乡村振兴阶段农村义务教育发展的优质均衡——基于云南H县的调研分析

姚胜 _ 北京外国语大学

2012年以来，国家持续推动义务教育的均衡发展，经过脱贫攻坚的不懈努力，农村义务教育实现了基本均衡目标，继而向着优质均衡迈进。2018年启动的乡村振兴战略提出，要“优先发展农村教育事业”[1]。可以说，基本均衡是脱贫攻坚的任务，而优质均衡则是乡村振兴阶段的目标。那么，在乡村振兴阶段应当如何实现农村义务教育的优质均衡呢？笔者基于对云南省D州H县（位于滇西的D州H县是云南省第一批脱贫摘帽县之一）的调研，梳理分析出脱贫地区农村义务教育发展的基本均衡取得的成果、基本均衡之后出现的新的不均衡之表现，进而对实现乡村振兴阶段农村义务教育发展的优质均衡进行讨论，提出发展策略。

脱贫地区农村义务教育发展的基本均衡

脱贫攻坚期间，通过国家、社会、地方三方的持续投入，在政府、教育行政部门、脱贫攻坚工作干部的不懈努力下，农村义务教育实现基本均衡发展。调研发现，主要集中体现在以下三个方面。

1.教育经费有保障，教育资源得到优化

县级政府在制定经济社会发展规划时优先发展教育，实行义务教育经费在财政预算中单列，教育经费投入实现“两个提高”“三个增长”和“三个确保”[2]。保障农村小规模学校经费，确保所有农村小学和教学点，无论人数多少均予以核拨预算内公用经费。通过实施“校安工程”、农村初中校舍改造、薄弱学校建设、教师周转宿舍建设、“全面改薄”、“教育专网建设”等工程，以及争取诸如“中国教育发展基金会”“中国青少年基金会”等社会公益机构的资助，农村中小学校舍得以全面改善，D级危房全部拆除，教学楼（综合楼、实验楼、功能室）基本齐备，运动场（田径场、足球场、篮球场）基本普及，网络宽带“千兆到校，百兆进班”。学校布局基本实现小学向乡镇或行政村集中，初中向乡镇集中，高中向县城集中，校际间差距明显缩小，做到既就近就便上学，又相对集中办学，教育资源配置更为优化，更为集约高效。

2.贫困学生教育有保障，不因贫失学

全面落实义务教育“两免一补”政策[3]，成立县级“学生资助管理中心”，对贫困家庭学生进行全覆盖资助。贫困家庭学生接受九年义务教育得到切实保障，做到了“确保有学上、上得起学”。在国家“两免一补”政策之外，对建档立卡贫困户寄宿学生每年再给予一定标准的生活补助。据统计，早在2017年，我国小学学龄儿童净入学率就已达到99.91%，初中阶段毛入学率为103.5%[4]。

3.师资建设有保障，专业水准得到提升

严把教师入口关，精准补充教师，切实改善农村薄弱学校教师在年龄、学历、学科等方面存在的结构性矛盾，除定向特需岗位外，新招考（聘）教师全部充实到偏远乡镇工作，设立最低服务年限。推行城区学校优秀教师支援偏远乡镇学校的“支教行动”。充分发挥绩效工资的杠杆调节作用，切实激发教师工作的积极性，提高偏远乡镇教师津贴，让偏远乡镇薄弱学校的教师队伍相对稳定。通过组织国培计划、省培计划，以及开展校本研修、远程培训等方式，提升教师专业水准。

基本均衡之后出现的新的不均衡

从不均衡走向基本均衡，农村义务教育的一些硬件短板得到了补齐。在广大农村，最坚固、最美观、最现代化的建筑，就是学校；有社会地位、有收入保障、最受人尊敬的就是教师。然而，正因为以前的基础比较薄弱，在实现基本均衡之后，一些之前未及关注的问题浮现出来，并逐步发展为影响全局的新的不均衡问题。从调研来看，这些问题主要在以下五个方面表现比较突出。

1.学校资源配置不均衡

城乡、优质学校与薄弱学校硬件上的差距越来越小，但教育教学质量上的差距并没有得到根本改善。一些边远地区的教育教学质量与发达地区相比还有明显差距，与百姓们对优质教育的需求尚有距离[5]。

随着国家层面的学校基本建设项目逐渐结束，之前县域农村学校硬件建设可以依赖上级工程项目的局面基本告终。在新的帮扶政策与措施出台之前，农村学校在软件环境建设投入无法复制前些年硬件设施大规模集中建设的模式。摆脱贫困之后，农村地区在国家投入急剧减少的情况下，其自身财政持续投入能力弱，动力不足，农村中小学欠款负债情况较多。与县属学校能够获得较为稳定的财政保障相比，农村学校的建设维护经费相对短缺，随着时间的推移，二者的差距将再次拉大并愈发明显。

2.学校班额不均衡

与农村学校资源配置相匹配的情况是，县城学校学生人数激增，普遍是50余人的大班额，另一方面偏远乡镇学校的班额极少，存在多个学生规模在10人以下的教学点，教师不够，音、体、美等教学无法开展。全县教师编制在“生师比”[6]方面虽然达标，班额人数也没有超标，但在“班师比”方面则相当吃紧。为保证每个班必须有1名教师，每个教学点至少有2名教师，小班额学校占用了相对更多的教师编制，而超出的编制数，只能从大班额学校挤占，反过来又造成大班额学校教学管理负担沉重。

这一情况不仅增加了管理成本，也造成了不同区域的学生在教育资源、质量、环境等方面的不公平。虽然县城学校班额较大，而且学生可能不得不寄宿，承受亲子疏离之苦，但毕竟所能获得的教育更为完备，质量更高。调研表明，三分之一的家庭仍然希望子女去县城学校就读，超过一半的家庭希望去市（州）学校就读。

3.软硬件设施不均衡

通过义务教育基本均衡建设，农村中小学的设施全部都有了极大改善提升，但得到改善提升的领域主要集中于教学楼、综合楼等教学硬件设施，软件环境仍有较大不足。

调研发现，各个学校基本实现百兆宽带进教室，但不少教室却没有电子白板，有的学校虽然配备有电子白板或一体机，但教师不会或不善于使用网络教学资源，或只是简单地使用PPT，多媒体网络设备沦为传统意义上的投影仪。而且，由于年龄、素养、视野等问题，教师主动利用网络资源的积极性相对不足。在教学实验方面，实验器具重保管，轻使用；教学实验重教师演示，轻学生动手。语、数、外等教师配备较为充分，音、体、美等教师相对缺乏。大部分山区学校以及全部教师规模在10人以下的教学点，音、体、美等学科教师均为兼任。一些学者将这一情况总结为“学校文化的弱化”[7]。

4.养成教育与课堂教学不均衡

养成教育对于青少年的行为习惯、思想观念和意志品质的塑造具有重要意义。以行为习惯为主的养成教育与以文化知识传授为主的课堂教学同等重要，不可偏废。然而，实现基本均衡的学校中，教学楼都很好，但食堂、厕所和浴室等生活设施则不尽如人意。本应依托这些生活设施开展的卫生健康养成教育基本阙如。

调研发现，厕所门口安装洗手设施并张贴有“洗手七步法”宣传画的学校寥寥无几，相当比例的农村学校厕所门口没有水龙头，或有水龙头但没有水，学生无法做到“便后洗手”。在浴室方面，几乎一半的寄宿制学校，没有浴室或浴室隔间较少。这些学校的寄宿生，基本上一周五天均无法洗澡。调研表明，90%的家庭都愿意孩子养成便后洗手的习惯，都希望能做到一两天洗一次澡。

卫生健康养成教育被忽视。这一问题既源于主观上偏重课堂教学和文化知识传授的思想倾向，也是长期以来的环境条件和生活习惯使然。

5.一般学生与高考尖子生的资源投入不均衡

由于传统上的文化心理以及现实中的政绩考核，县级政府、教育部门和各个中学普遍存在追求“升学率”，尤其是高考重点大学录取率的冲动。政府和社会评价某地、某校教育水平高低的标准，就是某地或某校的升学率是多少，重本升学率是多少，考上北大、清华的是多少……不一而足。

因此，县级政府及教育部门为高考尖子生所做出的投入与在一般学生普惠教育上所做的投入，不可同日而语。县级政府不仅投入巨资建设地标性教学楼，修建高标准的塑胶运动场，而且还对高考600分以上的学生予以重奖。相比之下，高中普通学生、义务教育阶段学生除了上级政策要求的基本投入之外，则很难分享到更多的教育资源。每年面向极少数高考尖子生投入的奖金，如果用于一般学生的普惠教育，可以为偏远乡镇学校修建两到三个浴室和厕所，惠及数百甚至数千学生。

农村义务教育优质均衡发展策略

当前，我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。在脱贫攻坚取得全面胜利，农村义务教育实现基本均衡之后，国家进而提出了优质均衡要求，其目标就是要“进一步缩小义务教育城乡、校际差距，整体提高义务教育标准化建设水平和教育质量。”笔者认为，优质均衡目标的关键词在于“缩小差距，整体提高”。因此，要解决这些新的不均衡，实现义务教育优质均衡发展目标，就必须有针对性地在以下四个方面采取措施。

1.因地制宜设置学区，缩小同一学区内部差距

在当前管理体制下，乡镇中小学的日常管理工作由县教育局派出机构负责管理，一般称之为“中心学校”，并不隶属于所在乡镇。因此，学区没有必要与乡镇一一对应，完全可以将自然环境与交通便利程度为标准进行设置。将距离县城较远、交通不便的远郊村组划入相同学区，有利于避免同一学区内平原和山区并存（甚至还有偏远山区）、条件优越与条件恶劣的地区并存、条件好与条件差的学校并存，以及由此导致的教育资源、学校规模、办学模式、教师编制不均衡又难以有效协调的问题；有利于缓解现有以乡镇为基础设立的中心学校的管理压力，有效落实“均衡管理”；有利于降低教育管理和学校举办的成本，调动教师支援艰苦地区和偏远山区的积极性，避免学区内不同学校学生之间“反差心理”的不平衡；有利于进一步均衡配置县城与乡镇之间、乡镇与村组之间、平原与山区之间的办学资源，统筹城乡教育经费保障。

2.拉大津补贴差距，提高偏远地区教师的保障

已有研究表明，农村教师相关补贴对于其换校意愿有显著的正向作用，但对其流失则没有关键性影响。其根源在于，现有相关补贴的水平过低、差距过小，虽然具有鼓励意义，但无法确保农村尤其是偏远山区教师队伍的稳定[8]。因此，有必要拉大补贴档次差距，增加偏远地区的津补贴，距离县城越远、交通条件越差、生活条件越艰苦的学区，岗位津贴和生活补贴越高，偏远山区最高。要彻底解决优秀教师、青年教师的后顾之忧，为他们安心前往偏远乡镇学校从教提供保障，稳定偏远乡镇学校师资队伍。偏远乡镇的工作和生活条件最为艰苦，津贴理应高一点，这不仅是对艰苦地区教师的保障，更是对其奉献的肯定与表彰。

3.克制升学率冲动，重视对普通学生的培养

教育的意义不仅在于提升劳动者的综合素质，掌握致富本领，更重要的在于教育能阻断贫困代际传递[9]。教育越普及，越有可能使那些本来会是穷人的人得到更好的机会去克服贫困[10]。因此，扶贫首先要扶智，但教育不等于高考，尤其不等于重点大学录取率。然而，从现实来看，高考尖子生较少返乡就业。重奖人数仅占同龄总人口10%的高考尖子生，无异于农业县域为发达地区“反向输血”，当地并不能从“高考重奖”中直接获益。

乡村振兴真正的生力军和中坚力量并非高考尖子生，而是目前在本地上学，今后在本地生活，未来在本地就业、直接参与乡村振兴事业的普通学校的普通学生。他们是当地同龄总人口的主体，是绝对的主力。县级政府和教育行政部门应当树立科学的教育政绩观和质量观，克制投入巨资举办“示范性”学校的冲动，克制偏重高中教育尤其是重奖高考尖子生的冲动。高考优秀学生固然应当鼓励，值得表彰，但更应考虑实际，注意形式。在财力有限的情况下，应当将尽可能多的教育资源投入普惠教育、普通学生培养和教育均衡发展，切实推进义务教育学校标准化建设，帮助学校配齐图书、教学实验仪器设备、音体美等学科所需器材；着力改善农村学校学生宿舍、食堂等生活设施，为寄宿制学校新建或改造洗澡设施；督促农村尤其是山区学校重视卫生习惯和意志品质的养成教育，为本地乡村振兴培养生力军，而不是为发达地区“反扶贫”。

4.改变量化绩效观，加大对农村义务教育“人”的投入

农村地区义务教育基本均衡的实现，得到了来自国家财政性的大力投入，也得到了社会各界公益机构和爱心人士的大力支持。在乡村振兴阶段，农村教育事业的优质均衡发展，仍然有赖于国家和社会持续加大投入和支援。国家、教育行政主管部门和全社会致力于教育发展的爱心组织与热心人士，一方面要像脱贫攻坚时期推进农村义务教育基本均衡一样，加大资金投入，加强组织协调，推动东西部协作以及发达地区对欠发达地区的帮扶；另一方面，也要转变观念，改变现有的“量化绩效观”，将投入和支持农村义务教育发展的侧重点从“硬件”转向“软件”，从“物”转向“人”，从“物的数字”转向“人的素质”。

注释：

[1]参见2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》、2017年教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》、2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、2019年中共中央办公厅、国务院办公厅《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022）》及《中国教育现代化2035》。

[2]“两个提高”：教育经费支出占国民生产总值的比例随国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高，教育经费支出占财政支出总额的比例随国民经济的发展逐步提高。“三个增长”：用于实施义务教育财政拨款的增长比例高于财政经常性收入的增长比例，在校生均义务教育费用逐步增长，义务教育教职工工资逐步增长，学生人均公用经费逐步增长。“三个确保”：确保学校的正常运转、确保校舍安全、确保教职工工资按照规定发放。

[3]农村义务教育阶段贫困家庭学生免书本费，免杂费，补助寄宿生生活费。

[4] 教育部.全国教育事业发展统计公报,2018-07-19.

[5]精准发力 补齐均衡“短板”——教育系统攻坚克难“全面改薄”述评[N].中国教育报,2018-03-19(007).

[6]根据中央编办、教育部、财政部《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（中央编办发[2014]72号）要求，城乡中小学教职工编制标准统一为高中1:12.5，初中1:13.5，小学1:19。

[7]陈先哲,黄旭韬,谢尚芳,许锐淳.农村教育贫困的文化学解释与教育精准扶贫[J].教育发展研究.2019(1):65.

[8]杜屏,谢瑶.农村中小学教师工资与流失意愿关系探究[J].华东师范大学学报（教育科学版）,2019(1).

[9]王嘉毅,封清云,张金.教育与精准扶贫精准脱贫[J].教育研究,2016(7).

[10]阿马蒂亚·森著.以自由看待发展[M].任赜,于真译.北京:中国人民大学出版社,2013.