食品安全风险社会共治：生成逻辑与实现路径

侯 博，吴林海

(1.江苏师范大学 食品安全与农业绿色发展研究中心，江苏 徐州 221116;2.江南大学 食品安全风险治理研究院，江苏 无锡 214122)

食品安全风险是世界各国普遍面临的共同难题，尤其是当前新型冠状病毒肺炎(Corona Virus Disease 2019，COVID-19)疫情的全球肆虐，使得食品安全风险的隐蔽性和不可预测性不断增级，如何有效地防范食品安全风险再一次十分严肃地摆在全球各国政府和公众面前。COVID-19对中国和世界造成了不可估量的损失，但COVID-19大流行也开启了食品安全的新时代。由于广泛的封锁和对食品从业人员安全的影响，世界食品行业目前正在经历严重的供应链中断问题。然而，食品供应中断虽然本质上是灾难性的，但为医学科学、数据处理、安全监控、食源性病原体检测和食品安全技术的进步，以及风险治理体系的机制体制改革创新创造了机会[3](P12 878)。近年来，公共治理理论的发展，使得基于多元主体间信息共享机制的食品安全风险社会共治理念备受关注，如何吸纳社会、市场和公众力量参与食品安全风险社会共治，是新时代食品安全治理能力和治理体系现代化进程中亟须解答的重要课题。

一、食品安全风险社会共治的历史逻辑和现实逻辑

(一)从治理到食品安全风险社会共治的历史逻辑

20世纪后半叶开始，日益增多的财政压力、合法性危机以及意识形态(如自由保守党与社会民主党意识形态)等方面的原因使得政府单方面监管的弊端日益凸显[2](P106)，随着一些国家的政府缺乏提供公共物品的基本能力导致国家调控失败的问题频发，政府力量迫切需要同市场以及社会力量一道建立战略伙伴关系，希冀从对抗转变为合作关系来共同解决复杂难测的社会难题[3](P89)。1989年，世界银行(World Bank)在报告《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》中初步提出了与地区治理(Governance)有关的基本观点。随着全球秩序目标的凸起，美国学者Rosenau1992年提出全球治理的概念，主张全球性问题的治理需要多个国家和地区共同参与[4](Pxi)。在此背景下，“治理”迅速成为实践界和学术界共同关注的热门话题，治理理论应运而生。

随着全球食品安全风险成为各国共同面临的严峻挑战，学者们逐步把公共管理领域的治理理论应用到食品安全风险治理的应用研究中。事实上，从经济学的视角来考量，食品信息不对称导致市场失灵并由此产生了食品安全问题，这也是政府在食品安全风险治理领域进行政策工具干预的根源[5](P1242)。因此，大多数发达国家政府的食品安全规制集中在利用强制性的标准规范食品的生产方式或安全水平上，但1996年起英国等国家爆发了包括疯牛病在内的多起重大食品安全事件，导致政府公信力严重不足，已经引发信任危机，政府急需探索新的食品安全风险治理理念和机制以应对全社会的压力[6](P127)。因此，从20世纪90年代后期开始，发达国家的政府开始对食品安全规制的治理结构等进行一系列改革，所形成的新的治理模式正在挑战和转变传统的管理机制，并与之形成互补[7](P346)。作为一种有效吸纳广大社会力量共同参与解决食品安全问题的治理模式，“食品安全风险共同治理”(co-governance/co-regulation of food safety)的理念迅速流行和发展[8](P312)。

20世纪90年代起，以俞可平等学者为代表的中国学者开始引入与研究治理理论，提出通过调整多元治理主体间的关系来实现中国问题的善治。随后在社会转型时期利益冲突和结构调整等多种因素的影响下，治理理论在中国逐步流行起来。特别是在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标后，“社会共治”这个新的理论生长点开始引起学术界关注并不断被建构。事实上，“社会共治”是在西方治理理论的基础上提出的，是中国学者对西方理论的深入反思和本土情境下的理论自觉。蓝煜昕(2017)的研究表明，中文语境下的“社会共治”术语最早出现在2011年左右[9](P107)。2013年，时任国务院副总理汪洋在全国食品安全宣传周上首先在我国官方话语体系中正式提出食品安全社会共治，此后“社会共治”在食品安全等实践领域的研究频次大幅提升。2015年10月召开的党的十八届五中全会在党和国家的历史上第一次鲜明地提出“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心”。这反映了以习近平同志为核心的党中央高度重视食品安全，将食品安全战略与建设“健康中国”融为一体，并上升为国家战略，由此在食品安全风险法治体系创新取得重大突破。特别是2015年修订实施的《食品安全法》将社会共治以法律形式确定为食品安全风险治理的主要原则之一，标志着“食品安全风险社会共治”治理模式的正式确立，也标志着中国处置食品安全风险这一复杂而重大的全球性问题开始从应对治理、传统治理、被动治理和结果治理向预防治理、现代治理、主动治理和过程治理的重大转变[10][11](P193)。

(二)食品安全风险社会共治的现实逻辑

随着中国的社会转型与全球性风险社会的来临，食品安全领域相对无限的食品安全监管对象与有限的安全监管资源之间的基本矛盾日益凸显，以及不断呈现出安全食品有效供给不充分，城市与农村间、不同食品种类间保障水平不平衡，城乡居民的食品安全满意度“欠满意”，新型食品安全风险不断显现且与传统风险叠加等问题[12](P2)，使得社会共治模式成为当代中国食品安全治理体系的必然选择。

首先，食品安全风险的复杂特性意味着食品安全风险社会共治模式的重要性。食品安全风险已是世界各国普遍面临的共同难题，据世界卫生组织(World Health Organization，WHO)估计，全球每年约220万人死于水源性或食源性腹泻。中国的情况更加不容乐观，三聚氰胺奶粉、苏丹红咸鸭蛋、病猪死猪等进入市场[13](P146)。当前，中国的食品安全风险存在于食品供应链的不同生产环节，如在生产环境中存在着重金属和工业化学品的污染风险，在生产过程中存在着农兽药残留、添加剂和抗生素等风险。假冒伪劣食品在销售市场层出不穷，存储和运输场所也存在不同程度的污染风险[11](P123)，特别是非法猎食野生动物、非法贸易由野生动物加工成的食品等所带来的高风险性与高危害性有目共睹。不可否认，食品安全风险与由此引发的安全事件已成为中国最大的社会风险之一。作为一个国际性难题，食品安全产生的原因错综复杂，虽然一部分学者认为这些当代食品安全风险是食品生产技术风险不断增加的体现[14](P545)，但许多学者则将其视为我们需要完善传统监管实践的警示，促成科学技术、政治和公众间形成一种新的沟通与治理方式，是应对复杂多变的食品安全风险的必然选择[8](P312)[15](P175)。

其次，食品安全风险治理任务的艰巨性意味着食品安全风险社会共治模式的必要性。根据国家市场监督管理总局2020年统计，中国食品生产经营主体达1 500万家，面对数量如此庞大的监管目标，从事食品监管执法的长期员工却不足20万人。专业执法人员及检测分析设备等方面的短缺是阻碍中国食品监管工作效率的一个严重问题[16](P133)，特别是当前新冠病毒肺炎疫情全球肆虐，食品安全风险的隐蔽性和不可预测性进一步增加，在中国广袤的地域规模以及数量巨大的食品生产经营者主体现实情境下，通过中国统一的监管结构进行食品安全风险监管将是极为困难且成本高昂的。正如中国食品安全发展报告(2018)指出，虽然各地各级政府在食品安全监管中投入的人力、物力和财力不断增长，但是食品安全事件依旧不断发生，人民对食品安全的满意度依然较低[17](P244)。Wang(2018)认为，中国的中央和地方政府在财政、权力和责任等方面存在很多的不匹配问题，使得在社区层面开展中国食品安全的治理任务极具艰巨性和挑战性[18](P94)。这极大地限制了食品安全风险社会共治的治理效能，进而严重制约了食品安全治理体系现代化的建设进程，所以，从单一的政府管理模式走向食品安全风险社会共治模式是必然选择。

二、食品安全风险社会共治的理论逻辑

(一)食品安全风险社会共治的概念阐释

1.食品安全风险

风险(Risk)一般指风险事件发生的概率与事件发生后果的乘积[19](P2)，但由于风险特性不同，没有一个完全适合所有风险问题的定义，应依据研究对象和性质的不同而采用具有针对性的定义。联合国粮农组织(Food and Agriculture Organization，FAO)、WHO、国际法典委员会(Codex Alimentarius Commission，CAC)、国际生命科学学会(International Life Sciences Institute，ILSI)在20世纪90年代在对食品安全风险概念的内涵界定上取得了基本一致的共识，认为食品安全风险是指对人体健康或环境产生不良效果的可能性和严重性，这种不良效果是由食品中潜在损害或威胁食品质量的生物性、化学性和物理性因子引起的，而产生的生物性、化学性和物理性风险主要源自技术与自然性因素，以及人为性因素(或称人源性因素)[20](P4)。我国2018年12月修订实施的《中华人民共和国食品安全法》中对食品安全风险的定义与国际界定保持一致，即食品安全风险是对人体健康或环境产生不良效果的可能性和严重性。由于食品科学技术、经济社会发展水平参差不齐，不同国家和地区或一个国家在不同的发展时期存在的食品安全风险及其危害因素均不尽相同。我国食品安全风险产生的来源主要是农业生产环境污染与投入品滥用引发的风险、食品加工与运输过程产生的风险，以及食品销售与消费过程产生的风险。食品安全风险具有不断动态演化的内在规律性，我国食品安全风险大体经历了从“食品数量安全”到“食品数量和卫生安全”再到“食品质量安全”最后到“食品质量和营养安全”等几个阶段[21](P14)，目前正面临新的发展态势，如新型食品安全风险不断显现且与传统风险叠加，食品安全风险正在向大城市群高度集聚且呈叠加态势，新型风险的不确定性显现并正在加剧[11](P129)，风险的进一步复杂化导致治理难度日趋加大。

2.食品安全风险社会共治

20世纪90年代发展起来的治理理论是一个庞杂的体系，以至于目前学者们对公共管理领域“治理”概念的阐释仍是众说纷纭，不同的机构或学者基于不同的学科对治理有着不同的理解。如Rosenau(1992)将治理定义为包括政府与非政府力量在内的一种管理机制[4](Pxi)。全球治理委员会(1995)在报告OurGlobalNeighborhood中提出，治理是多元主体综合了公私部门管理共同事务的各种工具，采取合作行动以协调利益冲突的持续性过程[22](P4)。Kersbergen et al.(2004)把治理定义为在不同组织互动过程中，决策制定与实施的过程[23](P143)。黄健荣等(2005)认为，治理的本质意义是为实现公共利益国家之外的力量与国家公共权威共享权力的过程[24](P27)。虽然关于治理的定义还有许多种[25](P84)[26](P8)，但Tosun et al.(2016)认为，治理的本质实际上可以用一种直截了当的方式来定义，即政府和非政府部门间通过合作的方式共同解决社会问题[27](P1)。来源于不同实践关怀的治理定义反映了差异化的价值取向，但是都包含多元主体共同治理的相似思想。

作为治理众多形式中的一种，“社会共治”的提出是中国学者对西方治理理论和公民社会理论的省思，以及在中国本土情境下的理论自觉，其回应的是面对中国当前阶段政府一元治理模式的效率困境，以及当前社会力量自治能力的匮乏问题[9](P109)。治理理论与治理实践在中国展现出的强互动性，推进了社会共治在食品安全风险治理领域的发展和创新。“社会共治”强调企业力量的生产自律以及社会力量的主动参与，但不同于西方的co-governance(共同治理)理论、collaborative Governance(合作治理)理论等，社会共治并不排斥政府的主导治理地位，甚至强调社会共治体系中政府的领导者责任[9](P109)，努力实现的是政府监管重心的前置，即由事后监管前置到事前监管地位[28](P162)。

“食品安全风险社会共治”是在传统意识形态中由政府负责制定和实施食品风险监管政策的做法受到了越来越多的批评和质疑的背景下产生的，其理论发展就是要回应中国当下特定的食品安全风险治理困境。食品安全在效用、消费和收益上分别具有不可分割性、不排他性以及非竞争性，因此食品安全具有典型的公共物品属性[29](P35)。但是食品安全问题又具有技术性和社会性相互交织在一起的特点，使得单凭政府力量难以化解种种复杂难测的食品安全风险、也显然无法完全应对由此导致的种种社会矛盾[30](P207)。与此同时，社会的发展壮大使得政府力量、社会力量和食品生产企业等食品安全多元治理主体之间呈现出相互耦合的可能，多元主体各具优势的治理功能为食品安全风险社会共治奠定了合作和互动的实践基础。时任中国国务院副总理汪洋2013年提出了具有混合形态治理特征的食品安全社会共治内涵，即在法治保障下政府监管、企业自律、社会和公众协同参与的概念框架。作为较早从事食品安全风险治理研究的中国学者，吴林海等(2017)在大量文献梳理和实证研究的基础上将食品安全风险社会共治界定为政府、企业和社会等多元主体在法律的框架下实现最优的食品安全保障水平和最大化的社会利益的混合形态治理模式，该治理模式下多元主体间的合作策略采取的是政府监管、社会监督、市场激励、技术治理、信息发布等多种类别的组合[31](P144)。

(二)社会共治的食品安全治理体系的基本特征

在中国特色的分散化、小规模的食品生产经营方式等治理生态下，社会共治的食品安全治理体系应是一个开放的、具有协同合作精神的治理系统。概而论之，社会共治的食品安全治理体系的基本特征如下：

1.食品安全治理主体多元性

这是食品安全风险社会共治的首要特征。食品安全已成为全球各国政府，尤其是发展中国家正在努力应对的艰巨挑战，建立一个更好的和可持续发展的食品经济需要整合不同利益相关方的多种努力和资源。在食品安全风险管理过程中，可能会出现政府公共权利和市场私人权利的双重失灵，所以更为广泛、更为多元的治理主体构成了食品安全问题社会共治的基础，即除了中央及地方政府等公共组织之外，食品供应链上的所有企业组织、食品相关的社会组织、媒体，以及广大的消费者理应主动参与到食品安全的社会共同治理中来，特别地，经济发达地区因享有更多的治理资源和治理基础，应在进一步全面整治食品安全问题的同时，更多地扮演食品安全社会治理中的治理引领者角色。

2.食品安全治理结构网络化

社会共治的食品安全治理体系中，政府力量、社会力量、市场力量等多元合作主体之间形成立体纵横的网络治理结构。作为这个合作治理网络的中心连接点，政府这个曾经的绝对治理中心的地位受到动摇，当然这绝不意味着政府从政治舞台的退出，而是这种新的治理模式为政府设定了新的角色——由管理者向服务者、引导者的角色转型[32](P8)。社会共治的食品安全治理体系结构是在政府的引领下，社会力量、市场力量等其他共治主体间采取的扁平网络组织结构取代了等级森严的、冰冷的官僚制组织结构；主动参与取代了被动接受或被迫应对；促进和激励取代了禁止和管制；互助与协作取代了控制与命令[33](P123)。多元社会共治主体在食品安全治理领域的友好合作将不断加强，在确保食品安全网络治理结构中各个方向的合作治理效能方面发挥最大化作用。

3.食品安全治理效能多赢性

食品安全的合作治理模式奉行多中心治理，秉承食品安全社会共治、责任共担[34](P162)。食品安全治理体系中包括中央及地方政府、市场主体、社会组织、公众、媒体等多元主体，每个治理主体各具优势，其彼此之间相互耦合的可能为食品安全风险社会共治奠定了坚实的基础。通过共同创造有利于食品安全治理的软环境和硬环境，实现食品供应链内外部资源的共同分享和优势互补，基于社会共治的食品安全治理体系构建的关键是降低信息成本和治理成本，同时提升食品安全法规的有效性。让多元主体参与到公共治理中来，有助于提高决策的实用性、减轻参与者的负担[31](P146)，更使得中央和地方政府治理效能指数型增长，同时食品供应链上相关企业的自律能力、食品行业协会等社会组织以及消费者的参与食品安全治理能力等也得到相应提高，实现1+1>2的互利、多赢、共赢的合作效能。

4.食品安全治理策略多样性

政治的现代化过程反映在食品安全治理领域也就是食品安全治理体系的现代化过程，现代治理工具的多样化赋予合作主体拥有更多的自由组合机会，也必然导致合作策略的多样化组合[35](P61)。社会共治的理念包括法律保护、公众参与、社会合作、政府监管和企业自治等核心要素。在食品生产技术快速发展、供应链日趋国际化的背景下，政府、企业、社会组织、公众等核心要素的主体之间跨部门互动的相关实践在世界各国得到普遍应用。这种组合治理策略可能是政府间、企业间、社会主体间的，还可能是政府与其他两个主体间或企业和社会主体间的。特别是在多样性的食品安全治理策略中，食品安全风险社会共治这个术语因其能直观体现出政府和非政府部门动态的多策略交互过程，而被越来越多的学者所采纳。

三、食品安全风险社会共治的实现路径

基斯和佛朗斯从理论上总结了治理的9种机制的路径[36](P60)，但在实践中，这些治理机制并不是以相互排斥的方式应用的，相反它们经常根据要协调的活动的性质相互结合使用。从对公共政策文献的梳理中，我们可以发现实践中具体的治理路径通常被归为3种模式，即以政府治理为主的多层治理模式(通过层次结构或自上而下的权力行使来定义规则、分配资源和责任[37](P175))，以市场为主的市场治理模式(依赖于价格机制和将采购商和供应商聚集在一起采取集体行动的正式、合法的合同契约[38](P84))，以及介于多层与市场之间的混合治理模式(通常基于相互依赖和互惠的网络治理模式展开，多元参与者相互协作试图找到并实现一个共同的行动议程[39](P87))。

由于食品安全问题的技术性和社会性交织在一起，使得单凭政府力量难以化解种种复杂难测的食品安全风险，甚至会破坏食品行业市场机制的有效运行，而企业、公众、媒体和社会组织等非政府力量在应对食品安全风险治理所具有的独一无二的优势，可以提供政府决策者往往不知道的基层信息，可以增强食品安全干预措施的合法性，并在政府机构之间建立促进多部门方法以及人力资源的桥梁，而被认为是补充政府治理和企业自治的有力工具[40](P595)，因此建立混合治理模式就成为食品安全风险治理的可行途径，具体可从以下3个层次进行解构。

(一)政府与食品企业的互补共治

混合治理路径中，政府与食品企业的互补共治组合是食品安全风险社会共治的基本路径。导致食品安全风险的根本原因在于生产经营者与消费者在产品质量信息上的严重不对称，因此需要政府监管介入以有效解决市场失灵。从资源配置层面而言，政府监管的专属计划手段，正好与注重自由配置资源的市场手段组成一对相互对应、相互补充的资源配置手段，使得以政府与市场的互补手段成为食品安全治理的基本方式。事实上，从产品属性的角度而言，学术界将食品质量安全界定为(准)公共物品属性，以降低信息不对称为重点来规制食品企业，或将其界定为商品属性，以成本效益模型研究食品企业行为。食品安全风险治理体系在政府规制与市场机制间建立联系，也契合了食品质量安全的两种属性。

(二)政府和社会间的互信共治

当前中国食品安全监管行政资源短缺和行业集中度低的基本国情，使得单纯依靠政府和企业间的合作和互动实现食品安全风险有效治理存在现实制约，且近年来频发的食品安全事件已严重打击了消费者对食品质量安全的信心，导致政府公信力严重不足，已经引发信任危机。只有夯实了互信的基石，一直以来被动接受政府治理的社会组织、群体或个人，才愿意与政府一道共同关切、共同解决食品安全问题。所以在构建食品安全风险社会共治的混合治理路径时，政府和社会间的互信是构建共治格局的前提。互信关系的建构路径可以从显性和隐性两个层面展开。

1.政府通过正式的法律规制确定第三方组织、公众、行业协会和媒体等的权利边界与义务内容

政府通过法律创造一个公开、透明、规范的制度环境，而为与社会间的良性互动建构一种显性层面的互信关系，比如，公众的权利边界与义务内容是举报、监督、参与决策和表达诉求等；行业协会的权利边界与义务内容是制定行业标准、签订自律公约、行业内监管和对企业进行教育培训等；第三方组织的权利边界与义务内容是产品质量认证、质量检测、信用评估和风险评估等；媒体的权利边界与义务内容是曝光违法行为、舆论引导企业自律和对公众和企业的宣传教育等[28](P163)。

2.隐性约束力量即互信关系背后的信息机制的构建

导致食品安全风险的根本原因在于生产经营者与消费者在产品质量信息上的严重不对称，而政府管理中的信息不对称常态是导致政府信任危机的重要原因。在食品安全风险社会共治中，政府和社会各个参与主体间的协调和合作也可能会因为信息不对称产生欺诈或造假，而导致协作失灵，因此共治主体间的信息共享已经成为食品安全风险社会共治的新目标，比如食品可追溯体系因为能够提供透明的向前追踪和向后追溯的食品质量安全信息，而在国际上被普遍认为是消除信息不对称并恢复消费者对食品安全的信心的有效工具[13](P146)。当然，如果政府能更多地提供信息交流的工具，就可以帮助产生更好的政策结果，提供更高质量的公共服务，更高效的政府流程，更有效率地使用公共资金，提高公民参与度等，最终可演变成为相当成熟的数据共享型或者无缝式的政府机构。所以挖掘并发挥信息机制等软约束力量，可以最终实现政府和社会间显性互信和隐性互信的兼容并蓄。

(三)政府、市场和社会间的协同共治

食品安全风险的复杂特性使得食品安全风险治理需要一个多主体多中心的质量管理体系，包括信息链、制度链与产品链在多主体间的协同[41](P24)。在相对无限的食品安全监管对象与有限的安全监管资源之间的基本矛盾日益深化的背景下，食品安全风险社会共治以健康为目标，能够吸纳企业、公众和社会组织，强调自主管理的社会共治网络运行机制，从而达到协同效应。所以政府、市场和社会间的协同共治路径是食品安全治理体系中社会共治的核心内涵体现。

从国际经验来看，巴西在食品安全治理方面取得了令人瞩目的成效，巴西地理统计局的数据显示，2004年至2013年，严重的食品不安全事件发生率下降了50%，城市地区从6.5%降至3.2%，在农村地区的这一比例从9.6%降至5.5%，这是强大的政治意愿、充满活力的经济以及由社会力量参与塑造并得到政府投资支持、协调良好、多元战略的结果。长期以来，我国食品安全风险多元治理主体间因缺乏有效的协调、合作机制而导致的治理失败案例众多，导致我国食品安全治理成效仍不乐观。社会共治理论下，食品安全风险治理资源及其权能需要在政府、企业和公民社会间进行再配置才能克服传统食品安全风险政府管理体系的原生缺陷。所以当前中国特色的食品安全风险治理体系应该是以法治保障为前提，在顶层设计上，中央及地方政府把拥有不同资源禀赋优势的政府力量、社会力量和市场力量统合成一个拥有保障最优的食品安全水平共同目标、既有效协同共治又合理分工的食品安全治理体系。

需要特别关注的是，安全食品绝不是依靠检测等手段监管出来的，而是食品企业自觉自律生产出来的[28](P162)，食品供应链相关企业是食品安全的第一责任主体，食品安全治理体系的终极目标，以及提高食品安全水平的立足点最终要落脚到食品企业的自律上。此外，作为食品安全治理的关键要素，社会力量本质上是食品安全的接受者和受益者，有着改善食品安全和保障自身健康的强烈动机，所以他们也是最好的监管者。但是，如果没有关于食品安全的信息，公众等社会力量参与到食品安全风险共治中的程度很可能是有限的。因此，如果食品安全系统以透明的、可追溯的方式运作，那么公众等社会力量的监管能力将会变得更加有效。所以，在针对所有食品行业和食品链中的所有环节、建立全程跟踪和多重有效监督机制以克服多元共治主体间的信息不对称的基础上，政府、市场和社会基于各自的功能优势将努力在制定食品安全标准、安全食品流程实现、标准与规则执行，以及实时的监控评估等方面实现更大程度的协调以提升食品安全风险控制的治理效能和经济社会效益。

四、余论：有效社会共治的反思

自党的十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化以来，“国家治理体系现代化”已成为现代社会治理研究中的重要词条，受到中国学术界高度关注和广泛讨论。这意味着中国要经历一场从政府一元单向管理向多元主体共同治理的结构性转变，该过程通常被政治学家们称为政治现代化。事实上，政治早已不再局限于某个特定的界定范围内，在这场政治现代化的深刻变革中，食品安全治理体系现代化应当成为国家治理体系现代化的重要内容。从政府一元单向治理向多元主体共同治理的结构性转变是积极的，可推动更有效的决策进程。但还需要清醒认识到的是，由于现阶段我国现代社会尚未发育成熟，多元治理主体介入后，中国食品安全的社会共治在实践建构上可能会面临责任困境、理性困境、效率困境等多重困境。比如社会共治中多元主体对于食品安全风险治理成本的分摊比重、社会共治下的食品安全问题的责任归属划定、社会共治的参与主体规模往往与食品安全治理效率成反比等诸多难题。

当然，这些难题的存在，不管是理论上还是实践中，绝不意味着要否定当代食品安全治理体系现代化转型的巨大价值。食品安全风险社会共治已经成为应对当前全球食品安全风险和挑战的倡导模式。只是社会共治在中国食品安全治理实践中的困境破解，可能尤其需要重视两个方面的问题。一是跨界合作治理问题，由于食品安全问题的成因具有复杂性、多样性，往往是技术性、社会性和区域性等多种因素交织且不断发展变化，使得食品安全风险治理成为一个典型的跨界型问题。因此需要在平衡政府、企业和社会(社会组织、公众等)等各个治理主体利益与责任的前提下，重视研究社会共治体系中多元化的治理主体如何跨越原有的主体、地域、空间的界别限制，通过信息、资源、行动以及能力的互通与共享等手段，以较低的治理成本和公开、透明、灵活的方式来保障最优的食品安全水平。作为社会共治高级形式或者可视为社会共治的深化发展，跨界合作治理将不同时空的政府、市场、社会三方及其相互关系有机连接整合起来，是解决好包括食品安全风险治理在内的绝大多数公共问题的理论前提和思想工具。二是多元共治主体积极的心理资本建设问题，尽管政府监管着食品行业的安全生产，但如果忽视积极心理资本的建设，那么这些监管可能变为徒劳。此外，尽管政府能够激励食品行业的参与者确保食品安全，但如果食品企业没有在人力资本管理中注入心理资本，那么这些市场力量可能无法发挥最大潜力。与此同时，公众可能会因为感觉不到承诺、实践性、安全感和满足感，而不承认政府和企业在食品安全方面的持续努力。所以，政府，企业和社会力量在进行食品安全风险共同治理的同时，不应忽视心理资本在其决策过程中的作用，可以预见，如果政府，企业和社会培育希望、信心、韧性和乐观等积极的心理资本，那么食品安全公共治理将能实现巨大成效。