论新时代国家治理现代化总体目标的三重逻辑

刘国瑞，赵 莎

（1. 北京师范大学 马克思主义学院, 北京 100875；2. 首都师范大学 马克思主义学院, 北京 100048）

党的十九届四中全会首次提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标（以下简称“国家治理现代化总体目标”），即“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”[1]5-6深入探讨这一目标的历史逻辑、现实逻辑与实践逻辑，能够深化对这一目标的理论认识，有效推动新时代国家治理现代化建设的历史进程。

一、新时代国家治理现代化总体目标的历史逻辑

实现国家治理现代化以中国特色社会主义制度建设为支撑，梳理中国特色社会主义制度创立发展的基本历程，有助于人们深刻把握新时代国家治理现代化总体目标的历史逻辑。

（一） 制度奠基与国家治理的初步探索（1949—1978年）

新民主主义革命时期，中国共产党在革命根据地探索建立新的经济、政治、文化制度，积累了在局部地区执掌政权的治理经验，这些宝贵经验对于党领导人民建立新型国家制度发挥了重要作用。1949年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》确立了新中国的国体与政体，奠定了国家治理的政治基础。1954年9月，第一届全国人民代表大会审议通过了新中国第一部宪法，对国家政治制度作了更完备的规定。1956年，随着社会主义改造的完成，中国建立了社会主义制度，实现了社会制度的历史性变革。此后，党和国家在探索社会主义制度建设的历程中既取得过重要进展，也走了不少弯路。“文化大革命”时期，由于各项制度成果受到不同程度的冲击破坏，国家治理遭遇严重挫折。

总体而言，改革开放前三十年的制度建设与国家治理为改革开放和社会主义现代化建设新时期的制度建设与国家治理提供了重要基础。比如：从中国特色社会主义的根本制度来看，人民代表大会制度、人民民主专政制度、马克思主义在意识形态领域指导地位制度，都是在这一时期创立的。从中国特色社会主义的基本制度来看，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、生产资料公有制，也都是在这一时期确立起来的。尽管这些制度的具体运作在当时的历史条件下还有很多不足，但却保证了当时党和国家各项事业的发展进步。直至今天，这些制度依然是中国特色社会主义事业不可缺少的坚强保障。

（二） 制度改革与国家治理的创新发展（1978—2012年）

十年内乱结束后，党和国家在拨乱反正的基础上重新将制度建设提上工作日程，对社会主义制度的完善和发展进行了卓有成效的探索。1978年12月，党的十一届三中全会在实现全党工作重心转移的同时认真讨论了社会主义民主与法制问题，全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”[2]。1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上讲话强调：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”[3]于是，在坚持各项根本制度的前提下，党和国家领导体制改革稳步展开，农村家庭联产承包责任制逐步推广，城市经济体制改革全面展开，社会主义民主法制建设走上正轨，科学技术和教育体制改革正式启动，干部人事制度改革取得重要突破。

1992年1月至2月，邓小平在武昌、深圳、珠海、上海等地谈话指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[4]1992年10月，党的十四大提出：“到建党一百周年的时候，我们将在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。”[5]由此，构建“一整套更加成熟更加定型的制度”正式成为国家治理的阶段性目标。1997年9月，党的十五大将依法治国确立为中国共产党治国理政的基本方略，提出要健全社会主义法制、建设社会主义法治国家。党的十六大以来，党和国家持续推进制度创新，国家治理水平显著提升，经济持续发展、民主不断健全、文化日益繁荣、社会长期稳定，人民生活水平明显改善。2012年11月，党的十八大明确了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论、中国特色社会主义制度的具体内涵，中国共产党对制度建设与国家治理的规律性认识上升到了新的高度。

（三） 深化改革与国家治理的持续推进（2012年—至今）

党的十八大以来，党和国家统筹“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，在新的历史起点上推动中国特色社会主义制度日趋成熟定型，国家治理取得历史性成就。第一，全面深化改革取得重大突破。2013年11月，党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[6]全会聚焦经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制、军队建设等内容，提出了336项改革举措。2015年10月，党的十八届五中全会将“各方面制度更加成熟更加定型”纳入“十三五”时期经济社会发展的主要目标，要求在此期间，“国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成”[7]。至2017年党的十九大召开之时，“重要领域和关键环节改革取得突破性进展，主要领域改革主体框架基本确立”[8]3-4。第二，全面依法治国迈出重要步伐。2014年10月，党的十八届四中全会提出了全面依法治国的总目标。此后，重点领域立法得到加强，法治政府建设加快推进，司法体制改革深入展开，社会法治观念明显增强。第三，全面从严治党取得重大成效。管党治党宽松软状况彻底扭转；党中央权威和集中统一领导显著加强；全党的理想信念得以巩固升华；党的各项纪律更加严明；党内政治生态得以有效净化；反腐败斗争取得压倒性胜利。

党的十九大以来，党和国家深入贯彻落实党的十九大精神，在推进国家治理现代化方面取得崭新成就。2018年2月，党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》与《深化党和国家机构改革方案》。到2019年，这一改革任务总体完成，党和国家机构实现整体性重构。至此，重要领域和关键环节的预定改革目标基本实现。2019年10月，党的十九届四中全会研究部署国家治理体系和治理能力现代化的重大问题，正式提出国家治理现代化总体目标。这对于党和国家决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程具有深远的历史意义。

二、新时代国家治理现代化总体目标的现实逻辑

进入新时代，中国特色社会主义的历史方位发生深刻变化，中国特色社会主义的奋斗目标有了新内涵，中国特色社会主义的发展战略有了新布局。为实现新时代的奋斗目标与发展战略，国家治理要有新境界、新部署。

（一） 实现新时代的奋斗目标，治理要有新境界

第一，统揽“四个伟大”时代重任，治理要有新境界。实现伟大梦想，必须以推进伟大事业为基础，以进行伟大斗争和建设伟大工程为保障。首先，进行伟大斗争要求加快推进国家治理现代化。实现伟大梦想的征途不可能一帆风顺，各种意想不到的风险挑战与矛盾阻力将长期存在。在国家治理视域下，治理体系越是健全、治理能力越是强大，应对风险挑战、化解矛盾阻力也就越能从容不迫。因此，“必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击”[1]50。其次，推进伟大事业要求加快实现国家治理现代化。中国特色社会主义伟大事业以中国特色社会主义道路为实现途径、以中国特色社会主义理论为行动指南、以中国特色社会主义制度为根本保障、以中国特色社会主义文化为精神支撑。因此，加强制度建设、完善国家治理是推进伟大事业的必然要求。最后，建设伟大工程要求加快推进国家治理现代化。一方面，中国共产党是领导国家治理的核心力量。因而，加强党的建设是推进国家治理的应有之义；另一方面，从国家治理的全局出发部署党的建设各项工作有助于增强党的建设的有效性，提升党的建设质量。

第二，统筹“五位一体”总体布局，治理要有新境界。实现伟大梦想，必须统筹经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设。在经济建设方面，高质量发展需要高效的制度保障。为此，必须不断完善各方面经济制度，改革阻碍高质量发展的体制机制。在政治建设方面，只有进一步坚持和完善人民当家作主制度体系，才能发展社会主义民主政治，进而更好满足人民日益增长的民主要求。在文化建设方面，只有加快推进文化体制改革，才能为发展社会主义先进文化、建设社会主义文化强国创造有利条件。在社会建设方面，要更好地保障社会民生福祉、维护社会安全稳定，就必须进一步健全社会治理的有效机制。在生态建设方面，要建设人与自然和谐共生的现代化、建成美丽中国，就必须加快生态文明体制改革，提高生态治理水平。

第三，推进“四个全面”战略布局，治理要有新境界。实现伟大梦想，必须全面建设社会主义现代化国家，坚持全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。首先，全面建设社会主义现代化国家要求国家治理要有新目标。一方面，推进国家治理现代化是建设社会主义现代化国家的重要内容；另一方面，国家治理现代化涉及政治、经济、文化、社会、生态等众多领域，推进国家治理现代化有助于加快社会主义现代化的进程。其次，全面深化改革要求国家治理要有新目标。相比以往，新时代改革开放所面临的难题多为深层次的体制机制障碍，“对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重”[1]49。再次，全面依法治国要求加快推进国家治理现代化、提出国家治理新目标。建设中国特色社会主义法治体系是全面推进依法治国的重要目标，也是推进国家治理现代化的重要内容。要促进中国特色社会主义法治体系建设，就必须加快国家治理现代化的步伐。最后，加强和改善党的领导要求加快推进国家治理现代化、提出国家治理新目标。加强和改善党的领导不仅意味着党要管党、全面从严治党，而且也意味着党要通过科学有效的制度设计把党的领导融入国家治理的各领域、各方面、各环节。在这一意义上，加快推进国家治理现代化、提出国家治理新目标有利于中国共产党更好地发挥总揽全局、协调各方的领导作用。

（二） 对标新时代的发展战略，治理要有新部署

按照党的十九大对新时代社会主义现代化建设的战略部署，从党的十九大到21世纪中叶，中国的社会主义现代化建设将按照“三步走”战略稳步推进。第一步，决胜全面小康，奠定坚实基础，时间跨度为党的十九大至2020年。第二步，接力奋斗十五年，基本实现现代化，时间跨度为2020年至2035年。第三步，持续奋斗十五年，建成现代化强国，时间跨度为2035年至20世纪中叶。可以说，这一战略安排为国家治理现代化总体目标的设计提供了具体参照。

从任务设置来看，第一，为决胜全面建成小康社会，推进国家治理体系和治理能力现代化的第一个任务是：到2021年，“在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效”[1]5。提出这一任务首先是为了“承上”，即延续历史。从党的十四大正式提出“形成一整套更加成熟更加定型的制度”这一任务以来，经过几十年的努力，制度的成熟定型正在逐渐成为现实。另外，提出这一任务也是为了“启下”，即指引未来。党和国家事业越往前发展，制度建设与国家治理的任务也就越重。因此，各方面制度的成熟定型绝不是制度建设的终点。第二，基本实现社会主义现代化的发展任务决定了推进国家治理现代化的第二个任务是：在2035年时，“各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化”[1]5。实际上，党的十九大在展望全面建设社会主义现代化国家时就已提出这一任务。当时的表述为：到2035年基本实现社会主义现代化时，“各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”[8]28。2020年10月，党的十九届五中全会将这一任务纳入2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，期望在基本实现国家治理现代化之后，人民美好生活能得到更加充分的制度保障。第三，全面建成社会主义现代化强国的发展任务决定了推进国家治理现代化的第三个任务是：在2049年时，“全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”[1]5-6。这一阶段性目标基本沿续了党的十九大的相关表述，即：到21世纪中叶建成社会主义现代化强国之时，“实现国家治理体系和治理能力现代化”[8]29。

以弹性思维来看，第一，国家治理现代化总体目标的“三步走”战略只是对国家治理状况的一种总体描绘，它只为推进国家治理现代化提供战略方向的指引，并不能代替具体领域的制度规划。第二，国家治理现代化总体目标中的“制度”是一个包含了根本制度、重要制度、基本制度的集合概念。不论是到2035年基本实现国家治理现代化，还是到2049年全面实现国家治理现代化，都是就制度整体层面而言。第三，对“更加成熟更加定型”、“更加完善”、“更加巩固”的理解，应从治理实践层面予以动态把握。在国家治理实践中，中国特色社会主义制度的内涵会随着实践发展而不断丰富和延伸。正是这样的丰富和延伸，才会有“更加成熟更加定型”、“更加完善”、“更加巩固”的阶段性比较。即是说，“更加成熟更加定型”主要针对以往各项制度的不健全不成熟而言。“更加完善”要求制度建设以现有制度的成熟定型为基础，不断完善现有制度的运行机制，抓紧制定推进国家治理所急需的各项制度。“更加巩固”要求制度建设在基本实现国家治理现代化的基础上既能保持各项制度的稳定延续，又能不断为它们注入新的活力。

三、新时代国家治理现代化总体目标的实践逻辑

国家治理现代化总体目标的提出，既体现了中国共产党人加快推进社会主义现代化建设的历史自觉，也体现了中国共产党人坚持和发展新时代中国特色社会主义的坚定决心。面向未来，站在全面建设社会主义现代化国家的历史新起点，必须坚持和完善党的领导，持续推进制度创新，全力抓好制度执行。

（一） 以党的领导为保障，引领国家治理方向

第一，坚持党的科学理论。坚持科学理论的指导是加强制度建设、完善国家治理的基本前提。坚持党的科学理论，首先要坚持科学社会主义的基本原则，把科学社会主义基本原则落实到制度建设与国家治理的各个方面，确保国家治理的社会主义属性。其次，要坚持解放思想、实事求是。在制度建设与国家治理的过程中，要保持改革创新的精神状态，坚决破除阻碍国家治理现代化的陈旧观念与僵化思维，使制度建设与国家治理永葆生机活力。最后，要自觉运用党的最新理论成果推进国家治理，把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，增强制度建设与国家治理的中国特色与时代特色。

第二，坚持党的集中统一领导。推进国家治理现代化是一项系统工程，必须在党的集中统一领导下系统部署、整体推进。一方面，坚持党的集中统一领导必须首先加强党中央的集中统一领导。党中央是推进国家治理现代化的“帅”，对涉及制度建设与国家治理的全局性、战略性、方向性问题负有最终决定权和解释权。另一方面，坚持党的集中统一领导必须加强地方党委和基层党委对本地区本部门本单位的集中统一领导。地方党委和基层党委承担着地方治理和基层治理的领导重任，要增强“四个意识”、做到“两个维护”，努力结合本地区本部门本单位的实际情况，不折不扣落实好党中央关于推进国家治理现代化的各项决策部署。

第三，完善党的领导制度。只有不断完善党的领导制度，才能将党的领导更加高效地体现到国家治理的各个方面。根据党的十九届四中全会的部署，完善党的领导制度包含以下几个方面：一是完善维护党中央权威和集中统一领导的制度。具体包括：完善落实“两个维护”的制度；完善党中央对重大工作的领导体制；完善推动党中央重大决策落实机制；完善向党中央请示报告制度；完善维护党的集中统一的组织制度。二是完善党的全面领导制度。具体包括：完善各级党委（党组）工作制度；完善党领导各项事业的制度；完善党和国家机构职能体系。三是完善为人民执政、靠人民执政各项制度，做到以人民为中心，保障人民在国家治理中的主体地位。四是完善提高党的执政能力和领导水平制度。具体包括：坚持民主集中制；完善决策机制；改进党的领导方式和执政方式；完善担当作为的激励机制。五是完善全面从严治党制度。规范党内政治生活，严明党内政治纪律和政治规矩，完善全面从严治党责任制度。

（二） 以制度创新为依托，健全国家治理体系

我国国家治理体系以中国特色社会主义制度为基础。因此，以制度创新为依托，不断健全国家治理体系，是实现国家治理体系现代化的必由之路。当前，我国已进入新发展阶段，发展环境面临深刻复杂变化，国家治理出现许多新的难题。在此背景下，制度创新在国家治理全局中的战略意义日益凸显。

第一，巩固制度根基，发扬制度优势。推动制度创新，不能背离已有的制度基础。加强制度建设、完善国家治理，不能脱离中国特色社会主义的根本制度、基本制度、重要制度。中国特色社会主义根本制度决定着党和国家的根本性质，中国特色社会主义基本制度决定着国家治理的基本原则，中国特色社会主义重要制度影响着党和国家事业的创新发展。在推动制度创新的过程中，必须统筹推进根本制度、基本制度、重要制度的完善，不能顾此而失彼。当然，进行制度创新的同时还要努力发挥好已有的制度优势。实践已经证明，中国特色社会主义制度具有显著优势，这些优势只有通过制度的创新发展，才能逐渐转化为现实的治理效能。因此，在推动制度创新的过程中，要以巩固制度优势作为制度创新的重要导向，以治理效能的转化效率作为衡量制度创新的重要尺度。

第二，补齐制度短板，强化制度弱项。中国特色社会主义制度具有显著优势，但却并非十全十美，还存在很多不足。一方面，中国特色社会主义制度的发展历程还很短暂，一些领域和方面的体制机制仍存在不少薄弱环节；另一方面，中国特色社会主义事业是不断发展的事业，随着各种新问题不断产生，一些在过去行之有效的体制机制在新的历史条件下已落后于实践发展，出现了不少制度短板。从党和国家事业发展全局来看，当前国家治理的短板弱项主要表现在以下几个方面：推动高质量发展面临不少体制机制障碍；重点领域关键环节的改革任务还比较艰巨；满足人民美好生活需要的必备制度还需不断完善；生态文明体制还有待进一步健全；社会民生保障体系还不够成熟；社会治理体系还存在一些不足。同时也应看到，解决好这些短板弱项必须久久为功，绝不能求急求快。

第三，汇聚各方合力，协同推动创新。首先，党中央要统筹全局、发挥好统领作用，围绕党的十九届四中全会精神、党的十九届五中全会精神、党的十九届六中全会精神，对制度建设与国家治理的相关重大问题作出进一步研究和部署。其次，地方党委要结合本地区的实际情况，围绕已经部署的各项改革任务，积极推进制度创新和治理能力建设。再次，基层党委要勇于探索创新，主动在治理实践中创新治理理念、改善治理方式、拓展治理载体。上级党政部门要不断加大对基层治理的扶持力度，及时总结和提炼基层治理中的新经验新做法。最后，还要调动人民群众参与制度创建的积极性。制度创新必须坚持以人民为中心，把维护和实现人民利益作为核心旨归。在制定制度环节，要认真倾听人民群众的意见，广泛吸收社会各界的看法；在制度执行环节，要认真关注人民群众的获得感和幸福感。

（三） 以制度执行为关键，强化国家治理能力

党的十九届四中全会指出：“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[1]2提升国家治理效能，既要依靠完备的国家治理体系，也要凭借高效的国家治理能力。

第一，党政部门要转变治理方式。进入新时代，随着社会主要矛盾发生转化，国家治理呈现出了许多新问题和新特征，原有的一些治理方式已不能适应国家治理的现实需要。为此，党政部门必须树立系统思维、法治思维、精准思维，更加注重系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。首先，要坚持系统治理。系统治理不仅主张治理主体的多元（包括党委、政府、社会、公民），更主张治理领域的系统性。国家治理涉及内政外交国防、治党治国治军、改革发展稳定等多个方面，必须以系统思维加强国家治理的顶层设计。其次，要坚持依法治理。依法治理不仅强调社会治理的法治化，也注重全面依法治国基本方略在党和国家各方面事业的贯彻落实，从而一体推进法治国家、法治政府、法治社会的建设。再次，要坚持综合治理。综合治理意味着党和国家综合运用政策、制度、法律、道德教育等多种方式，以较少的治理成本达到最优的治理效果。最后，要坚持源头治理。源头治理主张把治理重心逐渐转向基层，增强基层社会的治理能力。另外，源头治理也要求各级党政部门强化风险意识，对各种潜在的治理风险进行提前预判。

第二，干部队伍要提高治理能力。作为党和国家各项事业的骨干力量，干部队伍的治理能力直接影响着国家治理能力的强弱。从整体层面来看，如果干部队伍整体具有较高治理水平，国家治理能力就会相应增强。从个体层面来看，干部的能力水平是保证其履职尽责的必要条件，那些具有较高能力水平的干部往往更善于把握国家治理的各项目标任务，也更能将这些目标任务落到实处。党的十九届四中全会将提高干部治理能力作为新时代干部队伍建设的重要任务，为提高干部治理能力指明了具体路径。一是加强对干部的思想淬炼。引导各级干部坚定理想信念，养成科学思维，自觉用党的科学理论武装头脑。二是加强对干部的政治历练。引导各级干部增强政治判断力、政治领悟力、政治执行力。三是加强对干部的实践锻炼。引导各级干部崇尚实干、勇于担当、敢于斗争，自觉在中国特色社会主义实践中砥砺才干。四是加强对干部的专业训练。帮助各级干部丰富专业知识、提升专业素养。五是要把干部治理能力作为干部考核选任的重要指标。引导各级干部增强制度意识、严格执行制度、坚决维护制度。

第三，社会成员要自觉尊崇制度。制度执行力是国家治理能力的核心内涵。增强制度执行力，不仅要求党政部门和各级干部维护制度权威，也要求社会成员自觉尊崇制度。从制度执行的视角来看，若社会成员能在确立制度意识的基础上不断增强制度认同，不仅有益于制度执行的顺利开展，也有助于制度执行取得良好效果。从国家治理的视角来看，如果制度意识真正能融入社会成员的生产生活，成为全社会共同遵循的价值理念，将在相当程度上降低国家治理成本。从制度意识培育的视角来看，要引导社会成员养成制度意识、增强制度认同、坚定制度自信，必须着重抓好以下两个方面的工作：一是要加强制度理论的基础研究，“构筑中国制度建设理论的学术体系、理论体系、话语体系，为坚定制度自信提供理论支撑”[9]。二是要加强制度宣传教育，引导人们把握中国特色社会主义制度创立发展的历史脉络，深刻认识中国特色社会主义制度的显著优势。