中国民办高校分类管理的动因、内容及路径

○邹洪森 刘建银

中国民办高校的分类管理始于2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出的“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。在2013年《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》中提出民办高校“非营利性或者营利性法人”自主登记原则中进一步发展。2016年，民办高校分类管理正式实施，通过《民办教育促进法》修订案，明确营利性和非营利性民办学校分类管理［1］，要求民办高校做出营利性或非营利性的选择。在中国民办高校分类管理发展的整个过程中，围绕其展开的研究不胜枚举。但发展至今，民办高校分类管理仍处于比较模糊的状态。为此，本研究旨在梳理我国关于高校分类管理的相关文献，明晰当前的研究进程，厘清当前的研究瓶颈，为后续的相关研究提供思考方向和支撑。

利用“民办高校”“民办高等教育”以及“分类管理”等关键词在数据库中检索文献，将筛选后的文献分类整理后分为三大类研究与综述。动因研究，回答为什么要在民办高校进行分类管理的问题，包括其中的必要性、可行性以及可持续性。内容研究，回答民办高校分类管理是什么的问题，主要包含围绕分类管理的几个关键话题。路径研究，回答民办高校分类管理应该怎么做的问题，大致可以分为国外比较研究、我国的实践探索以及在实施分类管理之后的民办高等教育健康和创新发展。

一、动因研究：民办高校为什么要分类管理

（一）民办高校分类管理的必要性

2010年正式提出要对民办学校进行分类管理，这正是得益于在此之前对学校分类管理的合理性、必要性研究。早在2008年全国民办本科高校教学评估研讨会上，有学者就基于高等教育多样化的格局呼吁民办高校开展分类管理和分类评估，避免用统一的尺度来衡量多样化的高等教育质量［2］。还有学者认为将民办学校进行分类管理，根源在于既有制度冲突导致其长期处于营利性与非营利性、企业与非企业界限不明的困境［3］，并且认为分类管理才是理顺我国民办学校存在的混乱关系和模糊定位的基本方向，也是从长远角度确保民办学校健康、规范发展的根本之举［4］。除此之外，从民办高等教育的可持续发展来看，实行分类管理是其制度保障。

与此同时，忻福良和陈洁在对民办学校实行分类管理开展调查之后，指出当前实行分类管理的时机尚不成熟，现行民办教育发展模式符合国情，民办教育应在现行民办教育法律框架下继续探索和完善［5］。他们的观点与大部分学者的观点产生了分歧，对于实行分类管理的时机提出了质疑。基于此，有学者就提出需要在法理依据上达成有关分类管理的共识，以免影响到相关政策的制定和落实［6］。从民办高校的发展来看，分类管理的必要性不言而喻，而当时对分类管理必要性的探讨为后续的政策制定和落实以及进一步的研究奠定了坚实的基础。

（二）民办高校分类管理的可行性

2010年明确提出对民办学校探索分类管理之后，学者们对分类管理在民办学校中是否可行也做了探讨。有学者就基于吉登斯的结构化理论，从分析制度的逻辑提出民办高校分类管理是有可行性的。并且认为分类管理将改变我国民办高校原有规则和资源体系，是对我国民办高校发展的一次结构性变革［7］。当然，也有学者认为，对民办院校究竟要不要实行分类管理，取决于分类管理是利大于弊，还是弊大于利［8］，并认为实行分类管理有利于我国民办教育向公益性发展，有利于国家对民办学校出台更有利的扶持政策，有助于规范公办学校的办学行为。除此之外，还有学者从正式制度视角认为民办高校分类管理势在必行［9］，并从制度建设、高校试点、分类拨款机制、举办者权益等方面提出可行性建议。对民办高校分类管理可行性的研究在讨论制度是否可行的同时，也进一步说明了民办高校分类管理的必要性。

（三）民办高校分类管理的可持续性

在对民办高校分类管理必要性和可行性研究的基础之上，制度实际落实如何，怎样才能更好地进行分类管理，研究者们的视线逐渐聚焦到民办高校分类管理的可持续性上。有学者就发现，在实践过程中我国民办学校分类管理制度推行仍踯躅不前，因此提出要解决民办高校分类管理的观念分歧和制度困境，合理建构分类管理制度［10］。2016年在《民办教育促进法》修订的背景之下，征求意见稿提出了非营利性与营利性分类管理方案进行剖析。有学者就针对该方案框架下带来的非营利学校产权捐赠、取消合理回报、清算后剩余财产的不能分配等重要问题进行分析，建议循序渐进推进分类管理改革，及时研究制定民办学校的分类发展政策，促进民办教育的可持续发展［11］。同时，在2017年由北京师范大学教育学部高等教育研究所、中国民办教育研究院、中国教育政策研究院共同主办的民办教育改革与发展研讨会上，学界专家主要围绕“推动分类管理，促进民办教育健康发展”展开讨论，在民办高校的办学自主权、分类扶持以及退出机制等关键问题上形成了共识［12］。对于民办高校分类管理可持续性的研究进一步回答了“为什么进行分类管理”的问题，有利于推动政策的落实与实践的探索。

二、内容研究：什么是民办高校分类管理

（一）“几分法”的难题

民办高校分类管理“几分法”的难题一直困扰着学界。有学者分别从“民办”和“高教”性质出发，认为高等教育不同于企业，即使是营利性的，也不能等同于企业。民办高校可以按照市场化模式运作，但不能完全按照企业来管理。对于非营利性民办高校，也并不意味着出资办学者必须放弃其出资的所有权［13］。这为民办高校分类奠定了辩证看待的基调。徐绪卿从举办者对于产权与回报的态度，将民办高校分为四类，即举办者不求所有权的民办高校、举办者要求所有权的民办高校、举办者要求合理回报的民办高校以及营利性民办高校［14］。

除此之外，潘懋元、邬大光和别敦荣认为“二分法”不符合现阶段我国民办高等教育的实际。于是，他们就提出按第三条道路发展民办高等教育——将捐资举办的民办高校称作第一条道路，将营利性民办高校称作第二条道路，将投资举办但不要求取得回报的民办高校和要求取得合理回报但又不是营利性的民办高校称为第三条道路［15］。同样，有学者认为“二分法”难以适应民办高校发展的现实和未来的政策需求，提出采用营利性民办高校、非营利性高校、混合型民办高校三元分类管理［16］。也有学者从举办者视角来论证建立第三种民办高校的必要性，探索分类管理的“中间路线”［17］。怎么分类的问题的确是民办高校分类管理的重要内容，要理清楚分几类、怎么分，才能有针对性地实施分类管理。

（二）政府角色的定位

一直以来，政府与高校的关系是高等教育领域研究的关键性话题。同样，在民办高校分类管理中，政府在其中的角色定位也是研究的重要内容。有学者就认为民办高校分类管理制度本质是政府主导下的强制性变迁的结果，这一制度可能产生隐性反价值，应通过政府职能重塑，推动分类管理制度构建［18］。也有研究者基于治理理论，认为良好的政府与民办高校的关系应该是从管理走向服务、从“全能型”走向“服务型”、新型关系是合作伙伴关系以及简政放权是首要任务。还有研究者基于PPP模式（公私合作伙伴关系，Public-Private Partnerships）探究非营利性民办高校的监管模式，认为通过政府和民营资本的合作伙伴关系来发展高等教育，愈来愈需要完善我国的非营利性民办学校监管模式，并提出了我国在PPP模式下建立非营利性的民办高校监管模式路径［19］。同时，有研究者认为“完善组织机构、明确监管重点、建立约束机制”三项监管措施，为政府规制监管非营利性民办高校提供了“善治”选择，可为发挥民办教育分类管理中政府职能的效度提供有益参考［20］。对政府角色定位的讨论，能够明确政府在民办高校分类管理中的作用以及需要履行的职责，推动分类管理进一步落实。

（三）扶持政策的实行

关于政府扶持政策的研究实则已经跨越到管理学的专业领域，但不影响它近年来作为民办高校分类管理相关研究中高频出现的内容。扶持政策包括财政、税收、公共权利、制度优势等方面，有学者就从分类财政扶持出发，提出需要明确支持主体、确立支持目标、区分支持对象，针对基于分类管理的民办高校提出财政扶持和配套政策［21］。有学者认为在分类管理机制下，对非营利民办高校的税收优惠和财政资助可参照公办高校，对营利性民办高校的资助重点面向受教育者［22］。还有学者提出，政府需要制定一系列高效的差别化扶持政策，对非营利性民办教育主要实行财政补贴等直接扶持的方式，对营利性民办教育主要实行税收优惠等间接扶持的方式；对不同办学层次的民办学校，财政扶持政策也应有所差异［23］。

三、路径研究：民办高校分类管理怎么做

（一）比较研究，借鉴国外私立学校经验

由于我国民办高等教育起步晚、发展慢并且管理不规范，而国外的私立教育尤其是美国私立教育拥有长久的历史，已经形成了丰富的经验，借鉴国外私立学校的经验就开启了我国民办高校分类管理的探索。与国外私立教育的比较研究主要从分类管理制度建设以及相关政策制定和分类管理的学校建设两方面展开。

分类管理制度建设以及相关政策制定的比较研究。有学者通过分析美国私立营利性和非营利性大学的分类管理，提出分类管理所针对的是学校而非学生，因此无论是在非营利性高校还是在营利性高校的学生，政府应予以同等对待［24］。还有学者透过国际比较视角来看我国的民办高校分类管理体制的架构，提出民办学校分类管理应遵循营利性与非营利性学校分类的基本思路，合理施行不同税费及其他优惠政策［25］。民办高校应该强化办学特色，推行差异化的办学模式，建立分类管理的注册登记制度、税收制度和治理制度等［26］。在分类管理提出的初期，这些国外经验为我国民办高校分类管理打开了思路。

分类管理下学校建设的比较研究。有研究者通过比较我国民办高校和美国营利性大学在招生对象与课程设置上的异同，进而从重塑政府职能、弱化性质之争等方面对我国民办高校分类管理提供启示［27］。同时，对美国营利性高校的是非辨析，为我国推进民办高等教育分类管理改革提供启发，应同等支持鼓励营利性民办高等教育发展［28］。除此之外，也有研究探讨国外非营利性大学对我国非营利高校的启示。在对美国非营利性大学资金筹措探究的基础上，提出我国应赋予非营利性民办高校学费定价权，增加财政资助，吸引举办方的投入和鼓励社会捐赠［29］。这些研究对我国营利性和非营利性民办高校的建设提供了方向。

（二）实践探索，发展中国特色民办高校

在提出要进行民办高校分类管理之后，不少省份和学校就开始了试点，研究者们围绕这些实践探索的讨论也滔滔不绝。周守亮和赵彦志认为参与分类管理试点的地区应满足教育行政部门管理能力较强、民办高校数量与规模适中、高等教育资源充足等条件［30］，以此来探索符合我国国情的分类管理道路。吉林华桥外国语学院作为全国唯一承担“国家教育体制改革——探索非营利性民办高校办学模式试点”任务的民办高校通过加强理论研究、完善治理结构、建立健全制度、强化内涵建设等举措，取得了分类管理不错的成效［31］。但地方政府和民办高校仍然需要在法规建设、章程建设、党组织建设、第三方组织建设等方面深入挖掘和探索［32］。关于实践探索的讨论，反映出了我国在借鉴国外经验的基础上正独立自主地探索中国特色的民办高等教育发展。

（三）严格分类，促进民办高校健康发展

在提出分类管理之时，有学者就提出分类管理是保证民办学校持续健康发展的根本举措［33］；在严格实行分类管理之后，为促进民办高校健康发展的成效更加显著，研究者们也展开了激烈的讨论。有学者指出推进民办教育分类管理需处理坚持国家统一规定与地方特色相结合、坚持鼓励扶持与规范管理相结合、非营利性与营利性民办学校相结合三大关系［34］。除此之外，有研究分别对营利性学校和非营利学校的办学和发展开展了深刻的剖析，明确了其中的困境，探索了破解之策。有研究从教师队伍、生源、定价学费、设置课程四个维度进行分析，提出有关于营利性民办高校发展的系列问题的解决之策［35］。也有研究从利润意识、品牌营销、完善立法与产业政策等四个方面提出营利性高校发展之觞的对策建议［36］。学界关于民办高校分类管理的讨论，其主要目的都是为了促进民办高等教育和高校的健康发展。

（四）创新管理，推动民办高校内涵式发展

随着民办高校分类管理政策的进一步落实和稳定，外部问题初步解决，关于民办高校的内涵式发展近年来一直被学界关注。有研究将视线聚焦到民办高校教师队伍建设，提出在分类管理制度下，营利性民办高校在教师队伍建设上要进一步完善薪酬体系、落实教师的福利保障和权利保障、优化晋升体系、注重教师职业发展［37］。杨程对民办高校教师队伍建设的困境和原因进行了分析，认为民办高校师资队伍建设应该在结构上优化、在质量上提升、在定位上转型、在管理上协同［38］。周海涛教授认为关于非营利性民办高校的发展要充分利用非营利性民办高校的社会力量参与优势，紧扣国家新工科、新医科、新农科、新文科建设任务，研判自身学科建设基础和优势，开辟分层分类特色化的非营利性民办高等教育局面［39］。此时的分类管理已经不满足于“分类”了，而是借助分类管理来促进民办高等教育、民办高校的可持续发展和内涵式发展。

民办高校分类管理在形成、落实和发展的过程中走得异常艰辛，涵盖内容庞杂，落实时间漫长，且收效甚微。在高等教育高质量发展的背景下，民办高校的内涵式发展是其中的关键性问题，而这必须建立在分类管理的基础之上。因此，可以进一步探讨在分类管理下民办高校学校管理的创新、教师队伍的发展、学生素质的提升等内容，与此同时，展开新的尝试，在实践中检验理论成果、解决实际问题，从而进一步推动我国民办高校分类管理的创新发展，促进我国民办高校内涵式发展，提升我国民办高等教育高质量发展。