“三治”结合语境下农村社会治理中法治优先探析

唐 杰 蒲映竹

(重庆大学，重庆 400000)

一、问题的提出

(一)政策背景

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力现代化。”[1]乡村治理现代化既是国家治理现代化的重要内容，同时也是短板。由于长期的城乡二元结构，致使农村发展缓慢，城乡差距大，为了补齐国家治理现代化这一短板，基于我国乡村发展的现实状况，党的十九大以来国家在坚持农业农村优先发展、农业农村现代化、城乡融合、乡村振兴等方面出台了一系列政策和措施。

党的十八届四中全会明确提出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[2]从中央的要求可以看出，实现国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，依法治国包含法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设，当然也包含了农村社会的法治建设，因此，乡村建设的法治化必然是乡村治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十九大报告提出：“健全自治、法治、德治相结合的城乡治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局。完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[3]2018年中央一号文件提出了乡村振兴战略，再次强调法治对乡村治理的保障作用。乡村振兴只有在有效的乡村治理基础上才能实现，而法治既是乡村治理体系的重要内容，又在乡村有效治理中起到保障作用，同时通过法治还可以撬动和推进自治和德治的规范化运行。通过历史传统和文化形态的影响，在法治不能触及的领域，道德伦理对人们的行为起到了规范的作用，但是在国家治理现代化和法治中国建设的大背景下，法治是党和政府治理国家的基本形式，乡村治理也不例外。在自治领域，治理主体的培育和建设、治理方式的选择等都应该纳入法治的轨道。

(二)实践背景

我国进入新时代后，从需求侧看，美好生活拓展了人民需要的外延，不但对物质生活有了更高的标准，还包括公平、正义、民主、法治、安全、环境等方面，同时也提升了人民需要的内涵和质量。从供给侧看，在农村发展不充分、不平衡非常明显。一方面人民群众对美好生活的愿望非常强烈，参与意识、监督意识、对公平的诉求都在不断增强；另一方面农民群众的文化素养、道德水准、法治意识以及农村组织社会化程度比较低，自我管理、自我服务、自我约束的能力不强，自治和德治面临诸多困境。加之满足这种参与、公平、监督要求的手段和方式还跟不上实践的需要，因此在乡村治理的初期阶段，法治的保底、保障手段必须先行，为自治、德治提供底线保证。

(三)研究现状

1.国外研究。一是对于村民自治选举的研究， 如美国学者约翰·詹姆斯·肯尼迪的《中国农村基层民主的面貌——关于村民委员会选举的一项实证研究》。 二是对于乡村治理的考察和分析,较有代表性的研究有:田原史起(日本)的《中国农村的政治参与》，欧博文和李连江(美国)的《中国乡村中的选择性政策执行》等。如：日本学者田原史起认为，对于现代社会而言，理应确保所有的乡村干部都有乡村意识，不仅仅要形成现代意识，作为实现农村经济发展的经营者，还应该肩负起对应的职责，充分发挥其政治职能，即扮演好代理人和引导者的角色。

2.国内研究。我国学术界目前对乡村治理的研究，主要包含以下几个角度：从自治、法治、德治三者结合的角度。朱政指出：可以从制度、规则、实践三方面入手，明确法律地位，解决纠纷时多援引法律和村规民约等规则，保障自身运行的法治化，同时以法治思维和方式指导和解决乡村事务。[4]从司法矫正乡村组织的行为失范角度。陈奎认为：农村的资源缺乏对精英的吸引力，农村各方势力极易介入农村组织，其主要目的是为自身谋求政治、经济等回报，极易转变为通过资本的政治化来实现政治的资本化的过程。[5]。从法治保障乡村振兴角度。蔡小娥认为：现阶段的村规民约和村民自治章程多滞后于现实需要，个别条款还与现行法律法规有冲突，实践中易形成无法可依和不好操作的局面，且法治监督考评机制不完善，过多的软性指标及不明确的考核标准，易导致发展不平衡。[6]国外学者对于我国乡村治理的研究，侧重在乡村人权的发展以及乡村政府制度的发展方面，对我国如何在法治框架内开展乡村治理的研究涉及很少。国内学者从“三治”结合、司法矫正、法治保障等多角度对法治化乡村展开了研究，这些研究成果对本文提供了借鉴。

以上分析可以看出：国家的政策要求为研究“三治”结合中的法治优先提供了政策背景，农村社会的治理现状则是实践需要，国内外研究成果为深入研究法治在“三治”结合中的先导作用提供了理论支撑。 本文通过梳理相关政策要求、分析农村治理中“三治”结合面临的困境，借鉴相关研究成果，提出发挥法治先导作用，撬动自治、德治结合的实现路径，推动乡村融合治理。

二、农村社会治理中“三治”结合面临的困境

自治是指基层群众性自治组织、社会组织、经济组织、公民个人等进行自我管理、自我服务、自我教育，自我监督，实现村民个体由治理“对象”走向治理“主体”的一种治理方式。法治是指严格依据法律治理国家的原则，实现政府依法行政、公民依法行事、社会依法运行的一种治理方式。德治是指以社会主义核心价值观为根本，通过榜样示范、礼仪教化、道德评议等，在全社会形成普遍认同的道德标准和价值尺度，营造崇德向善、诚信友爱的良好社会风尚的一种治理方式。要实现“三治”结合乃至融合，就必须是三者互相联系、互为作用，实现有机融合，相得益彰，但是目前我国农村治理在“三治”结合方面还面临着诸多困境，制约着“三治”的有效结合。

(一)农村空心化导致治理主体缺位

自治要能充分发挥作用，一个前提，那就是村民有较高的素质和较强的自治能力。今天我国推进乡村社会治理必须面对这样一个现实，在我国农村地区，由于大量的人员外流，农村空心化严重，在家留守的主要是老人、妇女和儿童。要在这样一个基础上来推进乡村自治，面临的问题就要多得多。大量农村精英外流，导致农村治理出现危机。党员外流人数增加、村内留守党员老龄化加剧、党员后继乏力等均为农村基层党组织开展活动、管理党员增加了难度。主要表现在以下几个方面：民主选举难以有效推行。很多地方要求村民参加选举大会，必须给村民百姓发补贴，否则他们不来参会。同时在民主选举中地方黑恶势力、宗族势力在很大程度上干扰了民主选举的过程。民主决策难以有效实现。由于民主决策中相关法律法规及政策的规定不完善，决策程序、决策机制不健全，加之村民参与决策的意识不到位，决策能力不够，导致在村民自治中民主决策难以真正实现。民主监督难以有效实施。农村民主监督是当前推动村民自治、农村党风廉政建设和社会和谐稳定的重要保障。由于村民监督对象的权力强大,民主监督机制不够健全,村民民主监督意识淡薄等方面的原因，导致村民自治中的民主监督作用发挥不够。

(二)农村社会组织发育程度低导致自治难以有效实现

自治要能充分发挥作用，还有一个前提，那就是社会组织发育程度较高。社会组织、社会契约、社会工作的力量达到一定程度后，社会组织就能够在社会治理中扮演好自治的角色。在我国沿海如浙江部分地区农村社会组织发育程度高，社会契约较为健全，社会工作力量较为雄厚，所以社会组织在社会治理方面的作用发挥较好。但是在西部农村地区，社会组织规模偏小、结构松散，支配的资源较为匮乏，社会认可度不高。

(三)文化建设主体缺乏导致德治作用发挥不强

德治的作用主要是通过榜样示范、礼仪教化、道德评议等方式实现。德治的背后主要是文化的力量在发挥作用。但由于人口外流特别是文化程度较高的人员外流，导致乡村文化建设主体严重缺乏。一是文化建设主体人数少。乡村文化工作者数量锐减，人才结构失衡，导致乡村文化事业发展缓慢，较难满足村民日益增长的文化需求。二是传统文化技能出现后继无人的囧境。传统乡土文化是乡村文化治理的基石，但在农村空心化的背景之下，农耕文化日渐衰落，宗族文化逐步衰退，导致传统文化对乡村治理的道德稳定器作用正在减弱。三是新时代乡村文化发育缓慢。今天的农村德治，不但优秀传统文化发挥着重要作用，更要以党在农村的大政方针、社会主义核心价值观来引领和约束村民的行为，但是文化较高的人员大量外流，宣传社会主义先进文化的力量薄弱，文化产业发展滞后，致使农村文化的德治约束作用不强。加之道德的约束是一种软约束，没有强制力。因此在德治的过程中就要对那些不守道德、不讲诚信，又损害了他人利益的行为加强法治惩戒，以此来警醒那些不守道德的群体，从而强化法律对道德建设的促进作用，带动农村社会道德风尚的根本好转。

通过对农村治理面临的困境分析，可以得出这样的结论：自治和德治难以充当发动机的作用，必须充分发挥法治的先导作用，从而撬动和影响自治、德治的有效实现。

三、农村社会治理中法治优先的实践指向

(一)“三治”结合，法治先行的重要意义

乡村振兴的总要求是：“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。”[7]其中治理有效是实现乡村振兴的基础，要实现乡村社会的有效治理，在于全面推进依法治村。“三治”结合，把法治摆在优先地位，发挥其先导、撬动作用，有利于加强基层党组织(乡镇党委、村支委)、基层(乡镇)政府、农村自治组织和村民的法制化意识，有利于基层党组织依法发挥引领作用，有利于政府推进依法行政，有利于规范自治组织和村民的行为，使多元社会治理主体在行使治理权力过程中所依据的规范和运行机制都能以法律的方式制度化、程序化，治理活动产生的各类责任也能够通过法律予以明确。

1.有利于基层党组织依法发挥引领作用

基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党执政大厦的地基和党的肌体神经末梢。基层党组织并不是什么都管，而是主要负责基层的政治建设、党的组织建设和基层社会治理制度建设。法治优先，有利于基层党组织在政治建设上依法加强和改进乡镇、村党组织对社区各类组织和各项工作的领导，确保党的路线方针政策、法律规范在农村全面贯彻落实，确保乡村治理不偏离国家治理的方向。法治优先，有利于基层党组织在组织体系建设上依法实现党对村委会、社会组织、经济组织的领导。如村支部书记兼任村主任、兼任农村集体经济负责人，兼任其他社会组织、经济组织成员等，这些都必须通过法定程序。法治优先，有利于基层党组织依法依规建立和完善各项制度，确保基层党组织在运行过程中不超越法律的授权。习近平总书记强调，制度稳则国家稳。要答好党建引领基层治理这个新的重大课题，根本出路在于制度建设上的突破，必须健全完善各项制度，解决制度缺失的问题，打通制度执行“最后一公里”，提高基层党组织依法依规领导社会治理的能力和水平。党组织的自身建设是实现上述三个建设的政治保证，自身建设既要遵守国法，又要遵守党规，加强法制型政党建设，提高党组织成员法治思维、底线思维、政策思维的水平，增强他们依法依规发挥党建引领的能力。

2.有利于基层政府依法行政

基层政府在乡村治理中承担着主导职责，是乡村治理的责任主体。法治优先，有利于厘清公权和私权的边界，明确不同的权限范围应该采取什么样的治理方式。如果公权、私权含混不清，就可能出现权力越位或缺位。法治优先，有利于推进政府依法行政。能否让人民群众在乡村治理中切实体会到法治带来的公平正义价值，很大程度上体现在基层政府的行政行为中。推进依法行政不仅能够避免违规行政、以权压法，暴力执法、野蛮执法的情况发生，也能够掌握社会大众对于基层政府服务的重点需求，保证政策实施的精准性和有效性，同时，还能提升社会整体的法律意识。政府在行政过程中坚持以人民为中心的工作理念，依据法律政策要求，对党在农村的政策、政府的工作职能、工作内容进行科学普及，能够让其他自治组织和村民积极配合政府相关工作，有利于政府机关工作人员与社会大众进行良好的沟通，实现对行政管理工作质量的进一步完善与优化。

3.有利于自治组织和村民依法行为

塞缪尔·亨廷顿认为：“组织是政治稳定的基础，也是政治自由的前提。”[8]商鞅也曾说过，“法令者，民之命也，为治之本也，所以备民也。”[9]实现乡村社会治理创新，就必须发挥社会组织的作用。农村自治组织是乡村治理的重要主体和模式创新的基石。农村各类自治组织和村民在乡村治理中要发挥有效的治理作用，就必须在法治的框架下运行，加强自治的合法性保障。在农村社会治理中，充分发挥法治的先导作用，有利于村民委员会、非营利性社会组织、农村集体经济组织、农村合作经济组织、基层群众自治性组织按照法律规定、法定程序设立和运行。有利于组织内的全体成员按照法律规定和相应程序表达自己的诉求，依法处理如土地纠纷、拆迁赔偿、社区安全等问题。同时，还有利于所有自治组织都能接受基层政府和上级主管部门的依法管理，保证各组织的运行不超越法律、法规的约束。

(二)“三治”结合，法治先行的实现路径

既然法治在“三治”中居于枢纽地位，对自治、德治起到保障作用和良好的促进作用，那么，在乡村治理实践中，如何通过法治实践来撬动自治的有序运行和德治水平的提升呢？笔者认为，应从以下几个方面抓起。

1.完善法律法规，提供法治供给

良法是善治的前提。要建立法治社会、法治乡村，首要的前提是完善相关法规，一方面在现有基层自治相关法律法规基础上，要加强国家对乡村治理的立法工作，特别是要加强对乡村治理起关键作用领域的立法工作。另一方面，要善于运用地方立法权，立足切口小、聚焦准，对乡村治理中暴露出来的重大问题，加强地方立法，加强“三治”融合的法治供给。

2.规范多元主体，夯实治理基础

乡村治理主体的多元化格局，决定了治理过程中要针对不同主体采取差异化的培育方式和建设路径，明确其职责，规范其行为，夯实乡村治理基础。

(1)规范基层党组织的领导

基层党组织在乡村治理中居于领导地位，是管总的。要发挥好党的领导作用，就要求基层党组织必须依法执政。一是要明确政治建设、组织建设、制度建设的具体内容和建设路径。二是要明确实现基层党组织的领导要通过加强组织体系建设来完成。如：通过组织体系的触角，在基层社会组织、经济组织设立党组织，发展党员，基层党组织书记兼任其他社会组织书记或成员，加强党组织对社会治理的领导。三要依法、依规做好自身建设。按照相关法律法规的约束和从严治党的相关党内法规开展自身建设，增强堡垒作用。

(2)规范基层政府职责和运行

在乡村治理中政府负有主体责任，其职责是向农村提供公共服务，实施有效的公共管理。要充分有效地发挥政府主体责任，必须依法规范职责和运行方式。一是要依法明确政府权力边界，将该由社会、市场解决的问题还给基层自治主体，政府只负责该由公权管理的事项，在公权与私权界限模糊的领域，最好以协商的方式解决。二是政府重点提供公共服务和公共产品。三是政府依法依规培育自治主体。四是政府依法维护地方政治稳定。

(3)规范自治组织运行

农村自治组织是乡村自治的主体，要发挥其在治理中的重要作用，就必须让这类主体在法治范围内运行。一是依法设立。自治主体的设立必须符合相关法规的要求。二是明确其法律主体地位。强化社会组织参与社会治理的法人主体资格，使其以平等身份与政府协同治理社会公共事务。三是依法建立健全法人治理结构和运行机制，督促社会组织按章程自我约束。四是依法构建监管体系，明确监管主体、监管内容和监管方式。

3.强化法治实践，提高治理水平

法治既对自治和德治提供保障，又对自治、德治有促进作用，因此就要在社会治理中通过强化法治实践，提高自治主体的法治意识、治理能力和德治水平。如：通过司法部门、法律顾问参与农村矛盾化解、纠纷调解，一方面为纠纷调解提供背书，增强调解效力；另一方面让老百姓在调解过程中受到法治教育。

4.加强法治宣传，推动全民守法

当法治成为全社会的价值追求和行为模式时，市域社会治理领域的很多难题就会迎刃而解。要切实落实“谁执法谁普法”责任制，努力提高人民群众的法治意识和法治观念，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

结 论

“三治”结合是实现农村有效治理，促进其治理体系和治理能力现代化的重要抓手，但是由于农村空心化，农村社会组织发育程度低，客观上阻碍了自治功能和德治作用的有效发挥。因此，在我国农村，特别是欠发达地区的山区农村，充分发挥法治的先导作用，对于“三治”的有效结合，保证农村治理的底线要求起到了十分重要的作用。必须通过完善法律法规、规范治理主体、强化法治实践、加强法治宣传，切实达到法治对自治、德治的撬动作用。