贯彻《地下水管理条例》依法强化地下水监督管理

杜丙照

（水利部水资源管理司，100053，北京）

地下水分布广泛、便于利用，是我国重要的供水水源，也是战略储备资源。长期以来，我国年地下水开发利用量近1000亿m3，约占总用水量的1/6。地下水在我国，尤其是北方地区承担着重要的生产、生活供水任务，也承担着维护生态安全、粮食安全、保障战略储备等重要作用。2021年国务院颁布《地下水管理条例》（简称《条例》），自12月1日起实施。这是我国首部关于地下水管理的专门行政法规，标志着我国地下水管理工作进入法治化阶段。地下水管理工作必须对标对表习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水的重要讲话指示精神，认真贯彻落实《条例》各项规定，完善配套政策和标准体系，全面加强刚性约束，严格取用水管理，推进超采治理，强化监测预警，统筹推进地下水管理各项重点工作，为我国经济社会高质量发展提供坚实的水安全保障。

一、细化地下水管控指标

建立水资源刚性约束制度，严格落实“四水四定”要求，是提高我国水资源集约节约利用水平的重要举措。实施最严格水资源管理制度，也需要将地下水取用水总量、地下水水位控制指标作为地下水管理的重要抓手。《条例》对此提出了明确规定。作为水资源刚性约束指标体系的重要组成部分，水利部、原国土资源部于2013年联合印发的《全国地下水利用与保护规划》（以下简称《规划》），明确了2025年和2030年各省（自治区、直辖市）地下水开发利用总量控制指标。为了进一步细化控制指标，2020年，水利部在总结已有经验的基础上制定《地下水管控指标确定技术要求》，部署开展地下水管控指标确定工作，以县级行政区为单元确定地下水取用水量、地下水水位以及取水计量率、监测井密度、灌溉用机井密度等指标。截至2022年3月，已有13个省（自治区、直辖市）的地下水管控指标通过水利部组织的技术审查。其中，黑龙江、江苏、浙江、江西、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州等11个省（自治区、直辖市）的地下水管控指标已经省级人民政府同意并印发实施。从已审查通过的成果来看，大部分省份2030年的地下水取用水总量控制指标小于《规划》确定的指标，并根据超采治理计划提出了逐年地下水水位控制指标。

“十四五”是地下水管控指标确定工作的关键阶段，重点工作有：一是要力争2023年年底前基本建立起覆盖全国主要平原区的地下水管控指标体系。二是要发挥“双控”指标作用，将地下水取用水量、水位控制指标与地下水水位动态监管有机结合，强化监测数据运用，加强水位变化预警。强化地下水取水计量和监督检查，确保年度地下水取用水总量得到有效控制。三是指导地方将地下水开发利用、节约保护、超采治理、监督管理等工作与地下水管控指标有效衔接，使地下水管控指标落地落实。

二、严格地下水取水监管

严格地下水取水许可管理是加强地下水资源管理与保护，促进地下水资源合理开发、可持续利用的主要途径。2020年，水利部组织开展的全国取用水管理专项整治行动成果显示，全国现存规模以上（孔径20cm以上）地下水取水口530多万个。地下水取水工程量大、面广，具有一定隐蔽性，特别是农用机井未办取水许可、未安装计量设施等问题突出。针对上述问题，应把地下水管控指标、江河水量分配指标、河湖生态流量等作为重要约束条件，督促指导地方抓好整改。结合推动取水许可电子证照工作，同步转化或新发地下水取水许可电子证照，已核发28万套，许可取水量474亿m3，有效促进了地下水取水许可的规范化、信息化管理。2021年，水利部结合黄河流域水资源承载能力，对流域内62个地下水超载的县级行政区暂停新增取水许可。

结合贯彻落实《条例》，今后将进一步强化地下水取用水监管。一是严格地下水禁采区、限采区的取水许可管理，推进公共供水管网覆盖范围内的自备井关停。二是推进农业灌溉工程和农村供水工程取用地下水相关问题的整改，规范地下水各项取用水基础信息登记。三是强化取水口取水监测计量，推进非农业取水口计量全覆盖，及时掌握地下水取用水情况。地下水年许可水量5万m3以上的取水口安装在线计量设施。对暂不具备条件安装计量设施的，采用“以电折水”等方法计量水量。四是加强取用水信息化管理。充分利用国家水资源管理信息系统、用水统计直报系统，对地下水取水许可、超计划取水进行动态监控和预警。五是严格地下水取水许可管理，对取水总量已经达到或超过控制指标的，以及地下水超载地区，暂停新增取水许可。六是结合地下水管控指标确定及区域地下水水位变化，推动地方合理确定、优化本行政区域内地下水取水工程布局。同时，结合地下水管控指标中灌溉用机井密度管理指标，对灌溉用机井井距、数目进行优化调整。七是组织开展地下水管理专项执法行动，依法打击非法取用地下水，严厉查处违法行为。

三、推进地下水超采治理

2014年，水利部组织开展了全国地下水超采区评价，全国超采区面积28万km2，年超采量158亿m3，涉及21个省（自治区、直辖市）578个县级行政区。在地下水超采区评价成果基础上，21个省（自治区、直辖市）划定并公布了地下水禁采区和限采区范围，制定地下水超采综合治理方案，并有针对性地开展超采治理。近年，水利部会同有关部门集中力量推进华北地区地下水超采综合治理、南水北调东中线一期工程受水区地下水压采、西辽河流域地下水超采治理等。特别是京津冀地区组织采取“一减、一增”措施，压减地下水超采量，多渠道增加水源补给，推动逐步实现地下水采补平衡。至2020年年底，北京、天津、河北、山东、山西、河南、内蒙古7省（自治区、直辖市）压减地下水超采量近86亿m3。水利部正在组织开展新一轮地下水超采区划定工作，京津冀三省（直辖市）超采区面积较上轮评价减少3357km2，超采量减少26亿m3。2021年年底，京津冀治理区浅层地下水水位较2018年同期总体回升1.89m，深层承压水水位平均回升4.65m。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确要求，统筹推进华北地区及其他重点区域地下水超采治理。水利部将按照中央的要求，推进全国重点区域地下水超采治理。一是深入推进华北地区地下水超采综合治理工作，制定华北地区地下水超采综合治理行动方案（2023—2025年），进一步压减地下水超采量，巩固拓展超采治理成效。二是组织实施华北地区河湖生态环境复苏行动，充分发挥南水北调工程的作用，优化调度各类水源，实施33条（个）河湖、3000余km河道生态补水，持续改善华北地区水生态环境，填补地下水亏空。三是协调推进三江平原、松嫩平原、辽河平原、西辽河流域、黄淮地区、鄂尔多斯台地、汾渭谷地、河西走廊、天山南北麓与吐哈盆地、北部湾地区等10个重点区域地下水超采综合治理，助力区域生态修复与高质量发展。四是加快推进新一轮超采区划定及区域地下水禁采区、限采区优化调整。建立地下水超采动态评估机制与体系。

四、加强地下水监测预警

长期以来，地下水监管面临“看不见、摸不着、测不准”的难题。科学系统完善的地下水监测计量体系是依法依规加强地下水开发利用监管的前提。国家地下水监测工程于2020年建成投用，20469个自动监测站基本覆盖了全国主要平原区和地下水开发利用区，为从严从细从实加强地下水监管提供了条件。2020年，水利部紧紧抓住“水位”这个关键，依托国家地下水监测工程和部分地方地下水监测站点，建立了全国地下水超采区水位变化通报机制。以存在超采问题的122个地级行政区为单元区分深层地下水、浅层地下水，逐季度通报地下水水位同比变化情况，并采取会商、监督检查、考核等措施，压实地方人民政府地下水超采治理的主体责任。先后与地下水水位下降幅度较大的14个地市人民政府进行技术会商。将通报结果纳入最严格水资源管理制度考核，切实增强了地方人民政府治理地下水超采问题的主动意识与责任意识，已经形成更加关注地下水问题、统筹治理地下水超采的工作合力和社会氛围。

应进一步推进国家地下水监测二期工程建设，加强中央、地方数据共享，尽快补齐地下水监测空白及短板，让地下水成为“看得见”的宝贵资源。进一步抓好地下水水位变化通报，健全通报机制，完善通报规则，加强水位变化的分析研判，提高通报的专业性和科学性，并适时向社会公开。针对不同水文地质单元，研究地下水运移规律，理清地下水水位与水量的对应关系，确定不同来水条件下的地下水水位控制阈值，提高地下水管理的数字化、网络化、智能化水平。

五、完善地下水管理制度与标准体系

《条例》从地下水调查与规划、节约与保护、超采治理、污染防治以及监督管理等方面明确了水行政主管部门相应的工作职责及要求。对照《条例》规定，水利部在调查评价、规划制定、地下水取水总量与水位控制、取水监管、超采分区管控、超采综合治理等方面均已做出了相应安排，且大部分工作已经取得明显进展，成效也逐步显现。

下一阶段，水利部将就《条例》规定的地下水储备、地热能开发项目监管、诚信档案等方面加强配套制度建设。一是组织制定地下水开发利用管理办法，进一步明确细化地下水开发利用的监管要求。二是建立地下水战略储备与应急备用制度，明确地下水储备划定、应急备用等工作要求。三是建立地下水节约、保护、利用的诚信档案，建立地下水取用单位和个人信用评价制度，推动纳入全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统。四是加强地热能开发取用地下水，以及矿产资源开采、地下工程建设疏干排水等的监管制度建设。五是完善地下水管理标准体系，加快制修订地下水超采区评价、地下水管控指标确定、河湖生态补水、地下水禁限采区划定、机井封填等标准和规程规范，明确地下水开发利用、保护、监管等有关技术要求。

进一步深化生态文明建设和高质量发展对地下水管理新要求的认识，针对地下水管理与保护工作中存在的问题，组织多种形式的专题研究，推进地下水重点实验室建设，建立地下水管理通用模型，发挥跨部门、跨行业的专家团队作用，开展多专业联合攻关，为地下水管理提供强有力的科学支撑。 ■