强化节水优先 严格取用水监管促进地下水可持续利用

于琪洋

（水利部水资源管理中心，100038，北京）

新颁布施行的《地下水管理条例》（以下简称《条例》），深入贯彻习近平新时代生态文明思想，深入落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，规定了地下水节约保护、超采治理、监督管理等制度措施，对区域地下水管控、节约用水、取用水监管等提出明确要求和方向，为加强地下水管理、促进地下水可持续利用提供了重要的法律依据。

一、严格总量控制，强化区域地下水管控

近年，我国在地下水资源评价、地下水超采区划定、地下水取水总量和水位“双控”指标确定与管理、地下水取用水监管、超采区治理、地下水监测计量等方面开展了大量工作，取得了明显成效，全国地下水用水总量逐年下降，地下水超采问题局部取得好转。但应该看到，地下水管理依然是我国水资源管理中的薄弱方面，地下水过度开发利用对水资源安全和生态安全造成的威胁不容忽视，超采区治理任务依然很重，治理措施还需要进一步加强。严格实施总量控制，多措并举强化区域地下水监管重要而迫切。《条例》把地下水取水总量和水位“双控”上升为地下水管理基本制度，体现了地下水管理更严、更有针对性的要求。

1.实行地下水取水总量控制

为从源头上防止地下水过度开发、超量利用，加快地下水超采区治理，《条例》明确要求实行地下水取水总量控制制度。要依据地下水可开采量和地表水资源状况，科学确定省级行政区地下水取水总量控制指标，并据此制定县级以上行政区域控制指标。对已经超出控制指标的，不予批准新增取用地下水。通过控制地下水取用水总量，将有效遏制地下水超采状况，避免出现重大地质生态环境问题。下一步要加快确定地下水取水总量控制指标，科学动态管控，根据降雨等补给条件适时调整管控指标和措施，严格取水审批、计量和监控，促进总量管控指标落实。

2.实行地下水水位控制

《条例》要求，省级水行政主管部门会同本级有关部门拟定辖区内不同区域地下水水位控制指标。发挥地下水水位便于直观监测、直接获取的特点，及时评估分析地下水资源状况和地下水取用情况。地下水水位控制指标作为确定地下水取水工程布局、制定地下水年度取水计划、审批取水许可等的关键指标之一，为有效引导地下水合理开发、进行动态管控提供重要依据。下一步要充分考虑区域地下水采补平衡和生态保护，明确地下水水位管控目标，合理确定管理目标水位和阶段性恢复水位。按照地下水水位管控目标要求，进行年度监管和考核。已确定水位控制指标的地下水超采区要密切关注水位变化，针对超采成因，采取有效措施，按计划完成水位目标。对于易引发地质环境问题的地区，如地裂缝地面沉降易发区、岩溶塌陷区、海水入侵区、具有明确生态保护目标的区域等，应针对问题划定控制水位。对于非超采地区（或临界超采区），要划定保障生态安全的上限和下限水位，作为管理的目标要求，防止出现生态环境恶化及超采等问题。

3.严格地下水禁、限采区等重点区域管理

《条例》规定了划定和公布地下水超采区、禁止开采区和限制开釆区的责任主体、依据、程序，明确了划为禁、限采区的情形。已出现严重地质灾害或生态损害的区域、公共供水管网已覆盖的地下水超采区等，应列入禁采区。开采量接近可开采量、开采地下水可能引发地质灾害或生态损害的区域等，应列入限采区。除特殊情况外，禁采区不得取用地下水，限采区禁止新增取用地下水并逐步压采。通过明确禁限采区的管理要求，能够压实地方政府和相关部门对严格地下水管理、压采地下水及推进地下水超采区治理工作的目标任务与责任，提高各级各部门对加强地下水管理与保护工作重要性与紧迫性的认识。下一步要建立超采区及禁限采区动态评估、认定、调整机制，强化超采区及禁限采区的动态管理，确保管理科学、有效、符合实际。

二、强化节水优先，提高地下水利用效率

水资源短缺是我国基本水情，是经济社会发展的重要瓶颈制约，北方地下水超采是我国水资源短缺问题的突出体现。《条例》着重对地下水超采区节水提出明确要求，在地下水超采区全面推进节水型社会建设，全面提升农业灌溉等各行业地下水资源利用效率和效益。

1.大力推广先进节水技术、工艺、设备和产品

《条例》要求，取用地下水的单位和个人应遵守取水总量控制和定额管理要求，采取节水措施，降低用水消耗。同时，对于应该停止生产、销售、进口或使用的落后、高耗水、污染严重的工艺、设备和产品，《条例》给出了明确要求。目前我国已建立了取水许可制度和用水定额体系，要严格取水总量控制和用水定额管理，推动用水户使用先进节水技术、工艺和设备，采取循环用水、综合利用及废水处理回用等措施，实施技术改造，降低单位产品的用水量，提高节水水平。

2.着力提高农业用水效率

农业用水占我国地下水利用的大部分，占全国用水总量近三分之二。农业是用水大户，也是提高地下水利用效率的重要领域。《条例》对以地下水为灌溉水源的地区发展节水农业、节约农业用水提出了明确要求。目前农业灌溉方式精细化程度仍然不高，田间灌溉节水潜力巨大。以地下水为灌溉水源的地区应大力推进节水灌溉，结合高标准农田建设，加大田间节水设施建设力度，开展农业用水精细化管理，推广应用喷灌、微灌、管道输水灌溉、渠道防渗输水灌溉等节水灌溉技术，以及先进的农机、农艺和生物等技术，推进适水种植、量水生产，实现农业节水增效。

3.加快建设节水型社会

全社会节水是解决水资源短缺、进行超采区治理的重要措施。建设节水型社会，大力推动全社会节水，全面提升水资源利用效率，形成节水型生产生活方式，是保障水安全的战略性举措。《条例》要求，地下水超采区应当加强节水型社会建设。这就要求地下水超采区全面提升节水意识，着力调整用水结构、提高用水效率，形成全社会节水的良好风尚，将节水贯穿到经济社会发展和生产生活全过程，加快实现从供水管理向需水管理转变，倒逼生产方式转型和产业结构升级，全面提升各行业各领域水资源利用效率。

三、严格取用水监管，提升地下水管理能力和水平

地下水管理专业性强、重要环节多，需要针对工作重点和薄弱环节扎实做好大量的基础性支撑工作，严格监管才能全面落实好水资源刚性约束制度，为地下水可持续利用提供坚实的保障，适应新阶段水利高质量发展的要求。今后一个阶段，要以机井取水全过程管理为重点，以取水许可和计划管理为抓手，以取水工程监管为基础，大力强化基础支撑工作，提升地下水管理能力和水平。

1.严格地下水取水许可和计划管理

取水许可是地下水取用监管的关键环节。与以往取水许可管理法规相比，《条例》明确规定了六种地下水取水许可申请不予批准的情形，如不符合地下水管控指标要求、不符合行业用水定额和节水规定、不符合国家强制性标准和水资源紧缺或生态脆弱地区新改扩建高耗水项目等。取用地下水应实行计划管理，县级以上地方人民政府水行政主管部门应根据本行政区域地下水取水总量和水位控制指标、地下水需求量和用水结构，制定地下水年度取水计划；该计划应作为下达取水单位或者个人取水计划的重要依据。下一步要结合取水口取用水专项整治和电子证照推广应用工作，充分发挥国控系统、用水统计直报系统等作用，对地下水取水许可、超计划取水进行动态监控和预警，强化地下水取水许可规范化、信息化和动态化管理。

2.加强地下水取水工程监管

我国地下水取水工程分布广、数量大，但长期以来底数不清，动态掌握不准，已成为严格地下水取用监管的重要瓶颈。对此，《条例》要求对地下水取水工程登记造册，建立监督管理制度。对于停止取水的地下水取水工程，应按有关技术标准封存或者回填。地下水取水工程应合理布局，在申请取水许可时应附建设方案，并按取水许可批准文件要求自行或委托具有相应专业技术能力的单位施工。下一步要结合取用水管理专项整治行动，全面准确掌握各种地下水取水工程情况，同时结合“回头看”专项行动进一步核准机井数据。依托取水许可电子证照应用、地下水“一张图”信息平台，建立地下水取水工程登记管理长效机制，动态掌握新建各类地下水取水工程情况，及时了解封停报废地下水取水工程情况，把地下水取水工程登记工作作为一项长久性的日常管理工作。

3.完善地下水取水计量

目前我国取水监测计量工作仍存在覆盖面不全，准确度和在线率不高，信息平台功能不完善，数据共享程度不足等问题，与严格水资源管理的要求不相适应。为准确掌握地下水取水工程的取水量，实现精细化管理，《条例》对地下水取水计量设施安装、计量数据传输等提出了明确要求。新建、改建、扩建地下水取水工程，应当同时安装计量设施；取用地下水量达到规模以上的，应当安装在线计量设施。对未安装计量设施或者计量设施不合格、运行不正常的，《条例》明确了严格的处罚措施，按照日最大取水能力计算的取水量计征相关费用，处10万元以上50万元以下罚款。这些规定将极大地促进取用地下水计量率的提升。今后要下大力气解决地下水取用计量问题，全面推进全国取水监测计量和监督管理工作。有序推进农用灌溉机井监测计量，针对点多面广量大的农机井计量困难问题开展“以电折水”“以电控水”计量监测技术管理，制定全国“以电折水”技术规范，协调对接国家电网公司农机井用电量数据，指导各地制作“表-井-田-户”关系台账，全面提高农机井计量率，提升地下水精细化管理能力。

4.实行特殊类型工程监管

《条例》首次明确了疏干排水、地热能开发项目等可能影响地下水的特殊类型工程监管要求。矿产资源开采、地下工程建设疏干排水量达到规模的，应依法申请取水许可，且应达标排放、优先利用。需要取水的地热能开发项目，明确了要划定限制和禁止取水范围，明确了禁止建设的情况，明确了开发和管理要求。地下工程建设须采取措施防止对地下水补给、径流、排泄造成重大不利影响，多层含水层开发、回灌地下水应防止串层污染。

5.强化经济手段运用

水资源税是落实“两手发力”、运用市场机制促进地下水节约保护的重要举措。《条例》明确了地下水资源税征收原则，应充分反映地下水资源状况、取用水类型和经济社会发展等情况，采取差别化的地下水资源税标准。2017年以来，水资源税改革工作进展平稳，成效明显。通过水资源税改革，税收调节社会用水需求的效应初步显现，一定程度上抑制了地下水超采，增强了社会特别是企业节约用水意识。下一步要根据国家统一部署，加大实施范围，深入研究水资源税税额标准对水资源优化配置的调控机制，因地制宜制定差别化税率，充分发挥水资源税的经济杠杆作用。

《条例》明确了地方人民政府、水行政主管部门及相关部门、取用水户的责任，把加强地下水开发利用全过程管理的要求落到了实处，将为建立和落实水资源刚性约束制度，促进地下水可持续利用提供坚实的法治保障。各地水资源管理机构及地下水管理相关部门要认真贯彻落实《条例》要求，采取切实有效的措施，从制度建设、日常监管、措施落实、专题研究等方面，加快推进地下水管理工作，加大人财物支持保障力度，不断提高地下水管理能力和水平，推动地下水超采治理见实效、见长效，努力开拓地下水管理保护新局面。 ■