强化考核监管 促进地下水可持续利用

李太民

（江苏省水资源服务中心，210029，南京）

地下水是重要的自然资源，对其合理利用和有效保护对于支撑经济社会高质量发展和维系良好生态环境作用重大。新颁布施行的《地下水管理条例》（以下简称《条例》），对我国依法推进地下水管理和保护具有里程碑意义。《条例》强化了各级政府的管理和保护责任，体现了对地下水开发和利用全过程管理，对区域地下水管控、取用水监管、地下水储备制度建立、地下水监测等提出明确要求。

一、加强考核评价，夯实地下水管理和保护责任

为强化各级政府的责任，《条例》规定，县级以上地方人民政府对本行政区域内的地下水管理负责，应当将地下水管理纳入本级国民经济和社会发展规划，并采取控制开采量、防治污染等措施，维持地下水合理水位，保护地下水水质。《条例》充分用好考核指挥棒，明确国务院对省、自治区、直辖市地下水管理和保护情况实行目标责任制和考核评价制度，国务院有关部门按照职责分工负责考核评价工作的具体组织实施。2013年国务院已将地下水管理等工作纳入了实行最严格水资源管理制度考核，有了多年实践基础。2020年我国建立了地下水水位变化通报机制，按季度对108个浅层及37个深层存在超采问题的地级行政区的地下水水位同比变化情况进行通报，通过技术会商、约谈、监督检查等措施，实实在在将地下水治理责任传导给地方人民政府。《条例》明确提出对地下水管理和保护实行目标责任制和考核评价制度，将促进各级政府加强对地下水资源的重视，制定更加有力的措施严格地下水管理、强化地下水保护，促进地下水资源可持续利用。

二、开展登记造册，全面摸清地下水“家底”

我国地下水取水工程分布广、数量大，近年来通过水利普查、取水设施核查登记、用水统计调查等工作，基本摸清了地下水取水工程利用情况，但仍存在信息掌握不全面、更新不及时、监管不规范的现象。《条例》要求对地下水取水工程登记造册，建立监督管理制度；明确地下水取水工程应在申请取水许可时附具建设方案，并按取水许可批准文件要求由具备相应专业技术能力的单位施工，将严格地下水取用监管落到实处；对报废的矿井、钻井、地下水取水工程，以及未建成、已完成勘探任务、依法应当停止取水的地下水取水工程的封井或回填提出了具体要求；对地下水取水工程计量设施安装、计量数据传输等提出了明确要求，有利于掌握地下水实时取水状况。此外，《条例》还规定国家定期组织开展地下水状况调查评价工作，调查评价成果可全面摸清地下水资源、地下水污染和水文地质状况“家底”，是编制地下水保护利用和污染防治等规划以及管理地下水的重要依据。

三、建立双控制度，强化分区分类管理

地下水取水总量和水位“双控”制度是水资源刚性约束制度的重要内容，是地下水管理和保护的有力抓手。《条例》规定国家实行地下水取水总量控制制度，要求各地科学制定地下水取水总量控制指标和水位控制指标，在“双控”基础上合理布局地下水取水工程，制定地下水年度取水计划。为科学实施分区分类管理、强化超采区治理，《条例》专门设立第四章，规定了地下水超采区划定的主体、程序，明确了地下水禁止开采区、限制开采区的划定条件、禁止行为，明确了地下水超采区治理方案编制的主体、程序和内容。要求地下水超采区的县级以上地方人民政府应当加强节水型社会建设，通过加大海绵城市建设力度、调整种植结构、推广节水农业、加强工业节水、实施河湖地下水回补等措施，逐步实现地下水采补平衡。明确国家在替代水源供给、公共供水管网建设、产业结构调整等方面给予支持。

四、规范应急储备，增强突发事件应对能力

当遇突发事件或极端气候时，地下水是保障城乡供水安全、维护经济社会稳定的可靠备用水源。目前我国地下水储备制度尚未建立，地下水应急备用水源监管不够，集中式地下水水源地保护不足。针对这些问题，《条例》从地下水战略储备、应急备用饮用水水源、集中式地下水饮用水水源地三个切口，规范了地下水储备管理。

①加强地下水战略储备功能。《条例》第十五条规定国家建立地下水储备制度。水行政主管部门要会同发展和改革、自然资源等部门，根据本行政区域内地下水条件、气候状况和水资源储备需要，制定动用地下水储备预案，为科学谋划地下水战略储备布局指明了方向。

②规范地下水应急备用饮用水水源管理。《条例》第二十九条规定县级以上地方人民政府应当根据地下水水源条件和需要，建设应急备用饮用水水源，制定应急预案，确保需要时正常使用。应急备用地下水水源结束应急使用后，应当立即停止取水。

③强化集中式地下水饮用水水源地保护。《条例》第五十条规定县级以上地方人民政府应当组织水行政、自然资源、生态环境等主管部门，划定集中式地下水饮用水水源地并公布名录，定期组织开展地下水饮用水水源地安全评估；第五十一条规定禁止在集中式地下水饮用水水源地建设需要取水的地热能开发利用项目。《条例》必将有效增强我国地下水战略储备能力，有力提升我国供水安全保障水平。

五、突出重点难点，解决地下水管理工作中的突出问题

随着经济社会发展，地下水管理中出现的一些新问题亟须加快解决，《条例》对此作出专门规定。

一是强化地热能开发项目的管理。近年来地热能开发利用项目逐步增多，对地下水造成明显不利影响，需要纳入规范管理范围。《条例》第五十一条规定，对需要取水的地热能开发项目，明确划定限制和禁止取水范围、禁止建设的情况、对同一含水层实行等量取水和回灌。

二是强化疏干排水管理。矿产资源开采、地下工程建设疏干排水是地下水管理的难点，《条例》第五十二条明确了矿产资源开采、地下工程建设疏干排水量达到规模的，应当依法申请取水许可，安装排水计量设施，并要求疏干排水应当优先利用。

三是强化难以更新的地下水管理。《条例》明确了难以更新的地下水定义，给地下水分层管理指明了方向；明确提出除应急取水、无替代水源地区居民生活用水、监测勘探试验少量取水等情形外，禁止开采难以更新的地下水。

四是强化地下水水源涵养。从地下水循环规律出发，《条例》第二十八条明确要加强地下水水源补给保护，充分利用自然条件补充地下水，明确城乡建设、河湖整治等要统筹兼顾地下水水源涵养，加强水体自然形态保护和修复。

六、强化监测制度，及时掌握地下水变化动态

地下水监测是地下水管理和保护的“听诊器”。2015年，国家部署了地下水监测工程建设，取得明显成效。目前已经建成监测范围覆盖全国主要平原区和主要水文地质单元的监测网络，实现对我国主要平原、盆地和岩溶含水层地下水水位、水质的有效监控，取得了显著的经济社会效益，为我国水资源开发利用与优化配置、农业结构调整、工业发展布局、城市发展规划、生态环境保护等提供重要支撑和服务。

为有效解决我国地下水监测中存在的站网布局还有待完善、监控手段还有待提升、信息共享还有待加强等问题，《条例》对地下水监测站网建设和监测信息共享、监测设施保护等方面提出了要求。

一是强调了监测站网的建设。水利、自然资源、生态环境等主管部门要建立统一的国家地下水监测站网和地下水监测信息共享机制，对地下水实行动态监测。

二是明确了地下水监测设施设备保护的要求。规定任何单位和个人不得侵占、毁坏或者擅自移动地下水监测设施设备及其标志。

三是强化了地下水监测数据的权威性。规定任何单位和个人不得篡改、伪造地下水监测数据。《条例》的这些规定是开展地下水调查评价、治理保护的现实需要，对加快构建布局完善、功能齐全、信息共享的地下水监测体系将起到强有力的推动作用。■