城市社区法治化治理:目标定位、要素构成及路径选择

易有禄，熊文瑾

(江西财经大学 法学院，江西 南昌 330032)

在四十多年的改革开放历程中，我国城镇化率不断提升，2021年“年末全国人口141 260万人，比上年末增加48万人，其中城镇常住人口91 425万人。年末全国常住人口城镇化率为64.72%，比上年末提高0.83个百分点”(1)参见国家统计局官网http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/21/content_5669663.htm，访问时间：2022-03-29。。我国的城镇化进程已经从探索发展阶段进入高速发展阶段。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(简称“十四五”规划)指出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系”[1]，站在战略和全局的高度，对社会治理特别是城乡基层治理明确提出“法治”这一重要治理方式，阐明了提升国家治理效能在基层治理层面的方向和着力点。随着我国城镇化进程的推进，我国城市社区治理面临的不确定性和风险性进一步加剧，城市社区治理成为地方治理的主要内容。

在国家治理体系和治理能力现代化与法治中国建设的大背景下，城市社区法治化治理研究具有重要的理论和实践意义。在理论意义方面，城市社区法治化治理研究有利于社区理论、治理理论、法治理论的中国化、本土化发展，能够为当前我国在社区治理当中已形成的政府主导模式、社区精英治理模式、居民自治模式等类型，增添更多思考与研究的空间；在实践意义上，有助于纾解当前城市社区治理中的困境，在诸如社区治理结构待完善、居民自治程度不高、法律规避现象频现、治理制度创新不足、非政府组织发育不良、居民参与不足等问题方面，有利于找出破解治理困境途径，完善城市社区治理体系，提升城市社区治理能力。

城市社区法治化治理，是指党组织、基层政府、居委会、社区组织以及其他治理主体等行动者树立良好的法治思维，城市社区治理的制度体系完备健全，城市社区治理行为依法进行的良好的现实状态，同时指通过法治方式达致城市社区善治状态的路径。对于城市社区法治化治理这一主题，国内学者的现有研究主要侧重于三个方面：一是注重社区治理在党的领导下推进法治体制建设，明确宪法、法律的至上性等，推进市域社会治理现代化[2](P71)；二是注重从政府、社会组织、居民等治理主体的适法性进行探讨，研判中国社会组织发展的阻碍与愿景及达至路径[3](P91)，建立科学统一、有机协调的监管机制[4](P5)；三是探讨社区法治化治理的价值目标、主要内容、依托手段，形成“建构型”社区法治化治理的整体框架[5](P151)，城市社区治理的规则与技术的体制融合[6](P151)。但对于城市社区法治化治理的目标定位、构成要素及实现路径等关键问题的研究，仍有所欠缺。因此，本文试图从这几个方面展开讨论，以期为化解城市社区治理难题，推动城市社区治理体系的完善和治理能力的提升提供有益的探索。

一、新时代城市社区法治化治理的重要意义

法治能够为新时代城市社区治理提供正当性和合法性。我国从传统的农业社会向城市社会转型，必然要求治理理念和治理方式的转型。按照传统社会学理论，城市被定义为具有某些特征的、在地理上有界线的社会组织形式之一。现代城市社区人口数量多、规模大，居住密集，个体异质性强。城市社区并不单单是人们居住的生活场所，处于城市当中的社区兼有“市场场域”[7](P160)的功能，并且具有制定本社区公约的部分政治功能。城市社区显示出一种人与人之间相互发生作用的方式。在其中，个体并非作为一个“完整”的人而为他人所理解。这意味着，至少一些社区内的相互交往是在并不真正相识的人中间发生的；城市社区生活要求一种超越家庭或家族之上的“社会联系”，这种超越家庭或家族之上的“社会联系”要求产生更多具有合理性的法律。故此，法律能够代替家庭或家族式的权威，并为城市社区治理提供理性权威，从而使治理活动具有正当性和合法性。

法治能够为新时代城市社区治理提供相对稳定的可预期性。法律的可预期性决定了它能够在陌生人之间建立和保持大致确定的规范性预期，从而有利于陌生人之间相互交往的有序进行。由于法律推理技术的稳定性、法律职业伦理规则的稳定性、通过法律进行决策过程的公开性，使法律也具有相当的稳定性，从而使法治治理模式能够避免其他治理模式的恣意妄为。正是这种相对稳定性的规范性预期，使法律能够修复期望和现实之间的裂痕，并且即便在面对事务繁杂的城市社区治理这一主题时，也能为其带来秩序与和谐。

法治是新时代城市社区善治的基本要求。城市以及处于城市当中的各类社区，客观上是人类群体的一种生存方式。法治作为一种社会治理或社会控制的基本方式，对于人类群体生活而言，其意欲实现公平正义、稳定社会秩序、保障公民权利、规制政府权力，并将规范公民行为、制约政府行为作为其主要的功能。没有形成健全完备的基层治理法律体系，进而形成公民和社会对法治的普遍认同，社会稳定的秩序就难以形成，而社区善治目标也不可能实现。因此，善治的基本要素包括了法治，对城市社区进行法治化治理是治理主体实现城市社区“善治”的必然选择。

(一)法治促进城市社区形成外在形式秩序

费孝通指出：“人的社会有三层秩序，第一层是经济的秩序，第二层是政治上的共同契约，有共同遵守的法律，第三层是大众认同的意识。”[8](P3)从社会制度角度分析，法律属于规则层次，治理属于组织层次，最终则需要落实到社区内个体的具体行为之中，也即操作层次。法律这一社会制度意义上的“规则”层次，本质上是通过规范、概念、原则等抽象物对个体的行为进行引导和规范，进而使人在具体的操作行为上得到有效的规制。城市社区法治化治理，意味着城市社区治理的制度化、规范化。法治的作用在于通过形成权威的制度体系，从而约束主体的行为，以实现规范秩序。

我国城市社区在“单位—街居制”模式的管理之下，主要依靠强大的国家权力来形成社区控制基础，从而维系制度性的社区秩序。自清末改制以来，我国实质上经历着国家权力不断下沉基层社会的长期的现代化过程，国家权力逐渐成为城市基层控制的基础性力量。改革开放以来，社会主义市场经济不断发展，促进了城市治理向主体多元化、利益多元化方向转变。城市居民群体对各种政治权利的追求、参与基层治理的要求不断被激发，但是，国家的制度供给仍然不足，城市社区并没有完全形成合理的规范秩序。这表现为：因城市拆迁、老旧小区改造所产生的矛盾纠纷频发，城市医疗、养老、教育资源不平等所引发的冲突不断，因城市人口流动性及庞杂性而引发大量城市犯罪等。

现代化城市治理需要建立分解社会冲突、疏解社会失序的治理机制和能力，以实现城市的正常秩序。在不断市场化、现代化的过程中，城市社区治理方式的变革，成为社会发展的必然性要求。随着我国经济进一步发展、现代化水平不断提高，城市治理需要构建城市社区治理的法治化模式。法治化治理的程度，反映了市场化、现代化城市的文明程度。这种具有权威性质的社区法治化治理模式，一方面规制和制约着城市社区权利主体的行为方式；另一方面为这些权利主体，特别是社区居民群体的基本利益提供规则性保障。社区法治化治理模式，能够构建起各类权利主体之间的行动框架，实现社区各类权利主体与多元利益之间的稳定和谐。

法治将规范主体行为作为其基本功能。法治通过规范主体行为，以彰显正义、维护权利、强制义务、实现秩序。各类城市社区治理制度体系的目的，不仅仅在于树立法律权威、宣示制度力量，更在于解决社区问题，调整社会关系，进而相互协调，达到制度正义。城市社区法治化治理，体现在通过规范化、制度化来指导各类社区主体的治理行为当中，即包括基层政府、居委会、社区内社会组织、物业服务公司、其他组织单位等具体主体在内的治理行为当中。城市社区法治化治理注重发挥法治的规范功能，通过制度化设计、规范化治理，来建立体现社会正义的城市社区治理体制。它重视制约和约束城市社区治理中国家权力的治理行为，规范和保障社区内社会组织、社区居民等治理主体的依法自治权利，并对物业服务公司等市场主体的市场行为提供“恒常性”预期。它是在城市社区现代化与城市社区现实困境共存的时代背景下，通过构建城市社区治理的规范体系，形成城市社区治理的多元规则；通过明确社区居民的自治主体地位，保障社区内各社会主体的自主地位，形成城市社区治理多元主体体系；通过与自治、法治、德治等其他治理方式相结合，化解城市社区现代化与社区治理困境的制度障碍，构筑体现自由、民主、平等、秩序、安全等现代社会价值理念的城市社区治理模式和治理权力谱系。

(二)法治促进城市社区形成和谐共同体

作为社会科学范畴的和谐共同体，一方面体现着“小康社会”“天下为公”“理想国”“乌托邦”等社会理想；另一方面表现为社会结构性的平衡。正如富勒所指出的，“社会设计中的一个普遍存在的问题便是如何把握支持性结构与适应性流变之间的平衡”“我们所关心的……是作为一个整体的社会中的各种(通常默默展开的)过程之间如何达致和谐与平衡的问题”[9](P35-36)。我国的社会主义和谐社会包括人与人、人与自然、人与社会、中国与世界的和谐。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出的“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”等六项构建社会主义和谐社会的总要求中，“民主法治”居于首位。这体现了党和政府对于“民主法治”促进和谐功能的高度重视。

费孝通认为，西方社会是团体格局的社会，由若干人组成一个个的团体，像一捆一捆扎在一起的柴，柴与柴之间有明确的界限，团体格局里人们争的是权利。东方社会是关系格局的社会，社会关系是以“己”为中心，逐渐一个一个人推出去，存在私人关系的增加，也存在一根一根私人联系所构成的网络，并由“己”的势力厚薄决定这个“把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹”[10](P25)的大小。我国是四大世界古代文明中，唯一的传统未断裂的国家。中华传统文化并没有因为城市现代化的过程而不再得到延续。费孝通对中国传统社会分析得出的差序格局理论，对于中国现代城市社会而言，仍然具有积极意义。换句话说，这种以“己”为中心而由此向外延伸的关系型差序格局社会结构，仍然存在于我国数量众多的广大现代化城市社区当中。

现代化城市社区不同于传统乡村村落的关键地方就在于，城市社区居民基于不同的血缘、业缘、趣缘，分属于各种各样的群体或团体。具有异质性的人们因为居住于同一社区而结成地缘群体。居民往往是基于纯粹偶然性原因而居住在同一社区。除了住所较为接近这唯一特征外，很难在同一社区居民身上找到其他更为统一的同质性特征。他们并不像乡村村落或社区那样，或多或少基于血缘(同一宗族)或业缘(大部分从事如种植、畜牧农业等相同工作)而具有同质性，也不像在单位制社会背景下的单位社区那样，大多数居民属于同一单位职工(他们之间既是邻居关系又是同事关系)或者是同一单位职工的家属(家属与家属之间也可能因各种原因而形成更为稳定、更为长久的朋友关系、趣缘关系、同学关系、家长群体关系等等)，而是在现代化城市居民间充满着更为复杂的异质性。

城市居民社会分工不断加剧，其生活方式更加多元，这是现代化进程的必然结果。在现代化城市中，人们呈现更明显的流动性。人们与其亲戚、朋友的居住距离变得越来越远，而越来越多地与陌生人生活在同一个社区。城市人的情感空间与地域性社区并不相配。传统农村社区或单位社区中，人们不但居住于相近的地域，而且彼此之间相互了解，不但是同一社区居民，而且是熟人、朋友、同事，从而彼此有更多的利益往来和人际交往，形成更为密切的社区人际关系网络。在现代化城市当中的绝大多数社区，居民之间并没有很多的利益往来和人际交往。地域性社区本身并不能够形成居民人际关系的载体，而呈现出疏离性。人们在社区内进行的社区互动，多具有非必要的、浅层次的交往特征。人们对社区的归属感、认同感以及对社区亲密性、场域性的认识和体验，呈现着极大的差异性。但是，这并不像西方社区消溃论者认为的那样，意味城市“只是个体人格的碎片”[11](P159)。只是传统农村社区或单位制社区承载人们交往的现实功能，被由互联网络为媒介的、以趣缘和其他共同性为基础的网络关系空间所替代。随着现代化的不断发展，城市居民加入的团体或群体越来越多，而不是越来越少。这也是韦尔曼“将个人社会网络当作现代社区”[12](P70)的观点形成的社会事实和现实基础[13](P43)。

同时，正因为“社区”仍然继续存在，并且通过现代网络媒介联结，使城市当中人们之间交流(包括面对面的线下交流，但更突出的是越来越多地通过网络进行的线上交流)更加频繁，由此带来的纠纷、矛盾也更加多元和复杂。在城市社区范围内，城市居民的利益更加分化，权利意识更为明确。现代化城市居民对于自身权利，相比传统农村社区村民或单位制社区居民而言，表现得更为积极，其权利诉求也更为明确更为激烈。特别是在我国城乡二元结构下，城乡生活方式以及权利意识方面存在的差别，决定了对于城市所生活的社区而言，实现和谐社区共同体的目标也更加困难更加复杂。

法治是以一种和平理性方式解决各种社会矛盾的有效途径。居民们之间的权利边界需要更为明确的规则予以规范；相互间的纠纷在“拥挤社会”的现实背景下，更加需要通过平和理性的方式得到解决；居民利益诉求和表达需要通过有秩序的方式进行意见汇聚，并形成议题，到达公共机构进行商议和决策；普通居民与基层政府各自权利及权力的边界需要更为明确的规则进行规范；在陌生人社会中，居民与社区环境的关系也需要具有明确性、刚性特征的法律予以规范。法律本身具有的明确性、刚性、可操作性等特点，使法治化治理在防范城市社区纠纷、化解城市社区矛盾方面，相比乡村熟人社区、传统部落而言，意义更为重大。法律机制具有明确居民身份及其权利义务的范围、确保居民之间交往的诚实信用原则、化解居民矛盾和纠纷的功能，进而能够促进实现居民与社区、群体与群体、个体与群体、社区居民与基层政府、公民与国家之间的和谐。

二、城市社区法治化治理的目标定位

2017年颁发的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》将城乡社区治理的总体目标分为两个阶段，其中2020年之后的5至10年，“城乡社区治理体制更加成熟定型，城乡社区治理能力更为精准全面”，从而“夯实党的执政根基、巩固基层政权”，“推进国家治理体系和治理能力现代化”[14]。这是我国城乡社区治理政策的预期目标。党与政府的政策目标的实现，同样需要实现城市社区法治化治理。对于城市社区法治化治理自身的目标，主要包括实现社区自治和维系社区秩序两方面：

(一)实现社区自治

当前，在我国基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系业已基本形成的前提下，也即政府“自上而下”的管理体系已基本成形的情况下，社区居民“自下而上”的代表基层民主的自治权益诉求理应摆上重要的位置。城市社区法治化治理的目标定位，应当将实现社区自治放在首要位置。

我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这表明治理的本质要求在于维护人民权利，保障人民民主权利。党的十九大报告指明了新时代社会的主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[15]。“美好生活需要”的要义在于“以人民为中心”，强调人民的主体性。构建包括社区治理在内的共建共治共享的社会治理新格局，同样需要围绕人民的“美好生活需要”来思考社会治理新格局的目标定位。城市社区法治化治理对象是人民的城市，其出发点在于人民，落脚点也在于人民。城市社区法治化治理为了人民、依靠人民，其成果由人民共享，其决定因素同样在于人民。

社区自治与法治蕴含保障自由的基本价值具有关联性。社区自治体现着城市社区民众的生活逻辑。城市人民的美好生活是决定城市社区治理的最终标准，民众生活的本质追求在于自由。不同社区中各类居民有着不同的利益诉求，持有不同的观点和看法。如果城市法治化治理忽略这些有着较大差异性的利益诉求和各种观点意见，或者是仅仅为追求社区治理当中所谓“最大公约数”而忽略少数群体的利益，那么城市社区法治化治理的美好目标也将落空。正如雅各布斯认为，如果总是想要打造一个“像模像样”的城市或街区，那似乎是只按照严格的法则而将它变成了艺术品，那么最终它就既不是艺术也不是生活，而只是一种标本而已[16](P417)。城市社会学家列斐伏尔也认为“城市的权利像一个呐喊和一个需求……，一种改变和重塑城市生活的权利”[17](P159)。实现社区自治，指在政府管理之外，满足基层社区自行对社区公共事务进行管理和处理这一要求的实现过程。正如中国社会自治能力的培育主要在于培育公民自主性一样，实现社区自治强调的是社区的自主管理、自主决定权，通过划分政府等公权力与社区组织的次级权力，社区自我成为独立的权利主体。社区自身应该成长为管理社区公共事务的主体。这并不是说社区自治不需要政府的管理，而是说，在社区自治事务范围内，应当通过符合法律规定的各种措施，实现社区自治当中授权、决策、监督等具体环节的制度化、规范化和程序化，充分保障和最大限度地实现社区进行自我管理。

(二)维系社区秩序

秩序是一个系统的范畴，指事物存在某种规则关系的状态，涉及系统组成要素之间相对恒定关系的规则性和协调性，也就是系统本身的协同性。美国法理学家博登海默认为在自然界存在着有序模式的普遍特性，“秩序压倒了无序”“有序生活方式要比杂乱生活方式优势”“法律是秩序与正义的综合体”[18](P332)，主张人类应当用法律来防止社会的无政府状态以及专制体制。苏力也认为，“作为一个现代社会的法治(而不是局部的和暂时的有序)只有在这个社会经济、政治和文化转型并大致形成了秩序的基础上才有可能”[19](P40)。社区法治化治理涉及多种类型城市社区的各类人群。无论从群体对稳定秩序的心理需要还是群体对法律规则的自觉要求出发，社区法治化治理都需要实现本质上属于整体社会秩序重要内容的社区秩序。

一是社区居民对美好生活的向往要求实现社区秩序。社区居民美好生活愿望的实现，其所生活的社区应当保持基本秩序。对社区秩序的要求与对社区自治的要求互为表里。城市社区法治化治理要求建立合理的社区治理结构，从而使社区居民、党组织、社区居委会等自治组织、社区社会组织在参与社区治理的过程中，通过有序的途径进行。合理的社区治理结构应具有相对稳定的属性。换句话说，如果要使社区治理行为能够继续下去，则应以某种程度的社区基本秩序为必要前提，社区保持必要秩序是城市社区法治化治理的重要目标和努力方向。

二是国家和政府对城市社区进行管理要求实现社区秩序。国家和政府对社区治理的目标设定，最终在于发挥政府、社区自治等各类组织各自的治理功能，从而有效管理和调控城市社区。这些治理目标体现在各种有关社区治理的政策文件当中，比如2000年11月发布的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》将“努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区”(2)参见中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知。作为当时城市社区建设的主要目标；2017年6月发布的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》将“基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系”“城乡社区治理体制更加成熟定型”作为城乡社区治理的总体目标。如果要实现有效管理和调控城市社区，就必须形成某种稳定的组织体系和治理结构，有序进行社区治理，从而防止社区治理失序现象的发生。

三是社区公共事务的处理需要实现社区秩序。社区治理的内容是社区内的公共事务，比如社区公共安全、公共环境、公共活动等等。每类公共事务的处理涉及多方主体，这加剧了公共事务处理的复杂性。公共事务的复杂性、动态性、多样性，决定了各类组织之间需要协调、合作、沟通，而不是各自为政，需要对它们的权力、职责进行合理分工。比如，政府需按既有程序制定出台处理社区相关事务的必要政策；居委会须依法依规承担起表达居民意见的职责并进行自治；按产权关系组织起来的业委会需依法进行涉及小区自身产权方面的相应决策活动；社区内专业性服务组织也须通过依法提供专业性服务来开展相关经营活动等等。这些不同主体的功能分化和合作，要求形成一定程度的社区秩序。这样，社区治理的各种活动才能有效开展，各类主体才能有序参与治理社区内的各种公共事务。

三、城市社区法治化治理的要素分析

从治理主体—治理规则—治理方式的路径出发，城市社区法治化治理的具体要素可以细化为多元治理主体体系、多元治理规则体系、多元治理方式体系，这有利于理解当前城市法治化治理的多元主体、多元规则、多元方式的现实。这些类型化的具体要素，最终将体现于城市社区法治化治理的实践中。

(一)城市社区法治化治理的多元治理主体体系

在面对社区治理层面的政府失灵、市场失灵、社会失序等问题，要求引入以政府、市场、社会等多元力量的法治型多元共治模式，并且建立起分级、分层、分段的城市社区治理主体多样性制度。多元主体体系建设与法治具有天然的契合点。多元主体体系的建设需要符合合法性、程序性、正当性、秩序性、公开性、责任性等要求。法治恰恰强调法律至上、程序正当，倡导法治秩序、公平正义、有限责任等原则。法治化背景下多元主体参与的社区治理，指在城市社区治理过程中，政府组织、市场组织、社区组织等主要的三大组织充分发挥各自的治理优势，依照法治的要求，共同治理社区公共事务。城市社区法治化治理的实现，需要推进社区治理多元主体体系的法治建设。

根据党的十九大报告和2017年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，我国的城市社区治理是由基层党组织领导、基层政府负责、居民自治组织及社会力量协同、居民主体积极参与的共同治理。城市社区治理的法治化主要体现在治理主体本身及其行为的法治化。社区党组织是城市社区治理的政治领导力量，在城市社区法治化治理中包括法治型党组织建设和依法组织居民开展自治；街道办事处是城市社区治理的主要责任主体，法治化治理意味着街道办事处坚持“条块结合、以块为主”的原则，在社区治理方面权责清单的基础上依法行政，依法明确其与居委会之间的权责边界；居民自治是城市社区治理的主要表现形式，居委会是社区群众自治的组织主体，其成员是城市社区治理的个体主体，其法治化治理包括：居民依法经选举产生居委会成员，对社区重大事务依法进行民主决策、对社区公共事项的实施进行民主管理、对居委会工作依法进行民主监督；各类物业服务公司等市场主体、社区社会组织和其他社会组织等是城市社区治理的重要主体，其依法开展组织活动并参与社区治理是我国城市社区法治化治理的重要内容。

基层政党组织、基层政府、社区居委会、社区社会组织、社区企业、公民个体等多元治理主体在社区治理空间内以法治为根本保障，相互协调、相互合作、相互监督，以实现法治国家、法治社会、法治政府目标在城市社区治理中得以推进。

(二)城市社区法治化治理的多元治理规则体系

我国城市社区居民既有阶层分化，又共同面临城市化所带来的社会风险。城镇化过程中国家对城市建设的大力开发引起城市居民利益多元化，进而使城市社区法治秉持法律多元主义、“软法亦法”的理念具有相对合理性。选择这种理论充分符合我国城市社区治理的实际。法律多元主义、软法理论相较法律单一主义、硬法理论而言，可以使我国城市社区法治建设本身内涵极为丰富、更为充实。城市社区法治化治理所依据的规则制度体系，不仅包含传统法治理论认为的法律——国家立法机关制定的宪法法律、国务院制定的行政法规和部门规章、地方性法规规章、国家监委制定的监察法规以及监察系统内部的具体规程，还包括党内法规、党政部门制定的规范性文件、社区公约、民间习惯法等自生规则，共同构成我国城市社区治理制度体系。法律在制度体系中位于最高效力；各级政府根据法律制定的规范性文件对本地区具体事务作出更为细致、更具可操作性的规定，并对街道办事处等基层政府依法行政进行规定；党中央制定的党章党规党纪对各级党组织的依法领导进行规定；社区公约等民间习惯法对国家制定法、党内法规进行补充，对城市社区治理发挥重要的作用。还包括涉及城市社区治理的监察法规及监察系统内部的具体规程。这些与城市社区治理相关的多元规则，要么对城市社区某领域的治理进行直接规定，要么对城市社区治理作出原则性的间接规定，总体来说，由多元规则形成的城市社区治理制度体系可以被视为城市社区法治化治理的法理依据。

城市社区法治化治理规则体系，需整合自上而下形成的具有公权力性质的治理规则与自下而上形成的具有私权力性质的治理规则，进而形成两类规则良好运行的多元治理规则体制。多元治理规则体系的相互融合体现着国家和社会之间的相互赋权、公权力与私权力的相互调适，以实现治理规则的统一，进而推动城市社区法治化治理，实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

(三)城市社区法治化治理的多元治理方式体系

随着国家治理结构的逐渐下沉，仅仅通过政治手段、技术手段、道德舆论进行社区治理，或是任凭社区自我治理，并不能完全适应社区治理现代化的现实需要。我国城市的发展存在很大的地域差异，有超大型城市、特大型城市、大型城市、中小型城市等等。东中西部地区发展的不平衡导致城市与城市之间发展差异较大，同一城市中不同社区结构和居民种群又极其复杂性，加上城市人口高流动性、高异质性，造成社区居民在经济、文化价值、利益方面存在着多元需求。城市居民个体利益的多元化是法律多元主义、软法法治理念形成的主要原因。因此，采取多元方式进行城市社区治理具有必要性和必然性，应当成为当前我国城市社区治理的现实选择，而法治化治理方式则应当为自治、德治、智治等治理方式发挥主导性的重要作用。

法治本身是一种特别注重形式理性思维并尊重规则普遍适用性的治理方式。城市社区治理的法治理论建构和法治方式的运用，“内在、默默地”作为一种“力量”，贯穿和体现在国家主体、市场主体、社会主体等主体的社区治理行为及治理方式当中。同时，城市社区法治化治理，应激活国家主体、市场主体、社会主体三方面在社区治理的积极性和创造力，并且妥善地将政治、经济、社会资源利用和统一起来，才可能达致作为一种价值引导和行为导向的法治化治理目标。具体来说，社区治理过程中的国家行为、市场行为、社会行为等方面均对法治提出了要求。(1)国家的产生本身意味着需要对国家行为进行合法性证成，以获得国民对国家的权威和尊严的认可，从而遵守和配合国家主体对社会的各种治理行为。(2)现代市场要求具有形式理性的“内在非伦理性”规则，以达致总体上最大限度的成本最小化，促进财富的最优化配置。市场行为本质上建立在自由、平等的形式理性基础之上，并以等价有偿为基本原则，禁止无偿占有及非法侵夺行为。法治从价值追求层面即对市场主体自由和平等予以普遍适用性的规范保障，为市场主体参与社区治理提供具体的可期待性的行为规则。新制度经济学家更是将法律确定为一种能够建立“确定性预期”的正式制度。(3)社会主体的治理行为主要建立在基层民主的基石之上。民主本身要求形成行使民主权利的规则从而使“民主有序运转起来”。法治为城市社区基层民主的诞生和发展，发挥着保驾护航的功能。法治的功能在于防范基层民主运行失序，防范基层民主的异化，避免造成城市社区的良善治理目标落空。

四、城市社区法治化治理的路径选择

循着治理主体—治理规则—治理方式的思路，城市社区法治化治理模式的实践路径，也可以从上述三方面入手，具体来说，通过优化多元治理主体体系、完善多元治理规则体系、健全多元治理方式体系，为城市社区法治化治理模式的实现提供了努力方向，进而推进社区治理现代化、法治化建设，使社区治理效能得到新的提升。

(一)优化社区治理多元治理主体体系

社区治理多元主体体系建设，是社区民主政治建设的前提和基础。社区法治化治理的实现过程实质就是各种治理主体力量在社区空间、治理时间等维度中相互博弈的过程，体现出从以政府主体力量为主导的传统社区管理逐步向由政府、市场、社会等多元主体基于治理互动的社区善治转变的过程。

社区治理多元主体体系建设，要着重对城市社区治理的组织架构进行调整。要补齐法治政府建设短板，转变政府包揽一切、控制一切的惯性思维，坚持政府、市场、社会的相对分离，政府成为社区治理的主要主体，但绝不是唯一主体。一是注重街道办事处(乡镇)政府职能转变，使政府公共服务与社会管理重心进一步下移街道办事处(乡镇)，赋予权限和资源支持[20](P198)，增强街道办事处(乡镇)的公信力和执行力，赋予街道办事处(乡镇)监督专业管理的责任，对区(县)级相关职能部门在辖区内的工作效能、处置时限、管护水准等按属地原则进行监督考核，对区(县)级相关职能部门的派出机构履行职责情况进行评议。二是着重培育社区公共服务站、社区服务中心以及社区社会组织、社区内的市场经营组织等主体组织参与社区治理。要将原本由政府提供的大量社区服务进行转移，改由这些目前具有一定程度自治性质的社区公共服务站、社区服务中心承担，或由社区其他社会组织、社区内的市场组织通过招投标等政府购买方式来承接政府的各项延伸服务，使这些组织力量更好地投入社区治理之中。三是强化社区居委会的自治功能。社区治理的过度行政化，严重影响了社区居委会作为自治组织的正确法律定位，也对社区社会组织以及居民个体依法参与社区治理，实现主体利益诉求产生不利影响。所以，有必要进一步放权于社区居委会，将社区的自治权归还于民众，“把工作返还给人民”，全面复兴社区居委会的自治性质，使其将全部的精力和时间用于自我开展各种具体社区治理工作，而不是疲于应付政府下派的各项检查、汇报等事项。

(二)完善社区治理多元治理规则体系

城市社区治理多元制度体系构建是在城市社区治理多元主体体系的前提下进行的。虽然在有些制度供给主体之间能够通过协调协商进而通过采取联合发文的形式，形成较为一致的社区治理相关规则，比如党组织和政府相关部门联合发布涉及社区治理某一方面的规范性文件。但是，对于城市社区治理多元制度体系的建设而言，规则或制度供给的主体越多，就越可能产生规则或制度之间的混乱。中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，其自身没有特殊利益。但是，在出台具体的社区治理制度时，每一个制度供应主体都存在着试图规避自身治理的责任而扩大自身组织从社区治理当中获得的实惠或是效益。组织本身也可能利用自己的资源，力图在社区治理制度体系建构中，把自身组织行动的规则上升到普遍的社区治理制度，从而使社区治理多元制度体系，不但在纵向上形成相对不同的效力位阶，而且在横向上出现各方博弈相互交流、衔接磨合甚至相互冲突的情况。因此，在构建城市社区治理多元制度体系时，有必要促进多元规则之间的有效衔接，形成权限级别划分有序、内部协商一致的制度体系整体。这样，才能在制度体系的多元供给方面，既不至于造成规则制度的过分重叠，又能力争形成规则制度供给资源的“公共池塘现象”，使治理规则制度的多元供给方独立供给规则的情形，变为采用协调策略以获得较高规则治理成效或减少规则冲突对治理产生不利的情形，避免因单一主体对于自身利益的考虑或部门主义、地方主义的局限形成社区治理的规则制度的空白领域，陷入所谓的“公地悲剧”。同时需要安排相应的规则制度供给的激励措施，调动不同类型社区的自身资本，使不同类型社区内的居民群体获得参与社区治理规则的制定和谋划的积极性或行动力，避免群体“搭便车”现象式的集体行动困境。

城市社区治理多元制度体系建设的精细化具体化，具体来说：一是有必要制定出台目标明确、内容完备、专门性的《城市社区自治法》，理顺城市社区治理各主体之间的内部关系、社区治理本身与社区治理有关其他领域的关系，理清基层政府对社区治理的权力清单，明确社区居民的自治权，彰显社区治理的自治性，界定政府治理权与居民自治权的边界。通过制定专门法律对社区治理中各种内外部关系进行调整，发挥其统领社区自治规范的作用。二是需要根据社区治理实践的推进，及时修订、完善现行《居委会组织法》。要明确表达城市社区居委会的性质、职能，根据现实需要与时俱进地变更任命制度、选举制度、工作制度与管理制度等具体规则，使《居委会组织法》与社区治理的实际更加切合更便于操作，更加适应不断变迁的城市社区治理实践的需要。三是应当不断完善社区治理的相关配套法规、规章及规范性文件。比如，可以考虑制定出台《社区业主委员会组织条例》《社区服务条例》《社区社会组织工作条例》等法规规章或规范性文件，形成更为系统、更加完善的社区治理多元制度体系，为推进和保障社区治理健康发展提供较强刚性的法律保障。四是形成有效的自治规则制度供给的激励措施，提高社区自治权的实践程度。在社区治理层面，要促进民间社会团体的不断成长，充分激发和不断提高社区自身自觉生成适合本社区具体治理规则的积极性，有效激励社区居民提出社区治理的建议意见，并有力推进居民建议意见进一步形成具体的治理规则，鼓励通过社区非正式机制参与社区规则制定供给程序，有效分担党组织、政府等正式机构的治理规则供给压力。

(三)健全社区治理多元治理方式体系

《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出要“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合”。这些举措表明党中央和政府对于法治、德治、自治等“三治融合”治理的重视。

一是要发挥法治在城市社区治理中的保障作用。城市相对于农村来说，其经济、社会、文化更为发达，在治理方面具有更为健全的法律体系和法律监督机制。城市市民的法律意识相对农村村民来说较强。这体现为，城市市民相对于农村村民，更加习惯于通过法律方式来处理问题、解决纠纷。当前，我国城市社区居民的法治意识、法治思维还有提高的空间，例如，有的城市社区成员在面对社区土地纠纷、拆迁矛盾、社区安全、小区停车管理、社区物资回收、循环使用和环境污染等问题时，基于维权成本以及社会风气等复杂因素的考量，并不总是寻求符合法治要求的正式渠道来解决。这些问题侧面反映出，在城市社区治理中，更加需要依据公共规则进行规范治理，更加需要发挥法治的保障作用。社区法治化治理的实现，具体来说，在国家层面，要坚持党组织依法执政、政府依法行政；在私人层面，社区市场主体要依法经营；在社会层面，社区社会组织要依法管理，依法开展活动；在个体层面，要促进居民守法，使整个社区内的法治精神、法律尊严、法律权威得到彰显。

二是要彰显德治在城市社区治理中的引领价值。德治思想在我国的历史文化传统中源远流长。“东方文明的一个基点就是崇尚以德服人，反对以力服人，强调包容性，使不同群体能和平共处。东方文明的这种经验教训可以为世界形成新的和平秩序提供一条值得思考的启示”[21](P5-6)。麦考密克认为，法律“是保持‘彬彬有礼’(civility)或社会安宁的一个重要支柱”[22](P6)。城市法治化治理下的社区，也必然是每位居民都“彬彬有礼”的社区。在城市社区治理过程中，道德是居民们心中以整体方式存在的普遍性规范和约束。这种“心中之法”是一种柔性约束，为城市社区治理提供更基础性的支撑。德治注重培养社区成员道德素质和道德修养，有利于从源头上防范社区矛盾，促进社区的和谐。比如，倡导社区良好家风、家训，就是社区德治的重要内容。通过注重家庭、注重家教、注重家风，使家庭成为社区发展、社区进步、社区和谐的重要基础，从而促进实现社区善治的目标,建构以美好生活为取向的现代都市生活[23](P123)。

三是要明确自治在城市社区治理中的基础地位。梁启超认为“地方自治之力愈厚，其国基愈巩固”[24](P277)。钱穆认为我国在保证国家统一的前提下，要“多注意地方政治的改进”[25](P5)。社区自我组织和管理，是维持社区和谐稳定、正常秩序的自动调节机制[26](P41)。自治是社区治理的核心目标。社区自治本质上是社区居民对社区公共事务的自我管理，其自治主体是社区居委会、社区民间团体等组织。这些组织本质上属于非政府组织，其治理行为属于非政府行为，同时是社区民主的重要实现形式。社区自治目标的实现要求党组织、政府、社区组织与居民对社区公共领域进行协同治理，倡导社区治理主体间的相互协作。在居民自愿参与的基础上，社区自治可以激发社区居民的内生动力，保证社区公共利益最大化，确保实现社区居民的自治权。

社区自治包括社区的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等方面。在自我管理方面，社区居委会、社区社会组织、社区内企业事业单位、社会成员(居民、流动人员)、其他社会组织依法对社区本身进行管理约束，依法制定或约定社区公约，依法形成社区自治议事程序及机构机制；在自我服务方面，社区自治组织自我发动居民群众，相互帮助，也可通过购买第三方服务的机制，使社区社会组织参与社区服务；在自我教育方面，社区自身通过开放式的沟通协调模式，为解决社区治理难题达成合法合理的方案。这种自我协商、自我教育的过程对于基层社区民主的自我生成、自我成长具有重要的价值；在自我监督方面，城市社区成员在参与社区事务治理的过程中，同时是一个对社区治理的监督过程，并且为社区治理自身的合法性提供了重要的支撑，有利于社区治理合理性的提高，从而推动社区治理中国家、市场、社会三者之间的良性互动。

五、余论

我国“十四五”规划指出，要“加快建设现代社区”，到2035年将“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”，在健全城乡基层社会治理体系进而形成基层社会治理新格局方面，法治处于“三治”的中间位置。《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》进一步在“组织保障”中以“法治支撑”专节的形式，对于法治在推进社区服务体系建设的重要作用进行规定，并将《居民委员会组织法》等法律法规的修订工作作为首项任务(3)参见国务院办公厅关于印发《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》的通知，载《中华人民共和国国务院公报》2022年第5期。，使社区“减负增效”，从而有更多的时间来服务社区群众。当前，我国智慧社区建设方兴未艾，智慧托育、智慧养老、智慧社区服务建设不断推进，可以说，我国已经踏上了通向“现代社区”的康庄大道。由于我国城市社区类型复杂多样、不同社区治理水平差异悬殊等诸多缘由，城市社区法治化治理模式在解决现实社区治理诸多实际问题时，必将面临重重困难。尽管如此，法治作为一种理性思维、一种价值导向、一种生活方式，在我国现代社区建设当中必将发挥重要作用，而且，在目前我国社区治理中，如何将法治有效嵌入社区治理行为之中——无论是不同城市不同社区还是同一城市相同社区的不同治理领域，仍然有待深入研究。