小黄泥河跨界管护治理问题与对策

2023-01-02张加飞

中国水利 2022年10期

张加飞

（云南省曲靖市富源县水务局，655500，曲靖）

一、滇黔小黄泥河概况

小黄泥河是珠江流域西江水系南盘江干流左岸一级支流黄泥河的主要支流，发源于贵州省六盘水市盘州市石桥镇，流经云南省曲靖市富源县，又在黔西南布依族苗族自治州兴义市乌沙镇汇入黄泥河，为云南省富源县和贵州省盘州市、兴义市三地跨界河流。该河是一条山区雨季型河流，因其流经滇黔黄土高原，河水常年浑浊发黄而得名。该河全长150 km，落差715 m，河口流量41.5 m3/s，平均比降7.3‰，流域面积1 446 km2。上游盘州市河段长42.5 km，流域面积505 km2，有马草塘河、南冲河、雨打河等主要支流15条；中游富源县河段长98.7 km，流域面积796.5 km2，有岔河、红岩脚河、扎外河等主要支流5 条；下游兴义市河段长8.8 km，流域面积144.5 km2，有革里河、下分田河2 条主要支流。根据《曲靖市水功能区划》《六盘水市水功能区划》，小黄泥河共划分为3 个一级水功能区和3 个二级水功能区，流域目标水质Ⅲ类。流域内人口密集，村庄密布，共有40.57万人沿河而居，生产活动频繁，经济富庶。

二、滇黔小黄泥河跨界共治现状

滇黔小黄泥河跨界共管共治起步较早，2017 年河长制刚在全国全面推行，滇黔三地就共同协商于2017年10 月在云南省富源县举办了小黄泥河管理保护联合行动启动仪式暨第一次联席会议，宣读了联合行动宣言，三方审议通过了《河流环境保护协同监督工作机制》《打击破坏河流生态环境违法犯罪行为工作联动机制》，此次会议标志着滇黔小黄泥河跨界共管共治正式启动。 2018 年11月，三地在贵州省兴义市召开第二次联席会议，共同签订了《小黄泥河共管共治2019 年目标方案》，制定了宣传教育、信息共享、加强污染治理等机制和措施。2019 年11 月，三地在贵州省盘州市召开以 “共治共享·人水和谐” 为主题的第三次联席会议，两省省委常委、省纪委书记共同出席会议并作重要讲话，签订了《2020 年小黄泥河两省三地共管共治目标方案》，制定了互派副河长及市县两级纪检联合监督检查、互相考核、加强水质监测等机制。四年来，三地累计建立共管机制9 项，召开推进会2次，开展联合巡河11 次、联合执法2次，互相交办整改河湖问题76 个，小黄泥河跨界共管共治取得初步成效。

三、滇黔小黄泥河跨界共治存在的主要问题

1.领导和监督机构不统一

三地自开展小黄泥河跨界共管共治工作以来，沟通协调和相关任务落实，均由三地河长办“一方提议，协商多方”，达成一致意见后再报请各地安排落实，没有一个统一的领导机构来具体协调，工作效率低，工作成效得不到有力保障。同时，没有建立统一的监督机构，三地采用各自监督模式，虽建立了市县两级纪检监察机关监督和通报机制，但这种监督只限于各自区域内，“自己人监督自己人”，其监督尺度和力度弹性较大，间接影响监督效力和监督效果。

2.共管共治方式仍单一

目前三地共管共治工作内容主要是：轮值举办联席会议，通报各自区域河段治理情况；开展联合巡河，发现河流问题函告对方进行整改；开展水质监测，掌握水质变化等情况。虽然三地在第三次联席会议后又建立了互派副河长、相互考核、推进水质监测和加强纪检监督检查等工作机制，但对复杂的水治理工作而言，这些联治方式还显单一，缺乏有效载体，合作面也未能完全覆盖河长制六大任务，活动组织不持续、频次少，配合不紧密，工作方式亟待创新和拓展。

3.现有监督考核缺乏刚性

三地制定的小黄泥河流域共管共治市县两级纪检监察机关监督检查机制要求，各地纪检监察机关每年开展监督检查不少于1 次，各自对监督检查结果进行处置。这种监督方式有其局限性，缺乏刚性约束，结果应用也达不到很好促进工作的目的。考核模式也同样如此，由轮值地上级河长办组织考核，实行百分制，考核结果只在当年的联席会上通报，同样缺少“干货”，没有实质性奖惩。没有奖惩的考核等同于虚设，必然会流于形式，对工作的促进作用大打折扣。

4.工作机制不够健全完善

目前三地建立的工作机制主要有联席会议、互派副河长、相互考核、监督检查、水质监测、信息通报等机制，还没有建立联合保洁、联合执法、问题督办、生态补偿等方面的机制，协调联动还有盲区和脱节的地方，机制还没有覆盖至流域治理的全环节、全过程，协调联动不足，所涉区域及部门权责也不甚明晰，没有压实到具体部门和个人，在一些交叉、重叠等特殊河段还存在两地推诿扯皮现象。

5.区际治理力度不一

三地间经济社会发展存在差异，地方有关政策支持不一致，导致投入河湖管护治理的人力、物力、财力参差不齐，共管共治任务落实不能同步同力，同频共振，极大制约了小黄泥河整体治理的成效。比如，近年来“一煤独大”的云南省富源县，就因国家产能和产业政策调整，资源型经济遭受断崖式下跌，全县用于环境保护和河湖治理的资金有限，而贵州两地区域经济较为活跃，相对而言开展河湖保护治理工作更具优势。区际发展差异的存在致使工作推进统筹难。

6.河湖管护基础依然薄弱

三地管护治理的河长和流域面积不一，任务轻重差异较大，就长度而言，上游盘州市治理的河道长为42.5 km，下游兴义市治理的河道长为8.8 km，而中游富源县治理的河道长达98.7 km，治理任务繁重，需投入的力量也比其他两地更多。另外，三地沿河居民环保和护河意识普遍不高，乱排乱倒现象广泛存在；综合执法力量不足，特别是乡镇基层，存在对涉河违法行为“看得见却管不了”的现象；河流“最后一公里”管护队伍配备不到位，末端横向联系不够紧密，小黄泥河共管共治基础有待加强。

四、滇黔小黄泥河跨界共治工作思路及对策

1.滇黔小黄泥河跨界共治工作思路

坚持以习近平生态文明思想为指导，牢固树立“山水林田湖草是生命共同体”治理理念，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，坚持从实际出发，全流域“一盘棋”治理，以区域共建、成果共享、统筹协调、友好协商为原则，聚焦河长制“六大任务”整体布局，整合三地各方力量系统施策，织密全流域联动防护网，扣紧各区域责任环，建立从源头到末端的无缝隙衔接协调联动治理机制，开展全流域整体保护、全地域宏观管控、全方位多手发力、全过程闭环治理，实现全流域管护治理多主体协同、多要素参与、多措施推进，使各方资源系统集成，各方力量 “同频共振”，促进全河从末端治理、区域治理向全域治理转变，构建全域信息互通、联动协调、全民参与的大保护、大治理工作格局，合力把小黄泥河建设成为造福滇黔两岸人民的美丽幸福河流。

2.滇黔小黄泥河跨界共治对策

（1）强化组织领导，成立统一领导机构

建立集中统一的领导指挥体系是确保工作高效推进、条块畅达、执行有力的组织保障。滇黔三地应统一组建小黄泥河共管共治领导机构，可实行“三组长”制，由三地县级总河长担任领导小组组长，副组长为各区域小黄泥河县级河长，成员单位为各区域水务、住建、环保、农业等有关部门负责人。领导小组办公室设在联席会议轮值主办方，其县级分管领导兼任办公室主任，副主任为三地的县级河长办主任，成员为三地河长办的工作人员。领导小组定期召开会议，共商联动治水事宜，实行“一套班子”领导、“一盘大棋” 谋划、“一个步调” 推进、“一张蓝图”落实。也可采用设置总流域长（由轮值地县级总河长担任）、流域长（由各地县级分管领导担任）的组织领导模式。还可建立三地“水事议事堂”，定期共议共管共治工作。

（2）完善联动机制，厘清区域治理权责

建立完善的协同治理机制，是开展小黄泥河共管共治的关键。要立足精准有效，建立人员通、信息通、指令通、监督通的从源头至末端覆盖各环节的治理机制，并理顺关系，压实责任。一是要在现有机制基础上，应进一步完善联席会商、相互考核、监督检查、水质监测、信息通报等机制。其中完善监督检查机制要由三地统一成立联合监督检查组进行定期检查，或采取区域间交叉检查，确保监督“一把尺子”；河道水质检测要统一设置点位，统一聘请第三方按统一标准监测，才能保证监测结果客观公平。二是要补充建立联合巡河、联合保洁、联合执法、问题督办、重大事项报告等方面的机制和办法，突出管用实用，体现“见行动”和“见效果”。三是要厘清区域权责，每一个机制都要突出针对性和可操作性，每一个条款都要具化细化，有明确的实施主体，压紧扣实区域、部门、人员责任，实现人、权、责、效高度统一。

（3）坚持河长主体，充分发挥河长作用

河长始终是河湖管护治理的主体，河长作用发挥好坏，直接关系河湖治理成效。要重视加强对各区域各级河长的考核，督促河长主动作为，尽力履职。各地应制定或完善河长履职办法，使河长履职有法可依。作为河长更要主动自觉，切实担负起责任流域或河段第一责任人的责任，层层传导压力，一级督促一级，对河湖问题亲自研究、亲自部署、亲自过问、亲自落实、亲自督促，身体力行推动工作。要改变过去发现问题由河长办发文或通知对方河长办整改，对方再逐级请示汇报河长的“上报式”为“直通式”，倡导三地河长“直接对话”，促进河湖问题“立行立改、快改快结”。河长在采用“直通”方式处理河湖问题时，可充分运用“预警函、督办函、领导小组或总流域”长督办令等方式，直接送呈对方河长，实行闭环整改销号，从而倒逼河长履职，能大幅提高河湖问题的应急处置能力和整治效率。

（4）加大资金投入，提升治河科技含量

没有投入，便没有保障，仅靠建立机制，成效必大打折扣。一是要加大治理经费投入。三地应考虑建立小黄泥河治理资金长效投入制度，明确刚性支出比例和任务，保证共治工作正常运转。经费安排要充分考虑各地经济发展现状，可互相支援，突出工作重点，统筹安排。二是要加大工作装备投入。要努力夯实共管共治基础，完善河库水质水量监测监控系统，落实入河排污口“身份证”数据管理，建立排污口数据库，在重要入河排污口、出入境河流断面安设远程监控；充分运用无人机、视频监控等科技手段，对重点河段岸线、水质、排污（水）口进行动态监控。借助高科技执法手段，引进卫星遥感技术、无人机巡察，提高水环境问题的发现能力、执法能力和解决能力。三是要加大保障支撑投入。建立统一的小黄泥河全流域管护治理信息平台，实现信息即时共享，问题线上交办督办，线下整改销号。

（5）倡导绿色理念，加强全域宣传教育

生态环境保护，没有旁观者，都是参与者。必须以绿色环保理念引领小黄泥河跨区共管共治工作，构建全流域大宣传、大环保、大管护工作格局。首先要推动环保理念深入人心。要将环保方面的法律法规、要求措施等，深入宣传到学校、社区、企业、机关等社会各领域，坚持常抓不懈，整体提升沿河两岸居民的生态环保意识。其次要广泛开展主题活动。坚持从娃娃抓起，组织区域内中小学广泛开展水环境保护教育，开展爱河、护河主题实践活动；借助脱贫攻坚、爱国卫生专项行动开展等入户走访、开群众会的机会，大力宣传节水惜水和环境保护知识；利用各种媒体曝光群众不文明及涉水违法行为，倡导健康文明的生活方式。最后是强化正向激励引导。联合举办“最美护水人”“最美河段”“优秀河长”“护河治河先进单位”等活动，强化正向激励，凝聚全社会护河正能量。

（6）探索生态补偿，推进流域受益均衡

生态补偿机制对推进流域水环境水生态治理均衡具有十分重要的意义，三地应进一步拓展合作空间，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，探索建立公平有效的小黄泥河跨界水生态补偿机制。在具体实践中，可参考河流过境水质监测断面化学需氧量、氨氮、总磷三项水质指标，核算跨界断面补偿金。

其计算方法为：单个指标补偿金=断面水量（断面水质监测值-断面水质考核标准值）×水质超标系数×补偿标准；水质超标系数=断面水质监测值÷断面水质考核标准值；补偿标准为化学需氧量X 万元/t，氨氮X 万元/t，总磷X 万元/t。考核断面补偿金为超标指标计算的补偿金之和。同一区域所有超过水质考核标准的断面按月累加计算补偿金。缴纳的补偿金，全部用于流域河道保护治理。通过实施补偿机制，实现小黄泥河上中下游污染付费、受益补偿、利益均衡，共享流域保护治理成果。

（7）抓实区域考核，激发共治内生动力

考核具有“指挥棒”和“风向标”的作用，三地要高度重视对小黄泥河跨界共治工作的考核，制定统一的考核方案，考核内容要聚焦河湖问题整改、水质达标、联合执法、投入保障等重点方面，实行“跨区河流出问题，两边都要受处罚”“问题双向考核，责任双向落实”的模式，促进小黄泥河共治各方共治共赢共享。要修订完善原有考核机制，增加考核“干货”，投入一定考核奖励资金，如三地可各出100 万元治河保障金，以年末考核分值来核算兑现奖励基金，干得好的多得，干不好的少拿，确保考核真正起到奖优罚劣的作用；同时还可引入“奖补制”，根据考核得分情况或考核等次，对工作开展情况进行绩效奖补，有条件还可进一步创新考核机制，实行水质 “改善奖励”“下降扣缴”的补偿奖惩措施，上游水质有改善，下游来奖励。通过发挥考核奖励“推进器”的作用，汇聚更多力量参与保护治理。

（8）创新合作方式，拓展管护治理深度

一是要编制好全域规划。三地要统一编制小黄泥河全域“一河（库）一策”、水域岸线保护和利用规划、生态修复保护专项规划、水质保护规划和综合治理规划等，统一划定河道管理范围，强化规划约束，加强对规划实施的全过程监管，实现全域“一个标准、一个清单、一张施工图”。二是要加强末端横向联动。三地相邻两岸地方的乡村级河长和部门要主动对接协调，自发开展联合行动，建立长效合作机制，统一设置公益性岗位，聘任专职人员负责重点河段日常管护和保洁，打通镇村河段管护“最后一公里”。三是要探索推进区域立法。三地要通过积极争取省级层面制定小黄泥河流域管理保护方面的规章条例，解决水资源配置、产业布局、水污染联防等问题。四是要强化水行政执法。建立全流域水行政执法权责清单，统筹三地执法队伍，成立流域联合综合执法队，建立快速响应联合执法机制，落实水利扫黑除恶专项斗争任务，实现小黄泥河水行政执法领域地域全覆盖。