“去编制化”背景下深圳市新建公立医院人力资源管理SWOT分析

■ 黄灵肖 李 璐 罗桢妮

党的十九大报告将健康中国作为国家战略实施，进一步确立了人民健康在党和政府工作中的重要地位。公立医院作为我国提供预防、诊疗、康复等一系列服务的主要参与者，公立医院落实公益性是健康战略实施的重要保障。为满足人民群众日益增长的公益服务需求，公立医院“去编制化”最早可追溯到2011年3月《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》，该文件提出承担“非营利医疗”的公益二类事业单位可部分由市场配置资源。《2016年卫生计生工作要点》提到了“深化编制人事制度改革，会同中央编办开展公立医院编制管理创新研究，逐步实行编制备案制。”《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》《关于开展建立健全现代医院管理制度试点的通知》等文件也都明确了公立医院在依法全面推行聘用制度和岗位管理制度，实行合同管理，逐步实现同工同酬等方面的改革要求。

作为国家公立医院改革首批试点城市，2015年5月28日，深圳市出台了《深圳市深化公立医院综合改革实施方案》，为建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制，深圳成为全国第一个印发公立医院综合配套改革方案的试点城市。深圳作为改革的先锋，目前所有的新建医院全部实行去行政化、去编制化改革。去编制化对于新建医院的优势体现在落实医院的用人自主权，回归医院的公益性上面。但是，目前在公立医院实行“双轨制”的情况下，养老、医保、人事、薪酬等方方面面的配套改革迫在眉睫。公立医院遇到了前所未有的机遇和挑战，科学有效的人力资源管理的重要性也越发凸显。

1 新建公立医院人力资源管理的SWOT分析

1.1 内部优势（Strengths）

1.1.1 充分的自主权。跟传统公立医院相比，全面取消编制后，新建公立医院在落实自主权和释放公益性上面具备充分的自由度。在有关规范和标准内，赋予医院在岗位设置、人员招聘、职称聘任、薪酬分配、职称评审5个方面的自主权，促进医院根据功能定位、业务需要优化岗位结构和薪酬结构[1]。新建医院在去编制化改革后，既提高了医疗资源的利用效率，又能促进医疗人才的合理流动。

1.1.2 先进的体制优势。深圳新建公立医院彻底落实了去编制改革，医院在人力资源管理方面真正拥有了传统医院缺乏的体制优势。一方面，新建公立医院全面实行聘用管理，医院与员工之间签订聘用合同，首次合同签订一般是3～5年；同时，新建公立医院可以有效落实考核制度、聘任制度，包括构建试用期考核、年度考核、续聘考核、聘任期考核等全周期考核体系，做到了有效的合同和聘任管理，真正做到了“能进能出、能上能下、动态聘任”，充分发挥了体制赋予的活力。

1.2 内部劣势（Weaknesses）

1.2.1 缺乏科学的医院内部治理体系。新建医院多重视在业务发展上的投入，对于建章立制、推动科学化的医院内部治理缺乏创造性和系统性。建立符合实际的医院内部治理体系，是医院走向规范化、科学化管理道路的关键[2]。去编制化的新建公立医院如何在竞争激烈的环境中发展壮大，根据自身功能定位、运营模式等情况，建立科学化的现代医院内部治理机制，加强法制化管理，走具有自己医院特色的发展路线是关键途径。

1.2.2 人力资源管理运行机制不健全。新建公立医院在一个全新的运营模式下，还需要一个较长的磨合期，包括医院管理层处于新旧体制工作思维和工作模式之间的转换，如大多数新建医院的领导班子和中层干部均是引进合作办医的运营方派驻任命，存在一些“体制内”固化的思维和处事方式。在全新的去编制化的管理体制下，如何快速有效地建立全新的运行机制是管理工作的重要任务。而大多数新建医院建立初期，人事管理运行机制并不健全，一方面深圳新建公立医院大多处于开业初期，很多工作没有建立制度规范，另一方面因为新建医院在全新的运营模式下处于“摸石头过河”状态，许多制度从建立、实施到规范都缺乏系统性和长效性，同时各部门之间尚未建立多部门协作的有效机制。

1.3 外部机遇（Opportunities）

1.3.1 合作运营模式下，各项优质资源共享。深圳进行去编制改革，在新建医院的办医模式上进行了多种创新，包括积极探索“名院、名校”等多种合作办医的新模式。目前已合作运营多个三级市属公立医院，如中国医学科学院肿瘤医院深圳医院、南方医科大学深圳医院、中山大学附属第七医院、中国医学科学院阜外医院深圳医院、深圳大学华南医院等。通过引进国内顶尖的医学院校合作办医，从数量和结构等多方面引进和培养优秀医学人才，优化了深圳的医疗卫生服务体系。在这种合作运营的背景下，运营方与新建医院可以全面共享技术、人才、学科建设等顶尖医疗资源，“弯道超车”，对新建医院的快速成长无疑是一个巨大的发展机会。

1.3.2 健全的财政补助和人才补助政策。深圳作为大湾区核心引擎城市，与国家政府卫生投入政策相比，在公立医院财政补助力度方面名列前茅。2013年7月，深圳市财政局发布的《深圳市关于完善政府卫生投入政策的实施方案》，明确了对新建医院开业前准备期和开业运营初期的专项经费补助政策。政府的重视和财政倾斜，是取消编制后的新建医院在运营初期的坚实保障。

与此同时，深圳在构建现代化医疗卫生服务体系，加快打造医疗卫生高地道路上大步迈进中，出台了一系列涵盖深圳市及各区配套的具有相当吸引力的卫生人才优惠政策。这是深圳在医疗市场竞争日趋激烈的情况下保持战斗力的关键手段。

1.4 外部危机（Threats）

1.4.1 配套不足，去编制化后缺乏有效激励。公立医院去编制化改革牵扯到方方面面的利益，随着医改的深入，对医院的公益性回归呼声越来越高。面对政府要公益，患者要满意，员工要待遇，医院管理压力前所未有。从员工的角度来说，一是取消编制后医疗人才被推入市场，全面竞争上岗，既是机会，也意味着就业风险的增加；二是全面去编制化后的新建医院即便仍然是保留事业单位的性质，但员工在养老保障、交流任职、房改房补等待遇保障上和传统体制内的医院仍然存在较大差距。在新旧体制并存的背景下，实行“新人新办法、老人老办法”。对于新建医院而言，虽然医院内部大家都是合同制管理，但是与深圳老医院相比，取消编制的新建公立医院员工与老医院编内人员仍然存在较大差距，导致员工归属感不够，离职率较高。

1.4.2 政策孤岛，双轨制后遭遇引才困境。近年来，随着我国卫生事业的不断发展，公立医院的编制相当紧缺。全国各地针对公立医院编制不足的问题进行了积极探索，如根据核定床位动态核增编制、建立编制周转池制度、实行医共体范围内统筹调配使用、推进编制备案制等。深圳在推进公立医院去编制化改革始终走在前列，不可否认的是深圳新建医院全面去编制化在探索公立医院改革方面取得了一定的成绩。但是对于去编制化的医院，尤其是全面取消编制之后的新建公立医院，新旧体制的并存挤兑，人事薪酬自主权落实的不充分不合理等，均会迫使其成为政策孤岛，面临更大的引才困境。

目前新建医院的人才资源总体上存在数量不足、结构不够合理的现象，尤其是高层次医学人才缺乏，人才断层现象突出，分布不平衡。一方面是新建医院全面取消编制之后，新的体制对于年轻富有挑战的青年医学人才更具吸引力，但是中高层的医学队伍传统的编制理念根深蒂固，难以从体制中走出来，所以从职称结构来看，初级职称人员较多，中、高级职称人数偏少，导致骨干力量不足，不利于人才梯队建设。

2 新建公立医院人力资源管理策略建议

全面去编制化新建公立医院在充分实现公益性的基础上，在人力资源管理方面应发挥内部优势，一方面构建科学合理的医院内部治理体系，通过建章立制保障人事改革的长效实施，同时应规避内部劣势，补齐引才短板；另一方面充分利用好外部机遇和政策环境，发挥体制优势，化解外部危机，不断提升新建公立医院的核心竞争力，取得快速高质量的发展。

2.1 建立科学合理的医院内部治理体系

传统公立医院工作流程太过按部就班，而对人力资源的管理重视程度较低，医院应借助改革契机，建立涵盖医院治理机制和人力管理制度，理顺各部门工作机制，构建能上能下、能进能出的人事管理体系[3]。随着医改进程不断加快，对于公立医院的要求也越来越高。精细化管理是公立医院管理现代化的必由之路，精细化的人力资源管理是医院精细化管理的基础[4]。深圳新建医院在全面去编去行政化后，具有很大的内部治理灵活性，通过建立健全医院内部治理体系，不断提升人事管理，是推进医院高质量发展的关键。

2.2 用好改革自主权，扩大体制优势

深圳医改在探索下放自主权上面取得了很大的突破。事实上，全面取消编制的新建公立医院就是深化改革的“试验田”，能够拓展去编制化改革的广度和深度，服务于全面深化城市公立医院改革的战略需要。在如此有利的政策大环境下，新建公立医院需在全员聘用、合同管理、自主定薪、考核评价、职称晋升等各方面用好改革自主权，进一步扩大体制赋予的优势。

2.3 全面落实人事薪酬改革，发挥激励导向作用

医院激励机制缺乏会导致员工活力难以激发。年轻员工对于提高薪酬福利、个人能力和职称有较强的热情；年长骨干人员对于物质的追求较为平稳，更倾向于提升社会认同感及工作环境。应制定出体现员工差异性的激励制度，从而充分调动员工的积极性，发挥其潜能。

新建公立医院在全面取消编制后，薪酬改革的方向是在工资总额控制内通过相应的民主程序和规则自主决定内部分配，自主探索建立以岗位职责为主、与绩效考核挂钩的工资分配办法。医院工作人员纳入统一的工资分配体系，实现按岗取酬，同岗同酬[5]。新建医院应积极推动人事薪酬改革的全面落实，发挥激励导向作用。

2.4 建立健全人才引进、培育机制，破解改革困境

新建医院如何突破引才困境，是当下工作的重点。一是通过科学规划，把学科带头人的引、育作为人才工作的重点，立足办医优势，靶向引进高端人才，打造高精尖学科团队。二是整合拓展各项资源，为精准指导并驱动青年人才的培养提供各种优质化发展平台。三是快速建立健全各层次医学人才选拔、培养与考评激励等全面规范的人才管理制度，不断激发人才的创造力，保持人才的鲜活度。