新型城镇化进程中存在的问题及建议*

杨飞翔

（陕西地建土地勘测规划设计院有限责任公司，陕西 西安 710075）

0 引言

随着我国早期城市化建设的快速推进，土地、人口、经济、资源等要素在市场中的分配愈发不协调：一方面，城市化导致经济较发达区域人口过于集中，教育、医疗、交通等基础设施无法跟上现代城市化的步伐，从而引起了上学难、看病难、堵车严重、环境污染等城市病；另一方面，乡镇地区因为经济发展所需的人才、技术等各种资源和配套设施跟不上，导致经济活力萎靡不振。城乡之间发展不平衡的矛盾愈发突出，已经影响到了社会的可持续发展[1-3]。为实现农业现代化进程的不断推进和人居环境的持续改善，推进城镇化道路是必由之路[4-5]。在传统城镇化进程的推动过程中，由于过度追求经济利益，造成了城镇化、工业化、农业现代化发展不同步，城乡差距进一步拉大，各地区城镇化发展水平和城镇体系结构布局极不均衡等各种问题，原有发展模式在新时代已无法可持续进行。

为此，党的十六大开始明确提出要走中国特色的城镇化道路，并在党的十八大报告中明确提出要加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，旨在统筹城乡各项要素再分配，引导城镇化健康发展，释放内需潜力，促进经济社会更高质量发展。国家“十四五”规划指出要“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，这指明了我国城镇化建设并非局限于发达县域，而是可复制推广的，这对于带动国内大部分县城进一步优化城乡空间格局、实施扩大内需战略、推动城乡融合发展、完善县城基础设施建设、缩小城乡差距、提升人民幸福感具有划时代的意义。

1 目前我国推行的新型城镇化路径

新形势下，国内现有新型城镇化建设的路径主要分为以下三个方面。

第一，以旅游业带动经济发展，实现文化旅游、生态环境改善和新型城镇化建设的有机结合。其中，青岛西海岸新区海青特色小镇通过“茶叶产业、文化产业、旅游产业”三产融合发展，探索出产业主导和产城融合的可持续发展模式，实现经济发展和社会效益的最大化[6]。福州市永泰县通过观光旅游业和休闲农业相结合的方式推动城镇化快速发展，并获得多个国家级荣誉称号[7]。山东省泰安市宁阳县鹤山乡大力实施“文化立乡”战略，加强文化基础设施建设，并提出“社区旅游”的构想，成功举办多个生态文化旅游项目，获得《人民日报》等多家媒体的广泛关注[8-9]。重庆市璧山区的快速发展则证明旅游业带动了当地经济发展，加快了城镇化建设，同时新型城镇化建设改善了人居环境，也对旅游业的发展起到了推动作用[10]。

第二，通过拉动房地产市场带动城镇化变革。房地产是国民经济的支柱产业，能带动万亿市场规模的经济的发展。工业发达国家房地产市场的经验表明：房地产值每增加1个单位，带动相关产业产值增加l.5单位到2个单位。新型城镇化建设过程离不开房地产企业的积极参与，一方面，随着经济社会的不断发展，大量农村居民搬迁至城镇居住，在刚需型、改善型换房需求，投资性购房以及子女教育等方面的巨大需求刺激着房地产业蓬勃发展。另一方面，农村居民原有的宅基地和住房条件也需要一定程度的升级改造，也为下一步城镇化进程的推进打好坚实基础[11]。

第三，以产业集聚形式推进新型城镇化建设。产业集聚与新型城镇化建设具有协同作用，一方面，产业的集聚使得城镇的吸引力得到增强，加速了城镇化建设进程，同时提高了当地就业率，拉动了经济的发展；另一方面，新型城镇化建设完善了基础设施建设，吸引了高新技术人才，有利于产业的集聚[12-13]。当然，并非所有城镇都能形成产业集聚效应，这与政策、人才、市场、基础设施等要素都有极高关联度。目前，中国发展比较成功的产业集群仅在长三角、珠三角、京津冀等地区，国内其他大部分地区产业群规模较小、结构不合理、创新活力不足[14]，因此，我国新型城镇化迈向高质量产业集群发展任重而道远。

2 我国新型城镇化建设存在的不足

虽然目前已有许多成功案例证明我国新型城镇化建设的路径具有一定的现实意义，但国内新型城镇化建设实施的过程中仍存在着以下不足。

第一，无论是搞旅游开发还是搞房地产开发，都离不开土地财政的大力支撑。众所周知，目前我国实行的是财政分税制，尽管经历了多次改革，但在新型城镇化建设的过程中，许多地方政府由于基础设施建设资金不足已经形成了对土地财政的过度依赖。虽然，出让土地使用权可以使地方政府获得不错的财政收入，但是土地财政存在较高的金融风险，不利于产业转型升级，同时极易造成贫富差距过大等问题，因此，依赖土地财政是当下许多地方政府的无奈之举[15]。

第二，旅游业存在着收入季节差异性大、前期投入大、投资回收期长、投资回报率低等特点，导致投资风险较大，不利于资金流通，更无法对当地就业市场起到较大积极作用[16]。国内各地乡村旅游采用的发展模式也日趋僵化老旧，同质化严重，可持续发展后劲不足，极容易引起审美疲劳，而且过度商业化、管理人员素质不高，易引发社会矛盾。此外，旅游业发展影响当地环境质量和生态平衡[17]。

第三，房地产短期看金融政策、中期看土地政策、长期看人口数量，因此，许多地方并不适合房地产市场的发展，特别是那些人口净流出且经济较不发达的城镇。由于房地产投资金额巨大、投资回收期长，受当地经济发展水平、居民收入水平及政策影响较大，因此地产项目所承受的金融风险极大[18]。在未来一段时间内，房地产行业面临的挑战主要有三个方面：一是房地产行业转型升级的挑战。房地产行业正由增量市场转向存量市场，“地产+N”趋势明显，给房地产业务发展带来巨大的新挑战。二是储备资源衔接空档的挑战。未来，房地产行业发展开放度要求更高、市场化程度更强，更加专业化的生产经营活动、市场化拓展项目的能力、精准化的投资测算，将成为提升房地产业综合竞争力、提高盈利性与扩大规模性的新挑战。三是行业资源整合能力的挑战。房地产开发实际上是一个“系统集成”，要深度市场化、专业化发展，必须具备市场研究能力、规划设计的调控能力、客户吸附与发掘能力、成本控制能力、精益生产能力、物业管理能力等多种能力。

第四，许多地区所谓的城镇化仅仅是以农民宅基地换取县城住房，实现“市民化”，但仍未改变广大进城农民收入来源不足、积贫积弱的现状[19-20]。许多农民因为进城放弃了原有养鸡养猪而获得收入的院子，这让本就不富裕的农民家庭更加捉襟见肘。目前，我国主要通过增减挂钩项目的实施解决宅基地闲置与浪费的问题，但由于个别省份面临地方政府长期财政困难、耕地的非农用价值较低等问题，为了解决宅基地闲置问题和追求经济效益最大化，大搞“一刀切”，不征求群众意见，盲目推进“合村并居”，迫使农民离开了土地，破坏乡村文化、影响农业生产。此外，新建社区质量难保障，增加了农民的生产生活成本，激化了社会矛盾，不利于社会主义新时期社会和谐稳定发展。

3 新型城镇化建设建议

为了解决目前我国新型城镇化建设所面临的一系列问题，实现可推广的可持续发展的新型城镇化建设模式，不能单纯依靠旅游业或者过度依赖房地产业，亦不能把引入产业集群作为目的，而应该顺应时代，牢牢把握国家“十四五”规划的经济内循环大战略，脚踏实地，依据当地优势积极主动承接东部地区的劳动力密集型产业，改善本地就业环境，提高居民收入[21-22]。实行新型城镇化建设需要从以下几个方面开展。

第一，新型城镇化建设的主要载体在乡镇，乡镇存在大量的廉价劳动力，由于农业产业发展较为薄弱，出现了大量劳动力外流现象。因此，新型城镇化建设要充分借助大量闲置廉价劳动力的巨大优势，以建立劳动密集型产业为基础，创造就业机会，带动闲置或外流劳动力回流，进一步提高当地收入，改善居民生活环境。

第二，地方政府要加大基础设施建设，创造良好的营商环境，并通过制定各种人才引进政策，加快人才聚集，并联合当地旅游、文体等消费产业飞速发展，通过产业结构升级为当地带来资金、人才等各方面资源。

第三，要结合国家层面相关政策，推进乡村振兴和新型城镇化建设，以多元化投资主体和房地产业融合发展带动区域内经济快速发展。

4 小结

笔者在分析我国推行的新型城镇化路径的基础上，从旅游开发、房地产建设以及产业布局等方面出发，分析了新型城镇化建设中存在的不足，以期为我国新型城镇化道路的进一步发展提供参考。