政府必须强化打击处置非法集资犯罪的意识和制度建设，组织政府主(监)管部门加强涉众型经济犯罪的线索摸排、预警防范、人员维稳及资产处置工作，公安机关集中力量做好专项打击工作，以形成齐抓共管、各负其责的工作局面。

(三)检察机关的困境及看法

有检察机关的同志认为，由于客观原因检察机关在处置非法集资涉案财产工作中的作用有限。理由是：第一，理财客户对于涉案资产查扣工作最为关注，反映问题最为强烈，但检察机关的审查和监督途径较为单一；第二，部分涉案资产被部分理财客户通过民事途径或其他途径提前处置，导致其他客户权益受损，但检察机关缺少相应的监督途径；第三，检察机关对于涉案资产的审查属于被动监督，缺少直接接触、监督资产的渠道，对于公安机关未采取措施且尚未有任何线索显示的资产情况无法掌握，导致审查监督工作较为被动；第四，查封、冻结、扣押资产的主要责任主体是公安机关，而最终处置资产的主体是法院执行部门，检察机关在资产处置过程中发挥的作用较小，因此认为应由政府或法院主导处非工作。

(四)处非办的困难及意见

处非办的同志们则普遍认为，若由处非办牵头，会面临一系列问题。对于各地处非办而言，作为几乎全程参与处置非法集资涉案财产过程的统筹协调机构，除面临与公检法机关基本一致的问题之外，还存在一些特殊难题。首先，处非办面临与上述联席会议制度一样的合法性问题。其次，面临职能欠缺的困境。在国家未正式赋予行政监管或处罚权的情况下，处非办并没有权力和手段进行财产处置工作，导致很多确权、兑付工作无法或拖延开展，这也是近年来处置涉案财产进展缓慢的原因之一。再次，处非办面临基层力量薄弱的难题。由于非法集资涉案人员多，时间跨度长，资金追缴、清产核资、信访接待、资产变现兑付等工作复杂多样，客观上需要提升处置工作的专业性，并保有相当的人员力量，但当前处非办多为临时性机构，基层处非专职人员严重缺乏，有部分借调人员但变动频繁，缺乏连续性、稳定性和专业性，一人多岗、一人多案、力不从心的现象较为普遍。此外，基层工作人员的积极性不足。由于缺乏有效的奖惩和激励机制，面对长期较大的信访维稳压力和较差的工作环境，基层工作人员消极情绪明显。总之，实践中处非办面临着合法性不足、职能欠缺、执行不力、效果欠佳、社会认可度不够的尴尬局面[8]。

三、现代化处置工作新机制的确立

(一)新处置工作机制的探索——司法解释给出的解决方案

面对涉案财产处置机制体制困境，最高人民法院、最高人民检察院和公安部(简称“两高一部”)在2019年1月最新联合印发施行的《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》(以下简称《2019年意见》)中首次明确规定法院与处置非法集资职能部门和相关部门之间的关系。其第九条第二款明确规定：“对审判时尚未追缴到案或者尚未足额退赔的违法所得，人民法院应当判决继续追缴或者责令退赔，并由人民法院负责执行，处置非法集资职能部门、人民检察院、公安机关等应当予以配合。”本款的规定首次明确由法院负责非法集资涉案财产的执行，同时明确处置非法集资职能部门、人民检察院、公安机关等定位是“配合”。事实上，《2014年执行规定》第七条早已明确规定由人民法院执行机构负责执行刑事裁判涉财产部分，《2019年意见》是就非法集资刑事案件将该规定具体化。而且针对公检法机关和政府部门间相互推诿的现象，第九条第三款规定：“人民法院对涉案财物依法作出判决后，有关地方和部门应当在处置非法集资职能部门统筹协调下，切实履行协作义务，综合运用多种手段，做好涉案财物清运、财产变现、资金归集、资金清退等工作，确保最大限度减少实际损失。”该款明确“人民法院对涉案财物依法作出判决后”，有关地方和部门“应当在处置非法集资职能部门统筹协调下开展财产处置工作”(2)这里所要统筹协调的有关地方和部门，是否仅指地方政府及相关政府部门，而并不包括法院，似乎还不十分明确。，目的是督促有关地方和部门切实履行“协作”义务，形成处置合力，杜绝相互推诿现象发生。另外，《2019年意见》在第十一条“关于行政执法与刑事司法衔接问题”中还设置“商请”制度，该条第二款规定：“人民法院、人民检察院、公安机关在办理非法集资刑事案件过程中，可商请处置非法集资职能部门或者有关行政主管部门指派专业人员配合开展工作，协助查阅、复制有关专业资料，就案件涉及的专业问题出具认定意见。涉及需要行政处理的事项，应当及时移交处置非法集资职能部门或者有关行政主管部门依法处理。”

通过对以上条款的分析，大体可以认为，司法解释确立由法院主导非法集资涉案财产处置的工作机制。也有观点认为《2019年意见》中的规定只是针对“对审判时尚未追缴到案或者尚未足额退赔的违法所得”这一特殊情况所作的解释，并非是对由法院主导非法集资涉案财产处置的工作机制的确定。

(二)新处置工作机制的确立——中央全面依法治国委员会提出的顶层制度安排

鉴于司法解释的效力不足及认识上的争议，2019年7月14日《中央全面依法治国委员会关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》(中法委发〔2019〕1号，以下简称《中法委1号文件》)出台。《中法委1号文件》开宗明义：“为深入贯彻落实党的十八届四中全会提出的‘切实解决执行难’‘依法保障胜诉当事人及时实现权益’重大决策部署，进一步健全完善综合治理执行难工作大格局，确保切实解决执行难目标实现，现就加强执行难综合治理，深化执行联动机制建设，加强人民法院执行工作，提出如下意见。”其第五条“全面加强组织保障和工作保障”中第一款规定：“加强组织领导。各级党委要统筹各方资源，实行综合治理，推动建立党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门联动、社会参与的综合治理执行难工作大格局。”第二款规定：“健全执行工作部门协作联动机制。由党委政法委牵头健全执行工作部门协作联动机制，人民法院承担主体责任，公安、民政、人力资源和社会保障、自然资源、住房城乡建设、交通运输、农业农村、市场监管、金融监管等部门各司其职、通力协作、齐抓共管，形成工作整体合力。”即《中法委1号文件》第五条第(一)款明确规定“党委领导、政法委协调、法院主办、政府支持、部门联动”的执行工作领导体制，第(二)款明确规定“政法委牵头、人民法院主导(承担主体责任)、金融监管等部门协作配合”的执行工作机制。

虽然《中法委1号文件》是针对执行难所作出的(且为“1号文件”，可见中央对执行难的重视)，并未明确提及非法集资涉案财产处置工作。但非法集资涉案财产处置从本质上而言只是执行工作的一部分，相比之下执行工作更为根本，因此执行与非法集资涉案财产处置是一般与特殊的关系，这也决定财产处置工作这一特殊性，首先要以服从一般性执行工作为前提，其次才能考虑到自身的特殊性。同时，中央全面依法治国委员会“负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”，在我国法治建设中极具权威性，由它制定的文件权威性和效力非常高。因此，非法集资涉案财产处置应当首先适用执行工作的体制和机制是确定无疑的。至于联席会议制度，由于它的效力层级低于中央全面依法治国委员会制定的制度，所以它应于《中法委1号文件》之后适用。进一步而言，联席会议制度只能在“政府支持、部门联动”这一层级上才可得以发挥作用，或者说联席会议制度只是为解决非法集资涉案财产处置问题而设置的服务平台，目的在于更好地实施“部门联动”“协作配合”工作机制。这是两个层级的问题，不可混淆。至此，非法集资涉案财产处置的“政法委牵头、人民法院主导、金融监管等部门(在联席会议制度下)协作配合”的新处置工作机制得以确立。

(三)新处置工作机制的内涵——推进国家治理体系和治理能力现代化的具体体现

新处置工作机制的提出不仅仅是喊口号，更有时代背景和学理基础作为支撑。

1.政治上，新处置工作机制契合党推进国家治理体系和治理能力现代化的精神和要求。《中法委1号文件》出台不久，党的十九届四中全会召开并通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《十九届四中全会决定》)。该决定以党的最高决议形式，明确指出要在党的集中统一领导下，推进国家治理体系和治理能力的现代化。该决定的核心思想有两个，一是要适应国内外的新形势和新发展，持续推进国家治理体系和治理能力现代化，从而不断提高党对国家和社会治理能力；二是强调坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是一项战略工程、系统工程，必须在党中央集中统一领导下进行。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大的优势，也是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化最根本的政治保证。《十九届四中全会决定》是对党过去几十年治国理政经验的深刻阐释和理论总结，并对当前和今后的国家治理提出科学的指导思想和指导意见，具有里程碑意义。这一决定应当成为各项工作、特别是国家和社会治理工作的权威指导。《中法委1号文件》虽然出台在前，但完全契合《十九届四中全会决定》的精神，其中提到的“建立党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门联动、社会参与的综合治理执行难工作大格局”能够充分满足执行工作要“在党中央集中统一领导下进行”的政治要求，彰显在党的领导下集中力量办大事的制度优势，体现“推进国家治理体系和治理能力现代化”的内在意旨。

2.制度上，新处置工作机制将为非法集资犯罪涉案财物处置工作提供制度保障。人们对某一种事物的认识总是在实践中不断深化，并在不断试错和纠错中逐渐接近其本质的科学认识过程。非法集资犯罪涉案财物处置工作机制的科学化和现代化亦是如此。“中国社会变革的现代化指向，成为中国刑事司法法治进程变迁的基本动向。在中国的社会现代化转型中，当代中国法治包括刑事司法，亦呈现出创新甚至现代化的发展趋势。”[9]从非法集资犯罪涉案财物处置工作机制的角度追溯可以发现，从《2019年意见》(包括此前各项司法解释在内)到《中法委1号文件》，再到《十九届四中全会决定》，这三个文件逐渐合理化、科学化、现代化的逻辑脉络清晰可见，充分体现事物发展的必然性。主要表现在：(1)处置权力层级方面，从司法机关到中央全面依法治国委员会再到党中央，反映出党对包括集资犯罪涉案财物处置工作在内的国家治理现代化重要性认识的不断深化；(2)处置范围方面，从专门性司法机关到综合性法治部门，再到总领全局的党中央均对国家和社会的综合治理给予高度重视，反映出包括集资犯罪涉案财物处置工作在内的国家治理体系的逐步完善化和综合化；(3)处置功能方面，从司法专门处置到中央顶层设计，再到党中央的高屋建瓴、全面布局，既保证专业的司法处遇和法治要求，又保证国家和社会力量的充分参与，为非法集资涉案财物处置工作的顺利推进奠定坚实的制度及社会基础，充分彰显出社会主义集中力量办大事的制度优势；(4)需要特别指出的是，《十九届四中全会决定》已在刑事政策方面形成了制度性的突破。李斯特曾言，最好的刑事政策是社会政策。上述三个文件征表了对非法集资涉案财物处置工作从刑事政策到社会政策再到国家政策的逐级提高，其中《十九届四中全会决定》提出的国家政策已超出李斯特等西方学者构想的范围，在刑事政策史上勾勒出浓墨重彩的一笔。

3.经济上，新处置工作机制符合制度经济学原理。现代制度经济学认为，交易成本(主要表现为制度成本)是一个组织、一个经济体，乃至一个社会能否高效动作的关键变量，即交易成本越低，经济社会收益越大，反之交易成本越高，经济社会收益越小。而在新处置工作机制这一构建的体系中，领导有力、各部门各司其职、协作配合，可以预期交易成本(办案的制度成本)将大大降低，从而获得最大的法律效果、经济效益和社会效果。事实上，此前处置工作机制之所以问题多、处置过程困难重重，很大程度上与各方面力量集中不足，各相关部门定位不清、职能不明(或缺位或越位)，从而无法形成有效合力密切相关。有学者已注意到这个问题，提出应在“大社会”视野下改进刑事涉案财物处置程序的命题[10]，相信新处置工作机制将有效克服这一积弊。

最后，新处置工作机制还符合现代管理学原则。现代管理学认为，如要有效管理某一个组织或一项社会事务，必须遵循目标一致性的原则，并保证每一个组成部分富有弹性，能够高效合理地处理所面临的事务。新处置工作机制由党领导是对目标一致性的保证，而各部门“通力协作、齐抓共管，形成工作整体合力”则是弹性和灵活性的保证。

四、现代化新处置工作机制的类型化展开

虽然非法集资涉案财物处置的顶层设计和新处置工作机制已告建立，但因其刚出台，检验实践效果还需时间。现阶段只能根据既有工作经验，对机制中法院如何主办和政府部门(主要是处非办)如何协作配合进行理论上的可行性探讨，以期理清各自职责，推动新处置工作机制全面深入开展。

显然，困境会依然存在，实践中还需要面临大量繁杂的工作。根据前文的分析，为充分发挥法院主办和政府部门配合的作用，推动新处置工作机制现代化功能的进一步展开，笔者认为，下一步的非法集资涉案财物处置工作应当采取类型化办案思路。具体而言，应当“双线并行”“双轨并进”，即将非法集资涉案财物处置中的法律问题和事实问题进行适当切割，明确处置中的法律问题由司法机关主导进行处理，其他事实问题由政府处置非法集资职能部门(处非办)在法院判决后或审理时的商请下，协调其他政府部门支持配合予以解决。

首先，由于法院作为处置工作主体并负有主体责任，相关法律问题由其处置有充分的法理依据，法律效果也是最好的。理由是：

1.法院作为处置主体从法律层面具备合法性。非法集资案件刑事犯罪部分本身是通过法院判决的，按照刑诉法的规定，对相关涉案资产进行判决处置是法院的一项职责，法院责无旁贷。按照依法治国的理念，只有通过法院判决处置才具备合法性，社会公众才会认可。

2.法院作为处置主体具备工作的刚性。法院无论是通过刑事诉讼程序还是通过商法清算程序，其依法裁判均具备执法的刚性和合理性，社会上的争议也相应较小，执法的法律效果和社会效果最优化。

3.法院具备处置主体的能力和条件。法院本职工作就是各种刑事、民事案件判决以及执行和处置，属于社会救济中的最后一道防线。法院有专门的办事机构，如刑庭、民庭等。也有职业素养较高的法官队伍，他们具备丰富的执法办案工作经验。因此无论从人力、物力角度看，法院都具备处置主体的能力和条件。

其次，由政府积极参与处置，做好支持配合工作也具有必要性。调研时司法实务部门对此十分认同，普遍认为对于非法集资涉案财物的处置，应由政府组建的工作组来组织开展处置工作。理由是：

1.鉴于涉案财物组成的复杂性，单独依靠法院无法顺利完成处置工作。涉案财物中现金、房产、土地使用权、汽车、公司、股权、工程项目，以及案发前集资行为人与少部分被害人已谈妥抵扣的房产、集资行为人通过虚假诉讼转移的财物等，不仅涉及本地区，还可能涉及外县(市)甚至外省(市、自治区)。例如对于外省未完成的集资行为人与他人合伙开发的房地产工程项目，从案发到处置期间由于集资行为人被抓，项目存在停工、被侵占的风险。如何盘活这些项目，最大限度地为被害人以及集资行为人挽回经济损失，因法律关系纷繁交错，工作难度极大。且当地政府出于地方利益的考量可能进行干扰，仅依靠法院之力根本无法应对，所以需要政府进行协调解决。

2.基于法院及其执行局案多人少的突出矛盾，单独依靠法院难以顺利完成处置工作。从将涉案财物转化为现金到处置方案的确定，被害人应退财物的比例和具体数额的确定，再到通知、召集被害人前来领取，最终发放财物或现金等巨大的工作量，需要花费较多时间和精力，此时需要抽调公检及相关政府部门的工作人员参与涉案财物处置工作。

3.由于涉及人员众多，法院无力单独完成大量处置相关工作。被害人损失较大但退得的赃款较少形成的反差，导致涉案财物处置不仅是简单地分配财物，还需耗费大量人力进行释法说理，以化解被害人的不满情绪，减少上访促进社会和谐，这一工作难题的解决同样需要政府出面协调解决。

但上述将法律问题和事实问题进行适当切割的观点并非是将处置问题一分为二。因为法律问题是面对实际问题的，而实际问题又是在法律框架指引下的事实问题，二者不可分离。因此，需要法检公机关与政府处非职能部门密切配合、相互协同。如此，一方面可以坚持法治思维，在法律明确指引下解决实际处置问题，避免了在联席会议制度之下“审判权被巧妙地让渡于行政机关”的诟病；另一方面又可以坚持问题导向，在解决实际处置问题的同时解决法律问题。

五、结语

2021年2月，国务院颁布《防范和处置非法集资条例》(自2021年5月1日起施行)，以行政法规的形式正式将处置非法集资工作纳入法治轨道，具有划时代意义。条例明确规定地方各级人民政府应当建立健全政府统一领导的防范和处置非法集资工作机制；县级以上地方人民政府应当明确防范和处置非法集资工作机制的牵头部门，有关部门以及国务院金融管理部门的分支机构、派出机构等单位参加工作机制，并赋予牵头部门对涉嫌非法集资的组织和个人进行行政调查，采取行政强制措施的权力，从体制上和权力上为处理工作提供有力的制度保障和法律根据。

《防范和处置非法集资条例》与刑法、刑事诉讼法及相关司法解释等共同构成完整的处置非法集资案件的法律体系，完全符合“人民法院主办，金融监管等部门协作配合”的新工作机制和类型化处置思路，充分体现《十九届四中全会决定》《中法委1号文件》和《2019年意见》的精神。当然这仅是开端，非法集资涉案财物处置工作仍任重道远，需要进一步深化改革以加强处置工作力度。为此，下一步，应当充分落实《十九届四中全会决定》《中法委1号文件》的精神，严格遵循相关司法解释和《防范和处置非法集资条例》中的法治路径，确立“政法委牵头、人民法院主导、政府金融监管等部门协作配合”的工作机制，贯彻实施于实际工作之中，在实践中逐步总结经验并加以完善。尽快形成领导有力、多方联动、职责清晰、各尽其责、齐抓共管、密切协作的处置工作新格局，切实提升涉案财物处置的工作能力，提高工作效率，全面推进涉案财物处置工作，以夯实党和国家的执政之基，践行保障人民群众财产安全的神圣使命。