我国中医药健康服务新业态现状及对策

■ 衡敬之 杨支才 徐正东

中医药（含民族医药）健康服务强调整体把握健康状态，注重个人化，突出治未病，临床疗效确切，治疗方式灵活，养生保健作用突出，是我国独具特色的健康服务资源。随着我国老龄化程度不断加深，亚健康人群日渐增多，疾病谱发生变化，人们的健康意识普遍提高，对健康的需求变得越来越强烈，并呈现出多层次、多元化、个性化特征。健康理念的转变意味着健康模式不再是单一的疾病治疗，而是对整个健康生命周期的健康资源进行管理的过程，多样化和高质量的健康需求特点开始凸显，从而促进了整个大健康产业的繁荣。

“互联网+”“大数据+”“旅游+”等全新的服务模式开始融入中医药健康服务传统业态。这给我国中医药健康服务业带来机遇的同时，也带来了相应的挑战，例如，政府现有的监管体系出现缺位、制度不全、主管部门不明确、市场准入混乱，行业、第三方组织和社会监督作用发挥不明显。因此，对中医药健康服务业，特别是“新业态”的监管需要探索新的对策，完善体系、搭建平台、制定标准、规范服务，建立起审慎的监管体系，才能适应行业发展的需求，这也是全面贯彻“依法治国”总方略和实施《中医药法》的必然要求[1-2]。

1 中医药健康服务新业态概述

1.1 中医药健康服务业概念

中医药健康服务是指运用中医药理念、方法、技术维护和增进人民群众身心健康的活动[3]。中医药健康服务业则是以大健康为核心理念，以中医药健康服务为主要内容，兼具卫生健康事业和卫生健康产业的综合性社会服务行业。

1.2 中医药健康服务业分类及特征

根据出现的时间先后和服务模式差异，可将中医药健康服务业划分为中医药健康服务旧业态和新业态：（1）中医药健康服务旧业态，是指以传统模式运行的中医药健康服务业，主要是指发生在依法设立的中医药医疗保健机构（如中医医院、中医诊所、康复理疗中心）内的中医药医疗、中医药康复理疗（如针灸、推拿康复理疗）等；（2）中医药健康服务新业态，是指以新兴模式、交叉模式运行的中医药健康服务业，主要涉及诊断、治疗以外的融合了其他服务行业或新技术的中医药健康服务业，如中医药+养生保健/养老（医养结合理念）、中医药+健康旅游（医旅结合理念）、中医药+互联网健康管理（线上诊疗理念）[4-5]。

随着中医药健康服务越来越被广大公众所认知和接受，中医药健康服务业得到了迅猛发展。但是，与此同时，由于传统医学在循证、质控等方面与现代医学存在巨大差异以及许多非医疗因素的介入，使得中医药健康服务新业态的监管面临“技术标准”与“体制机制”两大困境，长期以来存在监管不足乃至监管真空。

2 中医药健康服务新业态发展与监管现状调查

基于保障我国中医药健康服务新业态健康、可持续发展的需要，有必要对现阶段我国中医药健康服务新业态的发展现状及监管现状进行分析。

2.1 调查对象与方法

本次选取的调查对象主要包括中医药健康服务业监管机关工作人员、中医药健康服务业从业人员及普通社会公众。调查方式为随机问卷调查和重点访谈。在概念梳理和理论研究的基础上进行问卷设计，三组问卷由三部分组成，即“基本信息”“对中医药健康服务新业态的认知与态度”“对中医药健康服务新业态监管的认知、态度与建议”。

关于问卷发放与回收情况：调研组选择了S省M市和C市作为调研地点，共发放纸质版和电子版机关问卷200份，成功回收有效问卷115份，有效回收率为57.5%；共发放纸质版和电子版从业人员问卷500份，成功回收有效问卷312份，有效回收率为62.4%；共发放纸质版和电子版公众问卷500份，成功回收有效问卷322份，有效回收率为64.4%。

2.2 问卷调查结果

2.2.1 机关问卷回答情况。被调查机关工作人员基本特征：被调查机关工作人员男女比例约为7∶3；以中青年为主，年龄在30～50岁达到85人，约占总被调查机关工作人员的73.92%；整体素质较高，本科及以上学历达到95人，约占总被调查机关工作人员的82.61%；各单位人数分布依次为市/县区卫生健康委＞市/县区卫生执法监督大队＞市/县区中医药管理局＞市/县区药品监督管理局＞市/县区市场监督管理局；科级以上领导达85人，约占总被调查机关工作人员的73.91%；主要职责是中医药管理（43.49%）和综合监管（30.43%）；工作年限在5年以上达105人，约占总被调查机关工作人员91.30%。

现阶段，总体上中医药健康服务旧业态的发展优于中医药健康服务新业态。被调查机关工作人员中认为旧业态发展占据主导地位占47.83%，认为新业态发展占到主导地位仅占8.7%，另有43.48%的被调查机关工作人员认为两者发展持平。

中医药健康服务新业态监管现状：中医药健康服务业总体发展较为规范，有90名被调查机关工作人员认为本地区的中医药健康服务业发展较为规范。但是，中医药健康服务业，特别是有关新业态的监管规范和技术标准尚存在不足。有45名被调查机关工作人员认为现有法律规范制度不完善。

中医健康服务业现有监管力度较为严格。被调查机关工作人员中，有95人认为现有监管比较严格。目前监管方式主要是定期检查+随机抽查（69.57%）。对中医药健康服务新业态主张审慎监管。被调查机关工作人员中，有90人认为对新业态的监管应当保持包容审慎态度。

2.2.2 从业人员问卷回答情况。被调查从业人员基本情况：女性从业人员约为男性从业人员3倍；从业人员群体总体年轻化，调查显示20～40岁的从业人员有218人，约占被调查从业人员总数的69.87%；学历层次上，以本科为主（70.83%），其次是高中及以下（22.44%），硕博士研究生相对少见；所属机构以中医医院为主（71.16%），新业态单位相对较少见（2.56%）；从业年限在5年以上占到被调查从业人员总数的68.59%。

中医药健康服务业发展现状：被调查从业人员对旧业态的认知度高于新业态。被调查从业人员中，83.66%较为了解中医药健康服务旧业态，而了解中医药健康服务新业态的仅占65.71%。

中医药健康服务从业人员基本都具有依法执业的意识：被调查从业人员中认为应当依法取得机构营业执照约占71.48%，认为应当依法取得从业资格证约占82.37%。

中医药健康服务业监管：被调查从业人员对中医药健康服务业监管法律规范的认知度相对较高（89.42%），这与监管部门定期给与普法教育有着一定关联。据调查显示，每年监管机关会组织1次以上的法律法规宣传教育，有83.01%的被调查从业人员对此予以认可。中医药健康服务业监管规范尚需进一步完善：调查显示，有92位中医药健康服务从业人员认为现有监管制度不完善。建议从以下几个方面加以完善，包括“中医药健康服务监管主体与职权限制、中医药健康服务国家/行业标准、中医药健康服务准入与退出制度、中医药健康服务督查与责任追究制度”。

中医药健康服务业现有监管力度相对适度：调查显示，有279人认为现有监管是适度乃至严格的。对中医药健康服务新业态的监管建议应保持严格化态度：调查显示有206位被调查者支持严格监管。

2.2.3 公众问卷回答情况。被调查公众基本特征：被调查公众男女性别比接近1∶1；年龄集中于青壮年（54.04%），其次是中老年人（44.41%），青少年最少；学历分布上，高中及以下学历最多（50.31%），其次是本科学历（28.88%）；职业分布上，非医药从业者（非医学类职业）占比最高（33.85%），其次是无固定职业者（27.95%）；被调查公众主要集中于城镇地区（62.73%），其次是农村地区和城乡结合部；被调查公众的年收入各分段占比接近，3万元及以下：3万～5万元：5万元及以上约为1∶1∶1。

中医药健康服务业发展现状：被调查公众对于中医药健康服务旧业态的认知度、参与度高于新业态。调查显示，被调查公众中旧业态的认知度为46.27%，参与度为81.99%；新业态的认知度为35.09%，参与度为73.29%。两种业态的公众满意度接近，公众对新业态进入市场持乐观态度（80.81%）。

中医药健康服务业监管现状：中医药健康服务业发展欠规范（40.99%），公众对中医药健康服务业规范的认知度低（29.81%），无法准确判断虚假宣传等违法行为。

中医药健康服务业现有监管适度（62.42%），但是有待进一步加强（34.47%）。对于中医药健康服务新业态的监管应当保持严格态度（62.42%）。

2.3 调研发现的问题

2.3.1 中医药健康服务新业态发展现状与问题。从调研和走访的总体情况上看，目前被调查地区中医药健康服务旧业态发展相对成熟，从业人员也主要集中于这些传统中医医疗机构（71.16%），公众对于传统中医药健康服务的认知度（旧业态：46.27%＞新业态：35.09%）、接受度（新业态：81.99%＞旧业态：73.29%）更高。中医药健康服务新业态发展虽然迅速，但是超出一般公众需求越远的新业态越不易被接纳。几种新业态的社会需求顺序为：中医药+养生保健＞中医药+养老＞中医药+互联网健康管理＞中医药+旅游。公众对这些规范发展的新业态满意度很高（65.53%），也基本能够接受两种业态并存（43.79%）。

此外，由于政策法律规范的限制，传统中医药医疗保健机构（主要是公立医疗机构）没有途径推广优质的中医药健康新业态服务，大量社会机构涌入，提供的服务参差不齐，不仅存在损害患者或消费者健康、财产权益的可能，而且也反向损害了中医药服务行业整体的持续发展。

2.3.2 中医药健康服务新业态监管现状与问题。中医药健康服务新业态服务边界模糊，中医医疗与中医养生保健划分标准不清，民营中医养生保健机构准入宽松。目前，未涉及医疗行为的单纯养生保健行为，中医药行政管理机关无法直接监管。对中医药健康服务新业态的监管，常涉及多个部门，各部门之间权利划分不明确，部门之间沟通不畅，信息不对称，存在“九龙治水”与“监管真空”并存的怪象。另外，中医药健康服务监管人才队伍不足，缺乏专业人才的补充。

3 完善中医药健康服务新业态监管对策与建议

3.1 提高监管能力和水平

3.1.1 建立起有效的联合监管执法机制。对中医药健康服务新旧业态的监管和执法主要涉及卫生健康委、市场监管局和卫生执法监督部门。对于新业态的监管应在坚持审慎监管原则上，建立起明确的联合监管执法机制，综合执法，联合审批，信息共享，各个部门应设置监管界限明确监管的对象和自身权责，避免九龙治水多头管理和多头执法的现象。此外，对于“中医药+”其他行业等新业态，如中医药健康旅游、中医药健康大数据等，还应与相关管理部门一起，明确相应的联合监管办法和机制，做到权责明晰、避免出现管理漏洞。

3.1.2 对监管和执法人员进行专业培训。中医药健康服务业市场涉及的领域宽，服务类别多，无论何种业态均存在一定程度的专业性。尤其是新业态产生的新问题发展迅速且复杂多变，对于中医药健康服务业的监管人员和执法人员来说，应当通过培训来学习中医药健康服务相关知识和相关的监管制度，“让专业的人来管专业领域”，以便更好地应对新业态监管中遇到的问题，识别不法和违规经营的行为，提高监督管理水平。

3.1.3 加强中医药健康服务监管执法力量。针对目前中医药健康服务执法力量薄弱问题，按照辖区人员比例配备原则，加大卫生执法监督部门的人员编制，匹配行业监管需要的执法监管人员，尤其是区一级的一线执法监人员。除了人员数量在现有基础上大力充实以外，还应当重视监管执法人员的质量问题，尽可能地吸纳具有中医药知识的监管人员。其次，还应当在经费保障和设施设备方面进行专项支持，全面提升中医药健康服务监管执法的力量。

3.1.4 完善中医药健康服务投诉管理制度。行政监督和社会监督均是市场监督的有效方式。对于中医药健康服务新业态的监管而言，除了要加强行政监督以外，应当尽快建立便捷、扁平化、透明的投诉管理制度。中医药健康服务新业态涉及面广，涉及主体复杂，行政监管经验不足，借助社会监督能够及时发现新问题，以便主管部门有针对性进行解决。投诉管理制度的建立应当重视投诉渠道的通畅性，投诉方式的便捷性和公众知晓度，以及建立快速的投诉处理机制，帮助公众树立应有的维权意识，让公众实现维权有道和有效维权。

3.1.5 建立中医药健康服务行业自治组织。行业组织的监督管理可以较好地弥补行政监督和社会监督的不足，在监督管理中体现出更强的专业性、针对性和及时性。主管部门应当帮助中医药健康服务业的相关新业态建立自己的行业组织，并发挥行业组织在行业咨询、标准制定、人才培养、行业监管和第三方评价方面的重要作用。

3.2 完善法规和制度建设

3.2.1 界定中医药健康服务新业态。“无据可依”是目前市场乱象和监管缺位的根本原因之一。新业态是新事物，需立足于有针对性的管理规章制度，而所有的规章制度的制定应建立在对新业态的类型和行业边界的清晰界定之上。2019年4月1日，国家统计局发布了《健康产业统计分类（2019）》，将健康产业划分为13个大类1 000多个小类，尽管细分产业中的“养生保健服务”和“中药零售”“中药批发”等都涉及中医药，但是对新业态也并未做出明确界定。因此，应当尽快对中医药健康产业新业态进行明确界定和分类，为推动行业规范发展和有效的监督管理奠定基础。

3.2.2 出台新业态管理规章制度。中医药健康服务新业态具有新的特点，且大多存在交叉行业相结合的情况，需要制定专门的管理规章制度来进行管理。中医药健康服务新业态的管理制度应当根据新业态的类型划分，重点对不同业态的营业范围、经营范围、准入与退出制度、从业资格认定方面做出明确的规定。例如对“中医药养生保健”行业中，“医疗行为”和“保健行为”如何界定；中医药健康服务直接从业人员哪些需要考取国家认定的“中医师”及相关的职业资格；中医药健康旅游是否需要中医药管理部门颁发许可证等。完善管理制度让中医药健康服务新业态的监管和执法有据可依，提高监管的力度，降低监管障碍。

3.2.3 制定新业态产品、服务标准。行业标准是行业规范发展的重要保障，应当结合相关部门、市场主体和专家的力量，尽快制定符合新业态发展需要的技术规范和产品、服务标准。标准的制定一方面有利于市场主体和从业人员根据标准规范自己的经营和服务行为，提高服务水平和产品质量；另一方面有利于监管部门按照标准进行监督管理，从而保证行业规范发展和整体市场的形象，避免服务质量不达标和产品质量不合格的经营行为扰乱市场秩序。

3.2.4 新业态配套政策支持和保障。中医药健康服务新业态不仅是健康产业中新的经济增长点，更是有利于人民群众健康的产业，因此应当从政策层面加大支持力度，提供保障发展的相关措施。各个地方政府应当在不违反相关法规的前提之下，制定符合区域现状和特点的配套政策，支持中医药健康服务新业态的发展，对符合条件的新业态市场主体采取专项补助、放宽条件、技术指导等方面的帮扶和保障措施，对优秀的新业态企业通过以奖代补、重点宣传及模式推广等方式扩大影响，树立行业标杆，“多帮少限，多奖少罚”，促进新业态的健康发展。

3.3 加强中医药健康服务宣教与营销

3.3.1 通过中医药健康教育提高公民健康素养。公民的健康素养直接关系着其维护健康的内在动力和基本能力，有利于其掌握正确的健康知识，树立正确的健康观念，采取科学的健康行为，以及选择适合自己的健康产品。2010年我国发布了《中国公民健康素养66条》，2014年发布了《中国公民中医养生保健素养》，但就调研结果和近年市场状况来看，公民的健康素养水平尤其是中医养生保健素养水平并不高。因此，应当加大力度对公众进行中医药健康教育与促进，提高对中医药以及中医药健康服务的正确认识，减少盲目信任和被误导，选择合法规范的中医药健康机构进行诊疗。

3.3.2 加大中医药健康服务法规制度的宣传。调查显示除了行政工作人员以外，市场主体和一般公众对中医药健康服务相关法规了解程度不高，应当有针对性地加强法规制度的普及工作，加大宣传力度，一方面让市场经营主体明确规范和管理要求，了解违法违规经营行为的界定，减少执法和监管的阻力；另一方面让普通公众了解相关规定，知晓服务规范，避免被不法商家欺骗、诱导甚至是强迫，有助于提高社会监督水平。

3.3.3 强化对中医药健康宣教和营销监管。针对目前市场上出现的不规范和蓄意误导的中医药健康宣教营销现象，应当加强对中医药健康服务的宣传监督，把打击不良宣教营销列入执法的重要对象，尤其是针对老年人的保健品违规宣教和营销活动。同时应当注重对各个传播媒介的监管，尤其是新媒体渠道，可以参照敏感词检测等方式，加大对互联网宣传的监督和管理。此外，还应当配套制定中医药健康服务宣教营销的审核制度，并严格执行，从源头上管控不良行为的发生。

3.4 提升中医药健康服务体系建设

中医药健康服务体系包含政策体系、监管体系、人才体系、环境体系、服务供给体系、基础设施体系、技术保障体系、配套支持体系等方面。服务体系的构建不仅影响行业发展水平，也会影响行业监管成本和效用，更会影响到行业从业主体的经营服务水平。

3.4.1 保证中医药健康服务的人力资源素质。在行业准入环节，应当严格条件，保证专业和高素质人才从事市场主体的经营和管理，保证创新性和先进的服务理念，保证从业人员的专业技术水平和服务能力。人才的供给一方面可以依靠高校的对口培养，另一方面还应当重视对从业者的继续教育，通过短期培训培训、职业教育、专业进修等方式，构建适应中医药健康服务业发展的职业技能鉴定体系，保证人力资源的水平与时俱进。

3.4.2 完善中医药健康保险服务和安全管理。中医药健康服务的项目存在一定的安全风险。目前韩国的整容、泰国的泰式按摩、瑞士的羊胎素抗衰老治疗、印度的瑜伽等项目，均有配套的保险产品伴随项目的开展和实施，而目前我国开展的中医健康服务项目中，并没有明确的专项保险服务，导致安全事故发生以后消费者权益受到损害，风险无法分担，导致投诉和纠纷。因此，应当尽快引导金融行业配套中医药健康服务保险服务，同时应当加强中医药健康服务安全管理，规范服务和技术，避免安全事故的发生。