从顶层设计看农村人居环境整治政策演变进程*

字靖萍

（西南林业大学，云南 昆明 650224）

改革开放以来，随着我国农村经济发展水平和农民生活质量的逐步提升，农村人居环境问题日益突出。根据目前可查的统计数据[1-4]，2001年国家统计年鉴才按“其他社会活动及环境保护”将环保数据纳入统计，2004年统计目录修改为“环境保护”，2008年修改为“资源与环境”，但由于发展程度等原因，至今统计数据始终没有涉及农村人居环境整治内容。根据2021年《中国统计年鉴》，2020年年底我国城市生活垃圾清运和处理总量为2.35亿吨，通过卫生填埋、焚烧和其他方式对城市生活垃圾无害化处理率达99.7%，城镇9.02亿人口每人每天约产生0.71 kg生活垃圾，我国乡村人口为5.09亿人，占全国总人口的36.11%，如果按照每天每人产生0.7 kg生活垃圾，农村每年会产生高达1.3亿吨的垃圾。同时，对比上海市和云南省，云南省人口是上海市人口的两倍，国土面积更是60倍之多，但上海市实现生活垃圾集中清运总量和环卫专用车辆数，都是整个云南省的两倍左右，可见从“生活垃圾处理”一项数据就不难发现，无论是数据统计还是专门人员和设备的配置，环境整治都集中在城市，尤其是一线城市，农村环保基础设施严重不足。2017年环保部《全国农村环境综合整治“十三五”规划》显示[5]，目前我国仍有40%的建制村没有垃圾收集处理设施，78%的建制村未建设污水处理设施，40%的畜禽养殖废弃物未得到资源化利用或无害化处理，相应产生的就是生活垃圾处理效率低，农村环境“脏乱差”问题极为突出。在上海等一线城市开始试点垃圾分类时，广大的农村还在为最基础的人居环境整治寻找对策。

在1982年至2021年的40年间，中共中央、国务院先后（1982—1986年、2004—2021 年）发布了23个以“三农”为主题的“一号文件”，“中央一号文件”已经成为中共中央重视农村问题的专有名词，这些“一号文件”虽然没有系统发布关于农村人居环境整治的发展政策，却都是根据中国“三农”问题发展具体实践制定的重要文件，目前脱贫攻坚已圆满收官，广大农村的基础设施也得到了一定改善，农村贫困人口生活水平已经跃升一个台阶，阻碍素质提升的物质基础进一步解决，党中央、国务院关于农村环境保护工作的决策部署正在广大农村中逐步深入实践中。党的十九大提出的乡村振兴战略，提出“生态宜居”在内的20字发展方针，规划要“以建设美丽宜居村庄为导向，以农村生活垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，开展农村人居环境整治行动，全面提升农村人居环境质量”，随着乡村振兴战略的推进，农村人居环境整治的重要性被进一步提高[6]。在此背景下，认真梳理历年来“一号文件”中农村人居环境整治相关政策的精神实质，从顶层设计中找准政策走向，对构建“美丽乡村”具有重要意义。

1 农村环境相关表述的演变

农村环境相关表述可分为四个阶段。第一阶段为1982—1985年“生态环境”，1986年提出“有关部门应于今年内制定严格控制非农建设占用耕地的条例，小城镇规划、建设、管理条例，以及水土保持和农村环境保护的具体措施，报国务院批准后实施”；第二阶段为1986—2013年，“农村环境”“村庄环境”“农村人居环境”“农村生态环境”轮换使用，交替出现；第三阶段为2014—2018年，“农业生态环境”“农业环境”“农村人居环境”基本稳定，间或出现“农业资源环境”“产地环境”“城乡环境”“环境风貌”等提法；第四阶段为2018年乡村振兴战略提出后的2019年至今，表述固定在“农村人居环境”和“农村生态环境”两个称谓。可见，从最初只关注生态环境到最终两种并存，和历史背景、农村发展的程度、中央对农村环境认识的深化是分不开的。

2 整治范围的界定和关注重点变化

历年农村人居环境整治中纳入的内容可以归纳为以下几个方面：水、电、路、沼气、住房；改圈、改厕、改厨；污水、垃圾；绿化；设施管护；法律等。整治内容侧重点是从逐步扩大延伸到聚焦的一个过程，首先是解决小型基础设施—水电路气房—厕所、污水、垃圾—设施维修管护、法律—绿化等，近年由于基础设施的逐步完善，农村人居环境整治基本固定在厕所、污水、垃圾和设施管护上[7]。

3 农村人居环境整治的战略化进程

把农村人居环境上升到战略层面是一个漫长的过程：2006年第一次提出人居环境治理，2014年第一次单独篇幅提出村庄人居环境整治，2015年提出农村人居环境整治，2016年实施农村生活垃圾治理5年专项行动，2017年内容最为宽泛，2018年乡村振兴战略提出了中长期战略目标，同年开始实施农村人居环境整治三年行动计划，2019—2020年持续聚焦推进，2021年实施农村人居环境整治提升五年行动，设立了五年阶段目标[8]。

4 特殊时期对农村人居环境整治影响的分析

40年来，23份中央“一号文件”从发文背景来看，共经历了两次疫情、一次金融危机的特殊背景，以及土地改革、水利改革、科技兴农、脱贫攻坚工程、乡村振兴战略等多个中央特殊战略时期。

2003年“非典”和2020年“新冠”两次冲击全国的疫情对农村人居环境整治工作的影响较小，在针对性措施上没有特别体现。

2009年受国际金融危机影响，全文没有“农村人居环境整治”相关篇幅，仅在结语处提到“高度重视农村……环境污染”，可见在经济建设偏重时，环境问题关注度降低；而2016年起实施的脱贫攻坚工程，以户为单位的农村特殊困难群体被史无前例地重视，住房等“两不愁三保障”问题和饮水安全的改善，大大解决了影响农村人居环境整治的基础性问题；2018年提出实施乡村振兴战略，前言分析中第一次提到农村环境和生态问题比较突出，第一次出现“保护优先”内容，乡村振兴的顶层设计更加系统，也是阶段地总结提炼归纳和展望。

5 关于资金投入方面的探索

农村人居环境整治在资金筹措方面，可以分为政府投入和村级自筹两类。

1）在政府投入方面。2006年提出“可从各地实际出发制定村庄建设和人居环境治理的指导性目录，重点解决农民在饮水、行路、用电和燃料等方面的困难，凡符合目录的项目，可给予资金、实物等方面的引导和扶持”；2008年“增加农村饮水安全工程建设投入，加快实施进度，加强饮水水源地保护，对供水成本较高的可给予政策优惠或补助，让农民尽快喝上放心水”；2010年实行以奖促治政策；2012年完善以奖促治政策，逐步推行城乡同治；2013年在基础设施建设方面“健全村级公益事业一事一议财政奖补机制，积极推进公益性乡村债务清理化解试点”；2015年“完善村级公益事业一事一议财政奖补机制，扩大农村公共服务运行维护机制试点范围，重点支持村内公益事业建设与管护”。2016年“发挥好村级公益事业一事一议财政奖补资金作用，支持改善村内公共设施和人居环境。坚持城乡环境治理并重，逐步把农村环境整治支出纳入地方财政预算，中央财政给予差异化奖补，政策性金融机构提供长期低息贷款，探索政府购买服务、专业公司一体化建设运营机制”。2019年“建立地方为主、中央补助的政府投入机制。中央财政对农村厕所革命整村推进等给予补助，对农村人居环境整治先进县给予奖励。中央预算内投资安排专门资金支持农村人居环境整治。允许县级按规定统筹整合相关资金，集中用于农村人居环境整治”。

2）村级自筹方面主要分为住户收费和社会资金两种。2014年“实施村内道路硬化工程，加强村内道路、供排水等公用设施的运行管护，有条件的地方建立住户付费、村集体补贴、财政补助相结合的管护经费保障制度”；2016年提出“普遍建立村庄保洁制度”在实际运行中就包含了向住户收费的内容；2019年“鼓励社会力量积极参与，将农村人居环境整治与发展乡村休闲旅游等有机结合”。

6 政策展望

1）发展与保护的矛盾将长期并存。新中国成立以来，“急于求成”的思想、“以粮为纲”的片面政策和“以经济发展为中心”的发展理念导致环境遭受了巨大的污染和破坏，造成了积重难返的局面，世界银行在《1992年世界发展报告》中指出“在过去20年中，各国人民已经懂得了在促进经济发展方面，应该更多地依靠市场，而较少地依赖政府。但是，在环境保护领域恰恰是政府必须发挥中心作用的领域，私人市场几乎不能为制止污染提供什么鼓励性措施”。中国从1952年发起爱国卫生运动，由历任国务院副总理担任爱卫会主任，保护环境作为一项基本国策，经过中央层面漫长的治理，2013年和2017年，世界卫生组织先后授予中国政府“健康（卫生）城市特别奖”和“社会健康治理杰出典范奖”，表彰中国爱国卫生运动取得的成就。但农村环境作为整体环境的一部分，目前形势依然严峻，已经严重制约了农业和农村经济可持续发展，威胁农民身心健康和生活质量，并成为乡村振兴的难点问题，农村人居环境整治还处于起步阶段，行路难、如厕难、环境脏、村容村貌差等问题仍然是影响群众生活质量的主要痛点。2018年乡村振兴战略提出“保护优先”的原则，2019年中共中央、国务院发布2019中央一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，发展和保护的矛盾在一定时期内还将作为影响农村人居环境整治的一大问题长期存在[9]。

2）城乡同治的重点是要持续加大对农村人居环境整治的各项投入。在城乡二元结构下，中国农村发展经历了“上山下乡”、城镇化、“工业反哺农业，城市支持农村”、“新农村建设”、“脱贫攻坚”、“乡村振兴”等各个阶段，城乡同治理念在农村人居环境整治问题中被常常提及，是历年中央“一号文件”关注的重点之一，江浙等经济发达地区在农村人居环境整治方面已经有成熟的“千村示范、万村整治”范本。但是从目前的财政投入的情况看，东西部之间差距尚且较大，更何况城市与农村之间的差距，近几年的中央“一号文件”显示，农村人居环境整治的目标任务已经逐步清晰，在脱贫攻坚工程基本解决了“两不愁三保障”和到户饮水安全问题后，经济落后地区农村在人居环境整治方面还是要集中人力物力解决农村生活垃圾处理、生活污水治理和厕所改造等不同地域农村普遍存在、农民群众感受最强烈、整治愿望最迫切的问题。但目前关于资金筹措的探索除了政府投入的持续增加还没有其他更好的解决途径，村民收费自治还没有较为突出的示范样本。

3）政治任务对农村人居环境整治的推进作用。2018年《农村人居环境整治三年行动方案》印发以来，全国已经累计建成5万多个美丽乡村，而国家卫生县城评选也需要辖区内省级卫生村达到一定比例。上级政府对基层“结果”和“过程”并重的考核模式很大程度推动了农村人居环境整治工作的推进，但从中央环保督察通报的各种案例可以看出中央环保制度下基层的形式主义问题依然存在，而目前县乡村基层“多中心工作”模式下，专职专业工作力量和专项资金缺口大，成为影响整治成效的重要原因之一[10-12]。

4）加快法律修订进程。由于乡村土地政策的特殊性、乡村两级执法体系不完善和依据的欠缺，大部分地区依然依赖乡村干部做群众思想工作的方式解决诸如集体土地上违建、养殖污染等问题，农村环境执法要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”还有很长的路要走，建立完善的环境执法体系、执法队伍、督察制度等势在必行。