晋陕蒙接壤区水土保持监督监测探讨

冯 也，罗 珂，高 颖

（黄河水利委员会晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，719000，榆林）

晋陕蒙接壤地区（以下简称接壤区），指山西省西北部、陕西省北部和内蒙古自治区南部接壤地带， 面积5.44 万km2，人口320 万人，涉及3 省5 市14 县。 接壤区煤炭、天然气储量丰富，是“西电东送”的重要起点、“北煤南运”的核心源地和重要的能源重化工基地。 但同时干旱少雨多风，蒸发剧烈，植被稀疏，自然条件恶劣，在黄河流域水土流失最严重，是黄河粗泥沙的主要来源。 黄河流域生态保护和高质量发展明确了保护脆弱生态、提升发展水平的要求。 接壤区国家能源基地建设、跨区域大通道建设等发展规划的推进，给接壤区人为水土流失治理提出了更高要求。

一、接壤区水土保持监督监测率先起步

接壤区水土保持监督监测，与20世纪80 年代神府东胜煤田大规模开采同步开始。

1.法律授权

依据1988 年10 月 《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》、1991 年6 月《中华人民共和国水土保持法》，接壤区水土保持监督监测率先起步，逐步形成由流域机构、地方政府组成的较为完善的水土保持监督管理体系和水土流失监测支撑体系。 水土保持监督职能范围涵盖封育抚育、取土挖砂采石管理、地貌植被保护、开垦禁垦管理、林木采伐、生产建设活动等，水土保持监测职能包括网络站点建设、水土流失公告等。

2.起步探索

随着接壤区四大煤田大规模开发，省际边界纠纷、河道堵塞问题频发。 1992 年开始，流域机构联合地方水行政部门组织开展了河道清障行动，清理了陕蒙界乌兰木伦河、活鸡兔沟以及偏关河、县川河、朱家川河道堆渣388 万m3，拆除阻水工程420 m，有效遏制了乱挖滥采随意堆弃现象；1995 年专项整治了采煤秩序， 整合个体煤矿及小煤窑253 处，取缔无证矿点244 个，厘清并化解了省际矿界矛盾。

3.能力建设

水土保持监督监测均隶属于水利系统。 从机构设置上看，有些是设置两个机构分开履行，如鄂尔多斯市水土保持监督执法局、榆阳区水土保持检查监督站等； 有些则在一个机构， 如忻州市水土保持监督监测站；有些则是一块牌子两套人马，如榆林市水土保持监督总站。 各地建设和发展状况不同，差距很大，比如府谷县达百余人，而吕梁市不到十人。 根据国家水土保持区划，接壤区在一级中属西北黄土高原区，二级区划中属晋陕蒙丘陵沟壑区，建设有内蒙古达拉特旗合同沟水力侵蚀观测重点站、内蒙古准格尔旗砒砂岩区圪秋沟流域水风复合侵蚀观测重点站等国家水土保持重要监测点。

二、接壤区水土保持监督监测发展

经过30 多年的不断发展， 接壤区的水土保持监督监测体制机制逐步健全，人为水土流失监督和管理科学规范。 水土保持监督通过生产建设活动监管，改变了“先开发后治理”的发展方式， 有效管控了人为水土流失。 水土保持监测掌握了接壤区的水土流失变化，为生态安全的保障发挥了重要的前哨作用。

1.项目监管数据库

对水土保持数据库平台统一管理水土保持方案审批、 技术审查、监督管理、水土保持监测报告、水土保持设施验收等数据，定时补充录入并维护。 水利部水土保持司、黄河水利委员会水土保持局、黄河上中游管理局均开发建设了相关数据库并在应用中。

2.现场执法微信程序

如准格尔旗农牧和水务综合执法局，将监督执法场景数字化，集合现场调查、文书下达、法律适用、人员管理等功能至手机APP 和微信小程序，优化监督执法流程与模式，规范执法过程，提升了监管效率。

3.项目扰动监管

围绕项目建设是否超出水土流失防治责任范围，判定扰动合规性。 2016年西安黄河环境信息工程有限公司承担的陕西片部批项目遥感调查，利用高分辨率遥感影像，提取生产建设项目扰动图斑， 对照矢量化防治责任范围，实现实际扰动与方案设计对照核实。2017—2018 年黄河上中游管理局承担的接壤区项目动态监管项目，利用卫星遥感、无人机技术等手段，实现生产建设项目扰动信息快速发现、精准识别。

4.全区实时监测

全范围遥感监测国土空间，实时监测每一处扰动变化， 结合实地调查，判定扰动类型及合规性，查处“未批先建”“未批先弃” 等违法违规行为。 如水利部水土保持监测中心利用遥感信息解译， 向各省下发扰动图斑，督促完成现场复核并查处；准格尔旗农牧和水务综合执法局每季度解译全旗遥感影像变化，掌握全区人为扰动变化， 及时发现违法违规扰动，加以处置要求整改。

多年来，监督切实管控了人为水土流失，监测以技术手段支撑了监督发展、验证了监管效益。 接壤区生态环境面貌显著好转，涌现了柠条塔煤矿、哈拉沟煤矿、陕京四线、蒙西华中铁路等国家水土保持示范项目，大柳塔矿区、黄家圪崂村、神木侵蚀与环境试验站等国家水土保持科技示范园，以及全国首个国家水土保持生态文明县准格尔旗。

三、水土保持监督监测成效

1.探查资源家底

掌握区域自然禀赋情况，划分国土空间水土保持重点。 为保障国家黄土高原生态屏障、制定黄河流域生态保护和高质量发展规划、推动资源型产业转型、优化经济发展格局与产业布局、制定生态建设宏观战略、实施重大生态工程提供重要技术支撑。 如粗泥沙集中来源区，作为黄河下游河道主沟槽淤积首要危害来源，总面积1.88 万km2， 其中1.30 万km2位于晋陕蒙接壤地区，划定为治理的优先区域和重点区域。

2.掌握水土流失变化

通过水土保持监测，掌握水土流失类型、面积、强度、分布情况，分析变化趋势。1999—2020 年晋陕蒙接壤地区水土流失面积由4.71 万km2减少至2.45 万km2，减幅达47.98%。 水土流失强度明显减弱，尤以强烈及以上侵蚀强度为主转变为以轻中度为主。 评价水土保持重点工程建设成效， 计量江河湖泊水库泥沙控制成效，监测预警崩塌滑坡泥石流等。 以数据为基底，推进与自然资源、生态环境、农业农村等政府各部门协同建设和生态保护。

3.调节经济社会发展

以水土保持监督工作为抓手，调节开发建设活动。 通过信用监管、责令整改、通报批评、约谈等追责方式，管控生产建设相关责任单位依法依规开展经济活动，防治建设过程中的人为水土流失，督促企业承担水土流失防治义务和生态保护社会责任，推动企业实现高质量发展和高水平管 理。 2020—2021 年 全 面 清 理 了2011 年以来生产建设项目水土保持违法违规问题， 涉及省市县批在建项目1 908 个，问题总数2 736 个，下达行政处罚645 次，责任追究823 次，约谈项目772 个，通报批评41 次，重点监管名单9 个，信用惩戒17 次，挂牌督办2 个。

4.服务水土流失治理

根据不同的自然条件、水土流失发展，划分水土保持类型区，确定水土流失防治主攻方向，选取适宜水土保持措施，组织开展梯田、淤地坝、水保林、经济林、灌草、封禁以及轮作、套种等治理工程，缓解影响和制约地方发展的资源环境约束，实现“绿水青山”向“金山银山”的转化。

四、水土保持监督监测发展探讨

1.资源管理上及时发现扰动

以国土空间为对象， 提升卫星遥感监测效率和精度，及时发现人为扰动变化。 结合图斑信息分析，提前预测变化原因，实现智慧管理。 加强滑坡、泥石流实时监测、预报、预警。推进生产建设、征占地等多种数据汇聚融合和深度利用， 多部门多层级数据资源应用，提升政府各项工作效率，提高决策科学性和服务效率，推动社会管理进步。

2.项目监管上加强部门协同

强化部门间协同监管，推动开展水土保持法人大执法检查。 深化“互联网+政务服务”，提升全流程一体化在线服务平台功能，打破政府各部门间信息壁垒限制， 实现项目核准、开工、 试运行等基本信息与责令停工、挂牌督办等行政处罚信息的部门间共享， 及时通报移送违法违规案件。切实降低政府监管成本，提升监管效率，减少对企业生产经营的干扰。

3.生态建设上加强外部协作

强化水土保持动态监测，推进淤地坝、 坡耕地等重点工程数字化管理，以精准的效益测算进一步推动生态建设进程。 将水土保持工程建设与生态环境部门的污染治理环境监测、农业农村部门的耕作措施乡村振兴、自然资源部门的项目复垦、 林业和草原部门的治沙防沙林草建设等内容有机结合， 支持引导社会资本和符合条件的农民合作社、 家庭农场等新型农业经营主体积极参与水土流失治理，共同抓好大保护协同推进大治理。

4.内部管理上畅通信息渠道

畅通水土保持审批、 监督检查、验收报备、核查等水土保持监督过程信息渠道，畅通各部门各环节信息流动，改变各行其是、互不干涉工作模式。 加强监督项目台账管理，明确“查认改罚”管理流程，厘清管理与被管理方责任，灵活适用责任追究方式，促进水土保持社会管理能力提升。

5.体制机制上加强考核应用

推动党委领导、政府主导、部门协同、 社会参与的水土保持工作体系，更好发挥水利部门在水土保持工作中的牵头作用。 以水土保持率为主导目标，通过水土保持目标责任制和考核奖惩制度，压实地方政府水土保持生态建设主体责任，深化政府体制机制改革， 强化水土保持监督监测，增强地方工作积极性，推进经济社会发展绿色转型。 ■