《地下水管理条例》立法思路与法律制度设计

李原园，陈 飞，羊 艳，史文龙，于丽丽

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京市）

地下水具有重要的资源功能、生态功能和地质功能，在保障我国城乡生活生产供水、支持经济社会发展、维系良好生态环境和地质结构稳定中具有重要作用。目前我国地下水开发利用总体形势严峻，一些地区长期以来大量开采地下水造成严重后果并引发了一系列生态地质环境问题，地下水污染也日益严重。在地下水管理方面，虽然在法规制度建立、管理能力建设等方面取得了长足进步，但在缺乏国家层面专门性法规情况下，地下水开发利用与保护工作缺少系统完整的制度遵循和管理抓手，仍然存在不可逾越的体制机制性障碍和管理薄弱环节，难以形成有效的地下水管理与保护体系，难以根本性提高地下水管理能力水平。因此，亟须通过制定出台地下水专门法来规范地下水的开发、利用、节约、保护与管理各环节，推动地下水可持续利用。本文结合《地下水管理条例》（以下简称《条例》）编制起草以及相关地下水工作，对立法工作基础与出台背景、立法思路与主要考虑、总体框架与法律制度进行解读和介绍。

一、立法背景

1.地下水超采严重

根据全国地下水利用与保护规划，全国21个省区存在超采问题。超采区总面积达28.7万km2，年均超采量达158亿m3。地下水超采导致了地下水水位下降、含水层疏干、水源枯竭，引发地面沉降、河湖萎缩、海（咸）水入侵、生态退化等生态问题和环境地质问题。

2.地下水污染问题突出

根据《全国地下水污染防治规划（2011—2020年）》，我国地下水污染由点状、条带状向面上扩散，由浅层向深层渗透，由城市向周边蔓延。根据第三次全国水资源调查评价成果，以浅层地下水水质监测为主的8 262个 监测点中，Ⅰ～Ⅲ类占28%，Ⅳ类占30%，Ⅴ类占41%，超过60%的Ⅳ、Ⅴ类监测井是人为因素影响造成的。

3.地下水管理法制基础薄弱、管理体制不健全

我国缺乏从国家层面规范地下水管理和保护的专门性法规，地下水监管基础较为薄弱，管理制度仍不健全，监测计量体系还需进一步完善。尽管有关法律法规对地下水管理做出规定和要求，但是整体上过于宏观，针对性和可操作性不强，因此迫切需要制定专门针对地下水保护、治理和管理的法规，加强我国地下水管理的法制基础。

二、立法思路与主要考虑

《条例》立足于地下水的特点和功能属性，全面深入贯彻落实习近平生态文明思想、法治思想，落实新发展理念、践行十六字治水思路，坚持问题导向和目标导向，针对我国地下水及其管理面临的突出问题，以地下水的可持续利用为目标，建立健全科学合理的体制机制与制度体系，用法治力量守护好地下水。

1.突出节约保护优先

加强涵养保护，充分利用自然条件补给地下水。实行刚性约束，制定区域地下水取水总量和水位控制指标，合理确定区域地下水取水工程布局，划定禁限采区，严格取水许可。严格控制地下水开发强度，制定地下水年度取水计划，科学制定水资源税费征收标准，加强取水工程计量。节约、集约、高效利用地下水，升级节水技术，降低用水消耗，提高各行业用水效率。

2.突出科学系统治理

充分体现科学系统治理地下水思维脉络。对地下水定义和范畴进行科学界定，认清地下水的功能、特点及规律；科学合理地开展调查评价以及地下水开发利用相关规划和论证；统筹各项治理保护措施，对地下水进行系统治理，实现地下水水量采补平衡、水位压力平衡、污染负荷平衡。

3.突出全过程全要素

从地下水循环全过程出发，对地下水水量、水位、水质全要素提出管控措施。针对地下水“补给—径流—排泄”循环全过程、“孔隙水压力—环境地质压力生态环境支撑力”传递全过程、污染物“堆放—溶滤—迁移”污染全过程，提出地下水水量不能衰减、水位不能持续下降、水质不能恶化的管控目标。

4.突出精准治理管控

《条例》针对地下水赋存特点，实施“分区、分层、分类”精细化管理。在平面空间上实施分区管理，划分地下水涵养保护、开发利用和防治空间。在立体上实施分层管理，针对可更新和难以更新地下水分别进行管控，并对串层开采提出明确要求。根据地下水类型和取用情势实施分类管理，对疏干排水、地热水、岩溶泉域、沿海地区等不同类型地下水明确了具体管理规定和要求。

5.突出目标责任主体

《条例》明确了地方政府和开发利用地下水行为主体的责任，以及违法行为的处罚措施及标准，细化厘清责任边界，避免“公地悲剧”。

三、总体框架与法律制度

《条例》包括总则、调查与规划、节约与保护、超采治理、污染防治、监督管理、法律责任、附则等8章64条，主要搭建了如下9大制度体系。

1.调查评价制度

科学评价和准确把握地下水状况，建立统一、全面、详实可靠的国家地下水基础数据台账，是开展地下水节约与保护、超采治理、污染防治、监督管理等活动的基础。在总结已开展的三次全国水资源调查评价经验的基础上，《条例》设置了地下水调查评价制度。

《条例》明确了地下水调查评价的内容与组织分工，内容包括地下水资源调查评价、污染调查评价和水文地质勘查评价等内容；政府应当组织水行政、自然资源、生态环境等主管部门开展地下水状况调查评价工作，水行政主管部门主要负责地下水资源调查评价，生态环境主管部门主要负责地下水污染调查评价，自然资源主管部门主要负责水文地质勘查评价与地下水资源调查。

2.规划配置制度

根据新形势下水利规划基本思路和要求，《条例》设置了地下水规划配置制度，明确规划编制、规划衔接、总体配置以及地下水储备与应急备用等内容。关于规划编制，明确由水行政、自然资源、生态环境等主管部门根据地下水状况调查评价成果，编制本级地下水保护利用和污染防治等规划，作为节约、保护、利用、修复治理地下水的基本依据。关于规划衔接，明确地下水规划应当服从水资源综合规划和环境保护规划；编制工业、农业、市政、能源、矿产资源开发等专项规划，涉及地下水的内容，应当与地下水保护利用和污染防治等规划相衔接。关于地下水配置，从三个层面进行了规定，在经济社会、国土空间与重大项目配置层面，体现水资源的刚性约束作用，明确国民经济和社会发展规划、国土空间规划、重大建设项目布局，应当与地下水资源条件和保护要求相适应；在开发利用配置层面，明确难以更新地下水、禁采区内地下水不得开采，限采区、海（咸）水入侵地区、泉域等控制开采；在常态供水与应急供水配置层面，除常态供水控制利用外，要求建设地下水储备与应急备用饮用水水源。

3.空间管控制度

考虑到地下水埋藏属性与功能特点，从精细化管理角度，《条例》设置了地下水空间管控制度，划分地下水涵养补给保护空间、治理修复空间、储备备用空间，对地下水实施“分区、分层、分类”管控。将地下水涵养区、海（咸）水入侵地区、水资源紧缺或者生态脆弱地区、泉域等地区划入涵养补给保护空间，要求加强地下水水源补给保护，对于已经出现问题的，应当采取综合治理措施。将存在地下水超采和污染问题的区域划入治理修复空间，要求根据治理需要划定超采区和污染防治重点区，制定治理方案，明确治理目标、治理措施。将发生严重的地质灾害或者生态损害的区域、超采区内公共供水管网覆盖或者通过替代水源已解决供水需求的区域等划入禁采区，将地下水开采量接近可开采量以及开采地下水可能引发地质灾害或者生态损害的区域等划入限采区，要求在禁采区内禁止取用地下水，在限采区内禁止新增取用地下水。另外划定应急和储备空间，国家建立地下水储备制度，地方政府根据地下水条件和需要，建设地下水储备和应急备用饮用水水源，制定相应预案。

4.目标管控制度

确定地下水管控指标既是地下水监督管理的重要抓手，也是水资源刚性约束制度的重要内容。《条例》明确要求制定地下水开采总量、水位等目标，以及合理取水工程布局、年度用水计划、取水许可管控要求，对地下水实行目标管控。国家实行地下水取水总量和水位控制制度，国家制定并下达各省（自治区、直辖市）地下水取水总量控制指标，各省级行政区根据国家下达的地下水取水总量控制指标制定市县地下水取水总量和水位控制指标。地方人民政府应当根据地下水取水总量控制指标、地下水水位控制指标和国家相关技术标准，合理确定本行政区域内地下水取水工程布局，建立机井及取用水管理等台账。明确对地下水实施年度取用水计划管理，要求地方水行政主管部门制定地下水年度取水计划，对本行政区域内的年度取用地下水实行总量控制，地下水年度计划用水总量，不得超过本区域的年度地下水总量控制指标。

5.用途管制制度

为更好发挥地下水功能作用，《条例》建立地下水用途管控制度，明确不同行业、不同类型地下水用途管制要求和措施。

对于不同行业用水管控，分别提出了工业、农业、城市开发利用地下水的管控要求，工业应当使用先进节约用水技术、工艺和设备，以及循环用水、污水回用等措施，降低用水消耗；农业应当鼓励发展节水农业，推广节水灌溉等技术，提高农业用水效率；城市应当推广节水型生活用水器具，鼓励使用再生水，提高用水效率。

对于不同类型用途管控，规定深层承压水原则上禁止开采，仅可用于应急供水取水，无替代水源地区的居民生活用水，以及为开展地下水监测、勘探、试验少量取水；禁限采区内应禁止或限制开采，地下水仅可用于为保障施工、生产、公共安全而临时应急取（排）水，以及开展地下水监测、勘探、试验少量取水。另外，也明确了地热能项目取水、疏干排水等具体管理规定。

6.污染防治制度

针对我国地下水污染严峻形势，《条例》建立了地下水污染防治制度，包括地下水污染防治区划分，以及点源、面源和生产建设污染防治等内容。在地下水污染防治区划分方面，明确国务院生态环境等主管部门指导全国地下水污染防治重点区划定工作。各省区生态环境等主管部门负责具体划定。在点源污染防治方面，规定禁止利用渗井、渗坑等逃避监管的方式排放水污染物；禁止利用岩层孔隙、裂隙、溶洞等贮存有毒有害物质；禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者贮存含有毒污染物废水、含病原体的污水等。在面源污染防治方面，规定农业生产经营者等有关单位和个人应当科学、合理使用农药、肥料等农业投入品；农田灌溉用水应当符合相关水质标准。在生产建设污染防治方面，规定环境影响评价应当包括地下水污染防治内容；化学品生产企业、矿山开采区、尾矿库、垃圾填埋场等运营、管理单位，应当采取防渗漏等措施，并监测地下水水质；地下油罐应当防止渗漏并加强监测；存放可溶性剧毒废渣的场所，应当采取防水、防渗漏、防流失的措施。

7.治理修复制度

针对地下水超采问题，在总结近年来开展地下水超采治理实践做法与经验基础上，《条例》建立了地下水治理修复制度。在超采区划定方面，明确了国务院水行政主管部门应当会同国务院自然资源主管部门组织划定全国地下水超采区，并依法公布。在超采治理方面，明确地方政府是责任主体，要求采取加大海绵城市建设力度、调整种植结构、推广节水农业、加强工业节水、水源置换、实施河湖地下水回补等措施，实现地下水采补平衡，恢复地下水合理水位。在海（咸）水入侵治理方面，要求县级以上地方人民政府水行政等主管部门加强监测和预防，采取综合治理措施进行治理。在泉域治理修复方面，要求对已经干涸但具有重要历史文化和生态价值的泉域，具备条件的应当采取措施予以恢复，县级以上地方人民政府水行政主管部门组织编制重要泉域保护方案。

8.监测计量制度

针对地下水监测体系不够健全、取水计量率低等监管基础薄弱突出问题，《条例》建立了地下水监测计量制度。在地下水监测方面，明确国务院水行政、自然资源、生态环境等主管部门建立统一的国家地下水监测站网和地下水监测信息共享机制，县级以上地方人民政府加强地下水监测。在地下水计量方面，要求新建、改建、扩建地下水取水工程应当同时安装计量设施，已有地下水取水工程未安装的应当限期安装，达到取水规模以上的应当安装地下水取水在线计量设施，并将计量数据实时传输到水行政主管部门。在地下水取水工程监督管理方面，要求地方政府水行政主管部门应当对地下水取水工程登记造册，报废、未建成、已完成勘探任务的应当由工程所有权人或者管理单位实施封井或者回填。

9.目标责任制度

针对地下水管理权责不明的问题，《条例》建立了地下水管理与保护目标责任制度，明确了地下水管理职责分工，建立目标责任制和考核评价制度，明确了政府部门及领导干部责任、行为主体责任，提出建立诚信档案，并明确了违法行为的处罚措施及标准。在管理体制与职责分工方面，明确了中央与地方，以及各相关部门的管理职责分工，明确地方政府是地下水管理与保护责任主体。在考核评价方面，明确国务院对省、自治区、直辖市地下水管理和保护情况实行目标责任制和考核评价制度。另外明确了开发利用主体责任与义务，利用地下水的单位和个人应当加强地下水取水工程管理，节约、保护地下水，防止地下水污染。

四、结 论

《条例》颁布实施是水法治建设的又一里程碑，更是地下水管理工作的一件大事。作为我国第一部地下水管理专门行政法规，《条例》贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实党中央、国务院关于地下水工作的战略部署，在总结近年来地下水管理工作的成果和进展的基础上，坚持问题导向、突出保护优先，建立了一系列符合水资源管理工作实际、有效维护地下水系统健康的创新性制度，是保障水安全、推进生态文明建设的重大举措。《条例》的出台，将推动依法治水迈上新台阶，开创地下水管理保护新局面。 ■